Pravni sistem in institucije EU

1. Pravni sistem in institucije EU Sistem delitve pristojnosti med Evropsko unijo in njenimi članicami Dr. Aleš Ferčič

2. Uvod Razmejitev oblastnih pristojnosti je potrebna v vseh decentraliziranih sistemih oz. sistemih, kjer hkrati delujeta dve ali več oblasti, (običajno ena “višja” in več “nižjih” oz. ena centralna in več lokalnih). In dubio pro individuo vel minore (v dvomu v korist posameznika ali manjšine oz. nižje enote). Posameznik vs. družba, družbena pogodba, organizacija države (Aristotel, Hugo, Akvinski,…). Uvod Prevladuje ideja, da naj tisto, kar lahko v želeni meri dosežejo “nižje” enote, sodi v pristojnost teh enot, pri tem pa je treba upoštevati, da nobena skupnost ne more (uspešno) delovati, če njeni člani solirajo oz. delujejo vsak zase. Skupni cilji so običajno “presek”, ni pa nujno.

3. EU & DČ V preteklosti se je uveljavilo prepričanje, da je pravna ureditev pristojnosti EU (z ozirom na DČ) nesistematična, nejasna in nepregledna, posledica česar je širjenje pristojnosti EU, posegi v suverenost DČ in nedoseganje standardov pravne varnosti. Glavni problemi v sferi t.i. notranjih pristojnosti so bili zlasti: “odprtost” ustanovnih pogodb (C-84/94, VB proti Svetu / WTD-case), deljene in komplementarne pristojnosti, domnevane pristojnosti (v praksi je opazen ožji in širši koncept, glejte: 281, 283-285 in 287/85, Nemčija proti Svetu; C-176/03, Komisija proti Irski; C-376/98, Nemčija proti EP in Svetu), čl. 308 PES (tj. 358 PDEU) in tri-stebrna struktura (prekrivanje stebrov). EU & DČ Reformni predlogi so šli v smeri uvedbe “novih” oblik upravljanja, ključen cilj pa je (bila) redukcija “hierarhičnega” upravljanja (new forms of governance, new approach to harmonisation, open method to coordination, better regulation,…).

4. Opomba: -Razlika “competence” (vsebina, ratione materiae) in “power” (ukrep(i) za izvedbo oz. implementacijo določenih “vsebin”). -Ožji koncept domnevanih (implementacijskih) pristojnosti: obstoj določene pristojnosti implicira tudi obstoj vseh drugih pristojnosti, ki so razumno potrebne za izvrševanje oz. implementacijo te določene pristojnosti. -Širši koncept domnevanih (implementacijskih) pristojnosti: obstoj določenega cilja ali funkcije implicira obstoj vseh drugih pristojnosti, ki so razumno potrebne za uresničitev tega cilja ali funkcije. -V sodni praksi je večinoma prevladoval ožji koncept, vendar je Sodišče v nekaterih primerih upoštevalo širšega. -Glejte zadeve: 281, 283-285 in 287/85, Nemčija proti Svetu; C-176/03, Komisija proti Irski; C-376/98, Nemčija proti EP in Svetu.

5. 281, 283-285 in 287/85, Nemčija proti Svetu 27 Since the contested decision falls only partly outside the social field covered by article 118, it must be considered whether the second paragraph of article 118, which provides that the Commission is to act, inter alia, by arranging consultations, gives it the power to adopt a binding decision with a view to the arrangement of such consultations . 28 In that connection it must be emphasized that where an article of the EECTreaty - in this case article 118 - confers a specific task on the Commission it must be accepted, if that provision is not to be rendered wholly ineffective, that it confers on the commission necessarily and per se the powers which are indispensable in order to carry out that task.Accordingly, the second paragraph of article 118 must be interpreted as conferring on the Commission all the powers which are necessary in order to arrange the consultations. In order to perform that task of arranging consultations the Commission must necessarily be able to require the Member States to notify essential information, in the first place in order to identify the problems and in the second place in order to pinpoint the possible guidelines for any future joint action on the part of the member states; likewise it must be able to require them to take part in consultations .

6. C-176/03, Komisija proti Irski 48 However, the last-mentioned finding does not prevent the Community legislature, when the application of effective, proportionate and dissuasive criminal penalties by the competent national authorities is an essential measure for combating serious environmental offences, from taking measures which relate to the criminal law of the Member States which it considers necessary in order to ensure that the rules which it lays down on environmental protection are fully effective. C-376/98, Nemčija proti EP in Svetu 85 So, in considering whether Article 100a was the proper legal basis, the Court must verify whether the measure whose validity is at issue in fact pursues the objectives stated by the Community legislature.

7. Klasifikacija pristojnosti Izrecne (eksplicitne) in domnevane (implicitne) Pristojnosti Izključne, deljene in podporne.

