我国城市总体规划 发展历程、问题与展望

1. 我国城市总体规划发展历程、问题与展望 顾朝林 清华大学建筑学院 电子信箱：gucl@tsinghua.edu.cn 200812

2. 城市总体规划 综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期与近期建设的关系，指导城市合理发展。

3. 要点 • 1、中国城市总体规划回顾 • 2、城市总体规划编制存在问题 • 3、国外城市总体规划 • 4、关于城市总体规划的思考

4. 区域性规划（或城镇体系规划） 城市总体规划 总体规划层次 分区规划 城市设计 控制性详细规划 详细规划层次 修建性详细规划 中国城市总体规划体系

5. 一、中国城市总体规划回顾 • 我国的城市规划跟随着经济发展和政治动荡在大起大落中走过了半个世纪的历程。回顾我国总体规划的发展，主要经历三个阶段：

6. 第一轮城市总体规划（计划经济时期，1949—1978）第一轮城市总体规划（计划经济时期，1949—1978） • 政策背景：党的工作重心由乡村移到了城市，将消费的城市变为生产的城市 • 规划特征：苏联模式——计划经济的产物，组织建筑和工程专业编制总规以落实国民经济计划到生产、生活 • 规划内容：总体布局规划、专项规划（对外文通规划、城市道路规划、电力电讯规划、给水排水规划、园林绿化规划、公共服务设施规划）和近期建设规划 • 重点考虑问题： 大中型工业建设项目在城市中的合理选址 城市功能分区 城市交通及基础设施建设 • 作用：指导城市生产生活

7. 第二轮城市总体规划（改革开放初期，1978—80年代末）第二轮城市总体规划（改革开放初期，1978—80年代末） • 政策背景：社会主义现代化建设，改革开放初期 • 规划特征：依然受计划经济体制的影响，但强调了规划和区域经济对城市社会经济发展计划的参与，加强了规划管理，在规划的广度和深度方面都有所突破，体现了经济、区域、综合和发展的观点 • 规划内容：增加了城市经济社会发展分析和城镇体系规划的内容；丰富了专项规划内容，为进一步深化规划实施，分区规划提上日程 • 重点考虑问题： 城市性质、规模、发展方向和空间结构，城市功能的合理分区 市域、县域城镇体系规划 城市基础设施建设 环境保护和旧城改造 • 作用：指导了城镇体系的发展和城市基础设施建设，为城行现代化建设的大发展奠定了基本框架和发展现模。

8. 第三轮城市总体规划（经济大发展时期，80年代末—）第三轮城市总体规划（经济大发展时期，80年代末—） • 政策背景：改革开放和经济大发展背景下，规划的地位和作用被提到新的高度 • 规划特征：以社会经济环境的可持续发展为原则，以管理的现代化为目际、加快城市化进程 • 规划内容：增加了编制城市总体规划纲要、城镇体系规划、分区规划的内容，专项规划内容里又强调了历史文化保护规划、各类开发区规划．地下空间开发利用规划、城市综合交通体系规划、城市远景规划等，有的城市还编制了城市形象和城市特色规划、旅游规划

9. 第三轮城市总体规划（经济大发展时期，80年代末—）第三轮城市总体规划（经济大发展时期，80年代末—） • 重点考虑问题： 21世纪初基本实现现代化的城市发展目标 城市历史文化的保护与发展 城市环境质量和资源的合理利用、可持续发展 现代化城市综合交通体系 城市地下空间的开发利用和保护 塑造良好的城市形象和城市个性特色 • 作用：对提高21世纪初我国城市发展建设的完整功能、整体素质、综合效益、文化含量、环境质量目标现代化水平具有指导作用。

10. 二、城市总体规划编制存在问题

11. （一）城市总体规划自身存在问题 • 区域性规划对城市总体规划的指导作用和约束力不强。 • 宏观论证不够，尤其对社会、经济的研究薄弱。 • 长官意识强烈，编制过程不严谨。 • 编制方法落后，重空间形体而轻实质内容。 • 城市总体规划内容烦琐，审批周期过长。 • 有些指标明显过时，指标体系有待优化。 • 近期规划与总体规划脱节。 • 编制过程公众参与不够。

