Nye styringssystemer i skolesektoren – hva er konsekvensene?

1. Nye styringssystemer i skolesektoren – hva er konsekvensene? Innlegg på Velferdskonferansen 2010 Oslo Kongressenter, Oslo 13. – 14. september 2010 Gunn Imsen, Pedagogisk institutt, NTNU, Trondheim Gunn.Imsen@svt.ntnu.no

2. Litt historikk • Enhetsskolen – den røde tråden gjennom norsk skolepolitikk gjennom hele 1900-tallet • En skole for alle • Like muligheter til utdanning, uansett bosted, kjønn, evner og sosial og kulturell bakgrunn • Like god utdanning over alt. Likhet mht ressurser. • Retten til ulikhet • En inkluderende skole. Variert. Tilpasset elevenes evner og anlegg. Kilde: Telhaug, Alfred O. (1994). Utdanningspolitikken og enhetsskolen.

3. Historikk (forts.) • Norge har en tradisjon for sterk nasjonal styring med utdanningen. • Nasjonale reguleringer mht. styring og organisering • Nasjonale reguleringer mht. ressurser • Nasjonale læreplaner, relativt detaljerte mht. innhold • Moderate vurderingssystemer Kilde: Telhaug, Alfred Oftedal og Mediås, Odd Asbjørn (2003). Grunnskolen som nasjonsbygger. Fra statspietisme til nyliberalisme. • Tillit til lærerne og til skolene • På slutten av 1980-tallet: Omfattende negativ medieomtale av skolen og lærerutdanningen. Ga legitimitet for politikerne til å handle.

4. Mye har skjedd - raskt • ”Norsk offentlig styringstradisjon forandres sjelden hurtig. Samtidig kan en si at når en ser det i et historisk perspektiv, har måten skoler styres på i Norge i løpet av 20 år endret seg så grunnleggende at dørene til den skolen som fantes i 1986, er lukket for godt.” Fra Gjert Langfeldt: ”Ansvar og kvalitet. Strategier for styring i skolen” (2008) side 41. • Hva har skjedd?

5. Desentralisering, delegering og målstyring • Utgangspunkt: Effektivisering av staten på 1980-tallet – for å bevare velferden. • Nyliberalistiske ideer med mer desentralisering, privatisering og markedstenkning. Kilde:Karlsen, Gustav E. (2006). Utdanning, styring og marked. Norsk utdanningspolitikk i et internasjonalt perspektiv. • Frikommuneforsøkene på 1980-tallet – eksperimentering med nye finansieringsmodeller. Rammet skolen hardt – slutt på systemet med rammetimetall.

6. Skolesektoren på 1990-tallet • Målstyring i skolesektoren fra 1991 – på papiret. • Ny kommunelov 1993. Ikke lenger kommunalt sjølstyre. Mer lokalt handlingsrom, men innenfor rammene av de nasjonale målene. Kilde: Bukve og Offerdal 2002. • ”Frislipp” med hensyn til intern organisering i kommunene. Skolekompetanse på kommunalt nivå ble bygget ned. • Gudmund Hernes innførte et moderat målstyringssystem for elevenes læring. • Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen 1997: Den mest detaljerte og mest ambisiøse nasjonale læreplanen vi noensinne har hatt! • Evalueringssystemet i skolen: Langsom utvikling på 1990-tallet. • Norge har 430 kommuner, mange svært små. Store variasjoner i kommunenes og skolenes økonomi.

7. Endringer i folks kunnskap om individuelle rettigheter • Utdanning betraktes ikke lenger som et velferdsgode, men en rettighet for den enkelte elev • Økte krav til dokumentasjon – mer papirarbeid! • Lærerne bruker mer til på dokumentasjon enn på læreplanarbeid (8% vs. 6,9%). (Kilde: Tidsbrukutvalget 2009. Kunnskapsdepartementet.)

8. Den konservative koalisjonsregjeringen 2001-2005 • Sterkere desentralisering og mer ansvar for skolen til kommunene og fylkeskommunene • Ansvar for etterutdanning av lærere og skoleledere • Ansvar for kvalitetssikringen i skolen • Adgang til å lage egne, kommunale læreplaner • Lønnsforhandlinger med lærerne • Friskoleloven: Økt adgang til å etablere private skoler • Skoleledernes kompetanse: Styrking av lederkompetansen og svekkelse av den pedagogiske kompetansen • Nye og friere klassedelingsregler • Skoleinformasjon på internett • Kilde: Telhaug, Alfred Oftedal (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole?

9. Målstyringen styrkes • Nasjonale prøver, offentliggjøring av resultatene (senere dempet av de rødgrønne) • Nye, nasjonale læreplaner 2006: ”Kunnskapsløftet” • Færre innholdsanvisninger • Mål i atferdstermer (”kompetansemål”) • Mer vekt på grunnleggende ferdigheter, mindre på kunnskaper • Press i retning av målbar ”kompetanse”. • Det kvantifiserte kvalitetsbegrep: ”Mer” kunnskap • Kvantifisering av forestillingene om læring: ”Mer” læring

10. Progressiv pedagogikk i nyliberalismens favntak • Individualisert undervisning og tilpasset opplæring – et gammelt, elevvennlig pedagogisk prinsipp • Passer som hånd i hanske til nyliberalismens markedstenkning. • Nytt ideologisk grunnlag: Principal agent-teori og kundeorientering • Endring i skolen: Skolebasert utvikling innenfra og nedenfra, ikke nasjonale reformer utefra og ovenfra • Passer godt inn i konseptet med desentralisering og målstyring. • Større vekt på skoleledelse. • Kommunene styrer skolene og skolelederne gjennom ulike former for strategidokumenter, kontraktsystemer og vurderingsordninger • Slagord: Skolen som lærende organisasjon • Varierende handlingsrom for skolene! Kilde: Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.

