서울시 민간위탁 현황과 발전방향

1. 서울시 민간위탁 현황과 발전방향 박 순 애 서울대학교 행정대학원 2012. 5.22

2. 목차 민간위탁 개념 및 결정요인 Ⅰ 서울시 민간위탁 현황 Ⅱ 서울시 민간위탁 주요 쟁점 Ⅲ 서울시 민간위탁 사례 분석 Ⅳ 민간위탁 제도 개선 방향 Ⅴ 본 자료의 무단전제나 복제를 금합니다 2/20

3. Ⅰ.민간위탁의 개념 및 결정 요인 • 민간위탁의 개념 • 정부가생산하여 공급하던 공공 서비스를 정부대신 민간기관이 소비주체인 주민에게 공급하는 형태(Savas, 1987) • 정부기관과 민간부문 간 계약을 통해 정부가 수행하던 제품조달이나 서비스를 민간부문이 대신 제공하는 것(Kelman, 2002) • 정부가 서비스의 공급자인 민간기업 혹은 비영리조직을 지정하여 정부 대신 특정 서비스를 제공하게 함. 정부는 공급결정자로서 서비스제공에 대한 관리 ,감독 기능을 수행하고, 민간은 서비스의 생산및전달자가 됨 (박순애, 2009) • 각종 법령 또는 조례·규칙에서 정하는 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임하에 행사하도록 하는 것(서울시, 2012) (출처: 박순애, 민간위탁 단계별 영향요인에 관한 연구, 2009: 4-5) 3/20

4. Ⅰ.민간위탁의 개념 및 결정 요인 • 2. 민간위탁의 결정 요인 • 경제적 요인 • 재정적 압박 (Brudney et al., 2004)과 비용절감 (Jang et al., 2004) • 서비스 특성과 시장경쟁성에 따라 민간위탁의 성과 결정 (Johnson et al., 2004) • 민간이 공공부분에 비해 효율성을 가지고 있다는 믿음에서 출발 (박순애, 2009) • 그러나, 위탁업자의 선정 과정에서 기존의 직영체제에서는 존재하지 않았던 협상과 검색, 정보 수집과 같은 과정에서 거래비용 발생 (Boardman et al., 2004) • 행정적 요인 • 니스카넨의 예산극대화 이론: 관료들은 권력극대화를 위해 소속부서의 예산규모를 극대화 (Lember, 2004) • 파킨스의 법칙: 관료들은 관할권 규모를 확대하려는 노력을 기울이게 되고,이로 인해 더 많은 위탁을 하게 됨 (O'toole et al., 2004) • 정치적 요인 • 자유보수주의적 정치성향이 민간위탁을 하고자 하는 동기에 영향을 줌 (Pallesen, 2004) • 행정가와 다른 형태의 의사결정과정을 하는 정치인의 영향에 의해 위탁여부가 결정됨 (박순애, 2009) (출처: 박순애, 민간위탁 단계별 영향요인에 관한 연구, 2009: 8-10) 4/20

5. Ⅱ. 서울시 민간위탁 현황 1. 서울시 민간위탁 제도 1) 민간위탁 사무의 기준(조례 제4조) (1) 단순 사실행위인 행정작용 (2) 능률성이 현저히 요청되는 사무 (3) 특수한 전문지식·기술을 요하는 사무 (4) 그 밖에 시설관리 등 단순행정 관리사무 2)민간위탁 제한 영역 (1) 주민의 권리·의무 및 의식주 생활에 직접적으로 영향을 미치는 사무 (2) 법적 근거 등 합리적 사유가 없는 사회·공익서비스 분야의 사무 (3) 위탁 시 지나친 수익성 추구로 공공성을 저해할 우려가 있는 사무 3)수탁기관 선정:법인‧단체 또는 기관이나 개인(조례 제2조 2호) 공개모집 원칙(조례 제8조 제2항) 4) 위탁기간: 3년 이내(조례 제11조), 재계약 심의를 통해 연장가능 5/20

6. Ⅱ. 서울시 민간위탁 현황(계속) 2. 서울시 민간위탁 사무현황 1) 유형별 현황 2) 수탁기관 별 현황 3) 재계약 위탁기간별 현황 6/20

7. Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항 • 시(市) 투자출연기관 위탁 사무에 대한 공개경쟁 • 투자출연기관 위탁사무 현황 • ① 사무건수: 78건(총 374건 중 21%) • ② 예산: 5,634억원(총 9,215억원 중 61%) • 개선필요성 : 시(市) 산하 투자출연기관에 위탁되는 다수 사무들에 대해 민간부문에도 기회를 주고 경쟁을 통한 사무 효율성 제고 필요 • 개선방안 • 투자출연기관 고유사무와 위탁사무의 업무중복 여부를 진단한 후, 고유사무로 전환이 가능한 위탁사무는 고유사무로 전환 • 위탁사무로 결정된 사무에 대하여는 정당한 사유가 없는 한 공개모집방법으로 수탁기관 선정유도 • 수탁기관 적정성 심의를 위한 민간위탁운영평가위원회 심의 시 공개모집원칙을 강화 7/20

8. Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항 • 2.서울시 민간위탁사무 위탁기간 적정성 • 필요성: 단기 위탁기간 사무의 경우 수탁기관이 그 사무 운영에 집중하기 어려우므로, 검증된 사업에 대해서는 장기 위탁방안 검토 필요 • 위탁기간 현황: 3년 이내(조례 제11조) • <위탁기간별 장단점 비교> 8/20

9. Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항 • 3. 서울시 수탁기관 근로자의 고용안정성 확보 방안 • 서울시 민간위탁 수탁기관의 근로자 현황 • ① 총 근로자 수: 13,348명 • ② 비정규직 근로자 수: 3,297명(25%) • 개선방안 • ① 정규직 비율, 근로형태 등 근로조건항목을 수탁기관 선정기준에 포함 • - 수탁기관 변경시 근로자 고용승계 대상기관 우대 등 수탁기관의 근 • 로자 고용안정성 확보 노력을 수탁기관 선정시 반영(시행규칙) • ② 위탁사업 추진시 근로자 수, 인건비 등 위탁사업비 원가계산에 적정 • 사업예산 편성 지원 : 과다 예산편성 가능성 • - 근로자수, 근로시간, 급여 등 근로조건 보호를 위한 사회적 비용 고려 • - 근로자조건 이행 실태 등 고용 안정화를 위한 주관부서의 지도감독 • 철저 9/20

10. Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항 • 4. 수탁자 선정 기준 개선 • 서울시 민간위탁 수탁자 선정방식 • 수탁법인은 적격자심의위원회 심의를 통해 선정 • 선정 시 수탁자의 공신력, 재정능력, 사업수행 능력 등을 종합 심사 • 2) 수탁자 선정기준의 문제점 •   수탁기관 선정기준이 규모가 크고 공신력 있는 수탁기관이 유리 • -수탁자의 공신력, 재정능력, 사업수행능력 등을 주로 심사하여 선정 • - 수탁시설의 유력 수탁기관 집중으로 인해 참신하고 역량있는 수탁기관 • 의 진입이 제한될 수 있는 문제가 있음 • 수탁기관의 근로조건 등 사회 공익적인 가치를 반영하지 못함 • 3) 개선방안 •   참신하고 역량있는 수탁기관의 진입을 막는 선정기준 개선 • -재정능력, 사업수행실적 (예:최근 3년간) 등의 비중을 낮추어 능력있는 • 기관의 진입 기회를 확대 •   수탁기관 선정시 사회공익적 가치도 반영 • - 수탁기관 선정시 수탁기관의 근로조건 개선에 대하여 가산점 부여 • - 사회적 약자기업이수탁기관 진입시에가산점 부여 10/20

11. Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석: 폐기물 수거 연구개요: 10년간(1996~2005) 폐기물수거운반비, 총발생량, 직영처리량과 민간업체처리량 등 250개 패널자료 사용, 서울시 25개 자치구의 생활폐기물 수거·운반서비스 민간위탁 효과성과 효율성 분석 효과성(목표달성 정도)분석: 서울시 시민만족도 설문조사 결과, 청소행정서비스 만족도는 직영이 높게 나오지만 통계적으로 유의미한 차이는 없는 것으로 나타남.집단별평균비교결과와 회귀분석결과에서 모두 민간위탁의 효과성을 보여주는 결과를 얻지 못함 (출처: 박순애 외, 민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성과 효과성 분석, 2008) 11/20

12. Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석: 폐기물 수거 • 효율성분석 • 인적 자원관리 (청소인원) 측면과 물적 자원관리 (청소차량) 측면에서는 효율성을 가지는 것으로 나타남 • 그러나, 톤당 처리비용은 오히려 높아지는 것으로 나타남 <민간위탁비율과 톤당 청소인원> <민간위탁비율과 톤당 청소차량> (출처: 박순애 외, 민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성과 효과성 분석, 2008) 12/20

13. Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석: 폐기물 수거 <민간위탁비율과 톤당 처리비용> • 정책적 함의 • 생활폐기물 수거·운반 서비스의 경우 노동집약적 서비스임에도 불구하고 투입되는 인원이 큰 폭으로 감소 • 이는 투입인원의 노동강도의 강화로 해석할 수도 있으며,서비스의 질에 영향을 미쳐 효과성의 저하로 이어질 수 있음 (출처: 박순애 외, 민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성과 효과성 분석, 2008) 13/20

14. Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석 : 청소년수련관 • 개요: 서울시 소재 청소년수련관의 관리 운영상의 문제점을 분석하고, 민간위탁과정 및 관리운영상 개선방안 모색 • 서울시가 시립청소년수련관의 부지제공과 건물 등 시설의 건립, 민간위탁 단체의 선정 및 지도·감독업무를 모두 담당하고 있음 • 조직구조: 다수의 비정규직 인력을 활용, 인력운영의 융통성 도모 • 재정능력: 법인 전입금 등 재원조달 노력은 미흡 • 프로그램:이용율은 상당히 낮은 것(56%)으로 나타났으며, 이용자 만족도 또한 높지 않음 • 수탁기관 선정과정 • 심의기준에 맞는 서비스 제공업체가 소수이며, 선정일정이 촉박, 체계적인 준비가 필요한 신규사업의 경우 기간이 촉박함 • 계약기간에 대해서는 공무원은 적절하다고 응답한 반면, 수련기관종사자는 단기간이어서 부적절하다고 인식 • 재협약 과정 • 재협약에관한 규정의 미비, 명확한 심사기준의 부재, 형식적인 심사 등이 문제점으로 나타남 (출처: 이종규·박순애, 서울시립 청소년수련관 관리운영 개선방안 연구, 2001: 107-129) 14/20

15. Ⅴ. 민간위탁 제도 개선 방향 • 입찰과정에서 고려해야 할 사항들 • 경쟁에노출시켜효율성을확보하고자위탁하지만, 허술한입찰과정으로인해오히려공무원이선택한업체가선정 (John et al., 2007) • 입찰과정에서 위탁의 효율성을 확보하기 위해 더욱 많은 공급자가 공개 입찰에 진입하여야 함 • 경쟁유치과정이 소극적이고 폐쇄적이어서는 안 되며, 수탁자 선정과정에서 투명성과 공정성, 입찰과정의 개방성과 합목적성이 확보 • 재계약 관련 사항 • 재계약이 항상 기존 수탁 업체와의 계약을 의미하는 것은 아님. 전기(前期)의 성과를 평가하여 초기 계약과 마찬가지로 경쟁 입찰이 원칙. 평가가 좋은 경우 기존업체가 유리한 위치 선점할 수 있음 • 계약사항이 잘 구성된 경우 성과가 높음. 전략적 계약, 계약의 명확화 등이 민간위탁의 성과를 향상시키는 요인으로 밝혀짐 • 적절한 성과평가과정이 부재된 채로 이루어지는 기존 업체와의 관행화된 재계약은공무원과 업체 간 부정부패의 가능성 • 성과평가를 적절하게 수행하지 않고 같은 업체에 지속적인 위탁을 할 경우 재계약 후의 성과를 보장할 수 없음 (출처: 박순애, 민간위탁 단계별 영향요인에 관한 연구, 2009: 10-11) 15/20

16. Ⅴ.민간위탁 제도 개선 방향 • 경제적 요인 • 비용절감 • 생산성 확대 • 서비스 질 향상 위탁여부 결정 • 정치적 요인 • 정치 이념의 영향 • 이해관계자 상호작용 • 행정적 요인 • 관할권 확대 • 예산극대화 경향 16/20

17. Ⅴ.민간위탁 제도 개선 방향 1) 입찰과정 공정한 경쟁입찰 적극적, 개방적 경쟁유치 선정의 전문성과 투명성 수탁과정 단계 3) 내부저항 사기저하와 감원·전출에 대한 저항극복 이해부족과 소극적인 행태 , 조직갈등 해소 2) 계약내용 명확한 업무수행의 내용과 수준 집행의 효율성 외 공공성과 같은 내용 명시 17/20

18. Ⅴ.민간위탁 제도 개선 방향 성과평가 성과평가는 민간위탁의 가장 핵심요소 서비스의 질과 고객 만족도를 고려한 성과평가 위탁관리 및 사후관리 2) 관리감독 형식적인 관리·감독 지양 계약내용과 연계된 관리 관리 ·감독 업무로 인한 공무원 업무량 증가 가능성 3) 종료/재계약 자율관리 방식의 성과관리 적절한 성과평과에 근거한 재계약 18/20

19. Ⅴ.민간위탁 제도 개선 방향 2. 계약측면 목표 상세화 민간위탁의 전략적 설계 계약내용에 근거한 정기적인 성과평가와 감독 1. 행위자 측면 신뢰 및 협력에 근거한 파트너십 공무원의 행태와 내부갈등 극복 훈련과 조직학습 민간위탁 3. 환경적 측면 정보공유와 네트워크 형성 서비스 유형을 고려한 접근 법·제도를 포함한 제도정비 19/20

20. 감사합니다! Q & A 20/20