8. PEU & PDEU PEU: [zlasti] 1, 3/6, 4, 5, 6, 13/2, 20, 24, 40, 48/2 in 6. PDEU: [zlasti] 1/1, 2-6, 7, 14, 19, 77/4, 88/3, 114, 147, 191/4, 207/6, 209/2, 211, 212/3, 214/4, 219/4, 263, 274, 276, 288, 314/10, 327, 329.

9. Čl. 4 PEU 1. DČ v skladu s členom 5 [PEU] ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji. 2. Unija spoštuje enakost DČ pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in miru ter varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake DČ. 3. Unija in DČ se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb. DČ sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije. DČ podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.

10. Čl. 5 PEU • Za razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti. Za izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in sorazmernosti. • 2. V skladu z načelom prenosa pristojnosti Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle DČ za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah. DČ ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji. • 3. V skladu z načelom subsidiarnosti Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in kolikor DČ ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči na • nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije. • Institucije Unije uporabljajo načelo subsidiarnosti v skladu s Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Nacionalni parlamenti spoštujejo načelo subsidiarnosti v skladu s postopkom, • določenim v tem protokolu. • 4. V skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb. • Institucije Unije uporabljajo načelo sorazmernosti v skladu s Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.

11. Protokol št. 2 o uporabi n. subsidiarnosti in sorazmernosti VISOKE POGODBENICE SO SE – V ŽELJI zagotoviti, da se odločitve sprejemajo v kar najtesnejši povezavi z državljani Unije, ODLOČENE vzpostaviti pogoje za uporabo načel subsidiarnosti in sorazmernosti, določenih v členu 5 PEU, in vzpostaviti sistem nadzora pri uporabi teh načel, DOGOVORILE o naslednjih določbah, ki so priložene PEU in PDEU: Člen 1 Vse institucije zagotavljajo stalno upoštevanje načel subsidiarnosti in sorazmernosti, kakor sta opredeljeni v členu 5 PEU. Člen 2 Preden Komisija predlaga zakonodajni akt, opravi obsežna posvetovanja. Taka posvetovanja po potrebi upoštevajo regionalne in lokalne razsežnosti predvidenih ukrepov. V primerih izjemne nujnosti Komisija teh posvetovanj ne opravi. V svojem predlogu Komisija navede razloge za takšno odločitev.

12. Člen 4 Komisija posreduje svoje osnutke zakonodajnih aktov in svoje spremenjene osnutke hkrati nacionalnim parlamentom in zakonodajalcu Unije. Evropski parlament posreduje svoje osnutke zakonodajnih aktov in svoje spremenjene predloge nacionalnim parlamentom. Svet posreduje osnutke zakonodajnih aktov, ki jih predložijo skupina držav članic, Sodišče, Evropska centralna banka ali Evropska investicijska banka, in spremenjene osnutke nacionalnim parlamentom. Zakonodajne resolucije Evropskega parlamenta in stališča Sveta se takoj, ko so sprejeta, posredujejo nacionalnim parlamentom. Člen 5 Osnutki zakonodajnih aktov se utemeljijo glede na načeli subsidiarnosti in sorazmernosti. Vsak osnutek zakonodajnega akta mora vsebovati podrobno izjavo, ki omogoča oceno njegove skladnosti z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti. Ta izjava mora vsebovati podatke o predvidenih finančnih učinkih osnutka, v primeru direktive pa tudi o posledicah za pravila, ki jih morajo sprejeti DČ, po potrebi vključno z regionalno zakonodajo. […]

13. Člen 8 Sodišče Evropske unije je pristojno za odločanje o tožbah zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom, ki jih vloži država članica v skladu s pravili iz člena 263 PDEU ali ki jih DČ posreduje v skladu s svojim pravnim redom v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali enega od njegovih domov. V skladu s pravili, določenimi v navedenem členu PDEU, lahko tožbe vlaga tudi Odbor regij v zvezi z zakonodajnimi akti, za sprejetje katerih je v PDEU predvideno, da se je z njim treba posvetovati. Člen 9 Komisija Evropskemu svetu, Evropskemu parlamentu, Svetu in nacionalnim parlamentom vsako leto predloži poročilo o uporabi člena 5 PEU. To letno poročilo se posreduje tudi Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij.

14. Čl. 2 PDEU 1. Če ima Unija po Pogodbah na določenem področju izključno pristojnost, lahko samo Unija izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte; DČ lahko tako ukrepajo same le, če jih Unija za to pooblasti, ali za izvajanje aktov Unije. 2. Če ima Unija po Pogodbah na določenem področju deljeno pristojnost z DČ, lahko Unija in DČ na tem področju izdajajo zakonodajne in sprejemajo pravno zavezujoče akte. DČ izvajajo svojo pristojnost, kolikor Unija svoje pristojnosti ne izvaja. DČ ponovno izvajajo svojo pristojnost, kolikor se je Unija odločila, da bo svojo pristojnost prenehala izvajati. 3. DČ usklajujejo svoje ekonomske politike in politike zaposlovanja v okviru ureditev iz te pogodbe, za opredelitev katerih je pristojna Unija. 4. Unija je v skladu z določbami PEU pristojna za opredelitev in izvajanje skupne zunanje in varnostne politike, vključno s postopnim oblikovanjem skupne obrambne politike.