11. Drivkraft: The Open Method of Coordination • Et Europeisk rammeverk i utdaninningspolitikken (Lisboa-strategien) • Bygger på sammenligninger i forhold til felles mål. Bruk av indikatorer og ”benchmarking”. Eks.: PISA. • ”Soft law” – ikke juridisk bindende for landene • Spiller på kollektive verdier som nasjonal ære og stolthet • Mediepresset fra PISA har vært større i Norge enn i mange andre land. • OMC har stor innflytelse i Norge! Kilde: For eksempel Gornitzka, Åse (2006). The Open Method of Coordination as practice - A watershed in European education policy?ARENA Working Paper no. 16 2006.

12. Accountability • Avlegge regnskap og stå til ansvar for elevenes prestasjoner • Om ansvar: • Kommunene og fylkeskommunene har det juridiske ansvaret for opplæringen i Norge • Men: Lærere og skoleledere føler et tungt profesjonelt ansvar. Offentliggjøring av resultater og sammenligninger mellom skoler berører dem! • Markedsorientert ansvar: ”Brukere” som ønsker å bli holdt orientert om skolens kvalitet. Valuta for pengene. • Skoler og lærere må i større grad enn før legitimere sin virksomhet utad.

13. Konsekvenser for skolen • Teoretisering • Mer vekt på teoretiske fag i skolen og på grunnleggende ferdigheter. • Mindre tid til praktisk-estetiske fag. • Effektivisering: Krav om mer ”effektive” undervisningsformer • Tilbake til mer tradisjonell kateterundervisning. Mindre pedagogisk variasjon - uheldig med tanke på at skolen skal være inkluderende. • Press i retning av standardisert, evidensbasert praksis – ”What works”? • Økt vekt på individuelt tilpasset opplæring • I praksis: Mer vekt på skriftlige, individuelle aktiviteter. Lærebokstyrt.

14. Konsekvenser(forts.) • Tidstyveri: Mer vekt på administrative oppgaver og papirarbeid • Målformuleringer og strategidokumenter • Dokumentering av prosesser og resultater • Mindre tid til arbeid med undervisning og med elevene • ”Fabrication” • For sterkt fokus på prøveresultater. ”Teaching to tests” • ”Windowdressing”. Skolen blir et teater hvor vi bare ser ”frontstage”. Det virkelige livet ”backstage” får vi vite mindre om. • En tilstivnet skole som overstyres av ytre krav og mål i atferdstermer

15. Utfordringene i skolen • Høyt frafall i videregående skole • Økte kjønnsforskjeller • Økende sosiale forskjeller • Økende forskjeller mellom kommuner med hensyn til ressurser og kvalitet i skolen • Økende etnisk-kulturelle forskjeller

16. Vi må snu utviklingen om vi vil bevare prinsippet om en skole for alle • Sterkere nasjonal styring i ressursfordelingen til skolene • Kvalitetssikring og kompetanseutvikling må styres nasjonalt • Dropp alt unødvendig papirarbeid • Lokale læreplaner og strategidokumenter har mest seremoniell betydning. • I det praktiske planleggingsarbeidet bruker lærere to ting: lærebøker og de nasjonale læreplanene. Det holder! • Lærerutdanningen må styrkes • Gi skolen og lærerne den friheten de trenger for å utvikle en skole for dagens samfunn • Vi må ha tillit til lærerne!

17. Referanser • Bukve, O. og Offerdal, S. (2002). Kommunane og kommunelova. I Bukve, O. og Offerdal, A. , Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Samlaget. Side 9-26. • Gornitzka, Åse (2006). The Open Method of Coordination as practice - A watershed in European education policy?ARENA Working Paper no. 16 2006. • Langfeldt, Gjert (2008). Ansvar og kvalitet. Strategier for styring i skolen. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag. • Karlsen, Gustav E. (2006). Utdanning, styring og marked. Norsk utdanningspolitikk i et internasjonalt perspektiv. 2. utg. Oslo: Universitetsforlaget. • Kunnskapsdepartementet: Rapport fra tidsbrukutvalget. Desember 2009. • Stortingsmelding nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren. • Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. • Telhaug, Alfred O. (1994). Utdanningspolitikken og enhetsskolen. Oslo: Didakta Norsk Forlag. • Telhaug, Alfred Oftedal og Mediås, Odd Asbjørn (2003). Grunnskolen som nasjonsbygger. Fra statspietisme til nyliberalisme. Oslo: Abstrakt forlag. • Telhaug, Alfred Oftedal (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole? Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.