12. 传统城市规划 历年城市人口规模 机械增长率 自然增长率等 政府干预 计算城市人口发展规模 根据“按一定比例分配社会劳动”的基本原理 城市发展规模

13. 传统城市规划 历年城市人口规模 数据不真实 过程不科学 政府指标 假计算 结论主观性 计算城市人口发展规模 方法太落后 计划经济模式 忽视市场作用 城市发展规模 数据不科学

14. （二）城市总体规划与相关规划的不协调 • 与国民经济与社会发展规划关系 • 总体规划虽说在整个规划体系中起承上启下的作用，但实际操作起来，它与上下规划层的协调性不强：对上总规考虑区域社会经济发展条件不够，对下，总规对详规的指导性不强。 • 与土地利用规划关系 • 与土地利用总体规划之间的矛盾：1、对于城市总体规划和土地利用规划谁为上一层这个问题，意见产生分歧；2、两规用地分类存在差别；3、两种规划关于城市建设用地规模的定义不同；4、工作路线不同。 • 与城市发展战略规划关系 • 与新兴的战略规划之间关系模糊：概念规划具有较强的灵活性，在微观上又具有不确定性和模糊性，总体规划是相对的静态规划，弹性弱，战略规划与总规中的战略研究部分有所重叠，但它研究得更彻底，又对总规具有一定的指导意义。

15. （三）城市总规规划实施矛盾大 • 法规随意性大、制约性差； • 政府部门、规划部门、土地部门管理职能有所重叠，利益冲突较大 ； • 反馈、修订不能得到很好的落实

16. （四）社会经济背景变化 全球化、信息化 城市经济结构、城市社会结构等的相应变化 城市地域空间结构的变异 具体表现在“城市用地”的空间变化

17. 新时代的城市规划不再满足于传统的计划经济的模式，而要……从市场经济规律分析入手！新时代的城市规划不再满足于传统的计划经济的模式，而要……从市场经济规律分析入手！

18. 三、国外城市总体规划

20. （一）美国城市总体规划定义 • comprehensive plan（总体规划）；general plan（全面规划）；master plan（主体规划）。 • Comprehensive plan是最常见的，其内容也涵盖其它两个。总体规划是最常用的表达，是指那些引导社区发展的最基本的规划。 总体规划的特征： • 全局性。从物质上来说它涵盖了整个社区。 • 长期性。总体规划常常跨越20年的时间段。 • 常常受到国家的引导或限制。

21. 城市总体规划的概念 调解规划区内各级政府、社会团体、私人机构和居民的利益关系 • 对土地利用进行综合和协调 • 体现地方政府管理实体的政策 • 使与土地（land)利用有关的社会功能和自然系统协调发展 还包括水体（水面和水下）和空气

22. Health：健康 Public safety：公共安全 Circulation：流通 Provision of services and facilities：提供各种服务与设施 Fiscal health：财政安全 Economic goals：经济目标 Environmental protection：环境保护 Redistributive goals：再分配目标 常见总体规划目标

23. 参与性总体规划编制过程 调查研究阶段 A research phase 发展目标拟定阶段 Clarification of community goals and objective 规划编制阶段 A period of plan formulation 规划实施阶段 A period of plan implementation 规划评述与修订阶段 A period of review and revision

24. 城市规划编制框架 A period of plan implementation • Clarification of community goals and objective • A research phase • A period of plan formulation • A period of review and revision

25. 规划实例 The Legacy Comprehensive Plan A Guide for Shaping the Future of Winston-Salem and Forsyth County by the City-County Planning Board in 1995

26. 已经于1997年被 Forsyth郡所采纳 • 规划强调社区发展的方向及形式，交通运输方式的选择，经济的活力，环境资源，开敞空间和历史保护。力求达到满足高质量的生活水平的同时保持未来的的发展。