15. 5. Unija je na nekaterih področjih in pod pogoji, določenimi s Pogodbama, pristojna za izvajanje ukrepov za podporo, uskladitev ali dopolnitev ukrepov držav članic, ne da bi s tem nadomestila pristojnost DČ na teh področjih. Pravno zavezujoči akti Unije, sprejeti na podlagi določb iz Pogodb, ki se nanašajo na ta področja, ne smejo vključevati usklajevanja zakonov in drugih predpisov DČ. 6. Obseg in načini izvajanja pristojnosti Unije so določeni z ustreznimi določbami za vsako področje iz Pogodb.

16. Čl. 3 PDEU 1. Unija ima izključno pristojnost na naslednjih področjih: a) carinska unija, b) določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga, c) monetarna politika držav članic, katerih valuta je euro, d) ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike, e) skupna trgovinska politika. 2. Unija ima tudi izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je ta sklenitev predvidena v zakonodajnem aktu Unije ali je potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti, ali kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe.

17. Čl. 4 PDEU • Unija si deli pristojnost z DČ, če ji Pogodbi dodeljujeta pristojnost, ki se ne nanaša na področja iz členov 3 in 6 PDEU. • 2. Deljena pristojnost med Unijo in DČ velja za naslednja glavna področja: • a) notranji trg, • b) socialno politiko glede vidikov, opredeljenih v tej pogodbi, • c) ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, • d) kmetijstvo in ribištvo, razen ohranjanja morskih bioloških virov, • e) okolje, • f) varstvo potrošnikov, • g) promet, • h) vseevropska omrežja, • i) energijo, • j) območje svobode, varnosti in pravice, • k) skupno skrb za varnost na področju javnega zdravja glede vidikov, opredeljenih v tej pogodbi.

18. 3. Na področjih raziskav, tehnološkega razvoja in vesolja ima Unija pristojnost ukrepanja, zlasti za opredelitev in izvajanje programov, ne da bi izvajanje te pristojnosti oviralo DČ pri izvajanju njihovih pristojnosti. 4. Na področjih razvojnega sodelovanja in humanitarne pomoči ima Unija pristojnost ukrepanja in vodenja skupne politike, ne da bi izvajanje te pristojnosti oviralo države članice pri izvajanju njihovih pristojnosti.

19. Čl. 5 PDEU 1. DČ usklajujejo svoje ekonomske politike znotraj Unije. V ta namen Svet sprejema ukrepe, zlasti širše smernice za te politike. Za DČ, katerih valuta je euro, se uporabljajo posebne določbe. 2. Unija sprejme ukrepe za zagotovitev usklajevanja politik zaposlovanja DČ, zlasti z opredelitvijo smernic za te politike. 3. Unija lahko daje pobude za zagotovitev usklajevanja socialnih politik DČ.

20. Čl. 6 PDEU Unija je pristojna za izvajanje ukrepov za podporo, uskladitev ali dopolnitev ukrepov DČ. Takšni ukrepi na evropski ravni se nanašajo na naslednja področja: a) varovanje in izboljšanje človekovega zdravja, b) industrijo, c) kulturo, d) turizem, e) izobraževanje, poklicno usposabljanje, mladino in šport, f) civilno zaščito, g) upravno sodelovanje.

21. Nadzor izvajanja subsidiarnosti in sorazmernosti Zakonodajni (v smislu določitve sodnega in političnega nadzora, čl. 8 in 9 PEU) Sodni (Sodišče) Politični (poročilo EK o uporabi čl. 5 PEU in “nadzorna” vloga nacionalnih parlamentov).

22. POMOČ PRI ŠTUDIJU: NEKATERA VPRAŠANJA

23. V kontekstu EU pojasnite načelo in dubio pro individuo vel minore. Pojasnite glavne (pretekle in sedanje) probleme glede pristojnosti EU in DČ. Pojasnite ožji in širši koncept domnevanih (implementacijskih) pristojnosti in prakso Sodišča v tej zvezi. Kakšne vrste pristojnosti poznamo v sistemu EU? Pojasnite razliko med razmejitvijo in izvajanjem pristojnosti. Kaj sodi v izključno pristojnost EU in kakšne so pravne posledice izključne pristojnosti EU? Kaj sodi v deljeno pristojnost EU in DČ? Pojasnite načelo subsidiarnosti. Pojasnite načelo sorazmernosti (proporcionalnosti). Pojasnite sistem nadzora izvajanja n. subsidiarnosti in sorazmernosti. Kakšen je namen podpornih pristojnosti?