27. 规划程序： • 现状及发展趋势调查研究：传统的发展方式1950‘s

28. 过去20年的城市扩展方式:从1981 • 1981年，只有Winston-Salem 另外两个比较小的城镇Kernersville 和 Rural Hall。

29. 1991年，另外的4个小镇又产生了，同时，市政当局也扩大了。1991年，另外的4个小镇又产生了，同时，市政当局也扩大了。 • 2000年，原来城市发展的低密度区人口增长速度是城区及城郊的3倍

30. 存在的问题： • 交通拥挤 • 空气污染 • 城市活力减弱 • 基础设施和服务费用升高 • 有限的土地资源流失

31. 公众参与 • The Legacy Plan is truly a community-driven plan.The Plan's development was guided by a diverse group of twenty-one citizens who sat on the Legacy Citizens Steering Committee and more than 100 citizens from throughout the community who were organized into eight focus groups.Hundreds more participated at community meetings and a number of community organizations were involved in reviews of the draft plan.

32. 规划内容： • Municipal Services Area（市政服务区）：控制城市膨胀，保持城市发展过程中的平衡。其是最终目的并不是抑制城市发展，而是为了寻求一种城市发展过程中的最优化。

33. City and Town Centers—城市和城镇中心区： 包括主城区和副城镇中心

34. Urban Neighborhoods Growth Management Area—城市社区发展控制区： 该区的社区多形成于20世纪40年代，建筑多为高密度的。同时，也有许多精致或宏伟的建筑物。

35. Suburban Neighborhoods Growth Management Area—郊区社区发展控制区 • ： 该地区房屋质量与价格都呈现多样化

36. Future Growth Area—远期发展区

37. Rural Area—农业区

38. 用于街道、庭院、房屋的区域 绿地、湿地或步行休闲区 . Open Space Subdivisions—开敞空间细部

39. 地铁活动中心 城市通道 火车站 Special Features：特殊景观 铁路通道

41. 英国的总体规划 英国的城市规划的三种类型： 1、结构规划（Structure Plan） 2、地方详细规划(Local Plan) 3、一体发展规划(Unitary Development Plan)

42. 地方详细规划 1、总体规划（Comprehensive Plan ） 2、近期发展的地区行动规划 (Action Area Plan) 3、专项规划（Subject Plan）

43. 英国总体规划的概念 • 基本目标和政策的文件 • 既不是法定文件也不是土地利用法规 • 全面系统的规划，包括基本目标和实现的手段

44. 英国总体规划的内容 • land use (including environmental resource protection) • transportation • community facilities (i.e. public water and sewer facilities, schools, parks, solid waste disposal and emergency services, and so on) • Implementation Mechanisms • and so on

46. 公众参与

47. 公众参与方式 • Forum • Comprehensive Plan Newsletter • Connecting and meeting with interest groups • Using the media: newspaper, radio, internet, etc; • Responsive listening: exercising empathetic understanding of issues and concerns • Informing and educating the public about the planning process

48. 3、俄罗斯城市总体规划编制：以莫斯科总体规划为例3、俄罗斯城市总体规划编制：以莫斯科总体规划为例

49. 莫斯科城市总体发展规划 • 基本内容 • 基本社会与经济指标 • 城市用地的规划分区 • 城市发展过程中需要优先解决的问题

50. （一）基本内容 • 从三个不同用地层次，对莫斯科未来25年内的发展做出了客观的评价 莫斯科地区——生态和资源的有效利用 莫斯科市——实现城市建设活动从粗放型向集约型的转变 莫斯科中心区——首都的历史核心区以及俄罗斯政治、经济和文化中心的地位 • 确定了城市建设分区的总体状况 完成了城市用地的功能分区、景观分区，并以指导建设实践为目的编制了可供投资者使用的城市规划分区文件。 • 确定了必须在2005年以前所要完成的具体项目和措施