国土资源执法监察实务

1. 国土资源执法监察实务 陈建农 二〇一〇年二月

2. 一、国土资源执法监察 • （一）土地监督检查的概念：所谓土地监督检查，是指地方各级人民政府和国土资源部门按照法定程序和方式，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，开展违法预防，并对违法者实施法律制裁的活动。 • 加强对土地利用中发生的违法行为的监督检查，是强化土地管理的实际措施。土地管理法第六章专门作了规定。安徽省土地监察条例对土地违法的预防、查处、相应的措施、执法机构、工作程序等作了规定。

3. 包含以下几层涵义： • 1、土地监督检查的主体是代表国家行使土地管理职权的地方各级政府和县级以上人民政府土地行政主管部门以及市、县土地行政主管部门。 • 2、土地监督检查的对象不仅包括土地管理的相对人，即一切与土地发生法律关系的单位或者个人，而且还包括享有土地征用和建设用地审批权的地方各级人民政府，这市土地监督检查的重要特征之一。 • 3、土地监督检查的内容是以预防违法并对违法者实施法律惩处为手段，对土地管理法律、法规和执行情况进行监督检查。 • 4、土地监督检查的目的是实现保障和保护资源的统一，化解双保矛盾，提高国土资源对经济社会全面协调持续发展的保障能力。 • 监督检查与执法监察。

4. （二）防治土地违法的政策、措施 • 各级政府及国土资源管理部门面临着保障经济、保护耕地的双重压力。必须采取积极有效的措施，强化土地调控，强化执法监察，坚守红线保障发展，构建保障科学发展新机制，探索一条节约集约利用土地的科学发展新路，实现双保双赢。 • 1、国土资源执法监察的基本制度：预防制度，查处制度，联动协作制度，移送制度。 • 目前，我国土地执法监察是围绕四条线展开的：执法监察督查督办，国家土地督察，卫片动态监测，专项治理。

5. （三）关于例行督察的几个问题 • 例行督察，是国家土地总督察履行督察职责的一种新手段。2008年，国家土地督察各分局都开展了这项工作。国家土地督察南京局于2008年对我省蚌埠、2009年对安庆市开展了例行督察。 • 第一，什么是例行督察。例行督察这一提法首见于2008年5月4日《国家土地总督察公告（第1号）》中，将例行督察作为对土地违法违规问题的督察重点工作提出来，指出将“以市级行政区为单位开展土地利用与管理例行督察工作试点，总结各地典型经验，及时发现纠正土地利用和管理中存在的问题。”可以说例行督察，就是国家土地督察局利用卫星遥感监测技术，对管辖范围内的市级行政单位年度内土地利用与管理的总体情况进行检查，提出督察意见，并将检查情况及整改情况上报给国家土地总督察的一项制度。

6. 第二，例行督察的内容和特点。 • 督察的内容包括土地利用总体规划执行与变更情况、土地利用年度计划执行、土地的征收征用情况、土地供应、征占耕地的占补平衡情况、开展执法监察包括案件查处等情况。重点是对卫星遥感监测出的新增建设用地进行逐宗核实，包括对各级政府和有关部门在用地批准与上报、土地供应、登记发证及违法用地查处等执行法律法规政策情况进行审查。 • 例行督察工作的特点主要有： • 1、例行督察主体的层级高。 • 2、例行督察的对象是各级政府。 • 3、例行督察的范围广泛。 • 4、例行督察的结果对一个地方经济社会发展有较大的影响。

7. （四）关于卫片执法检查需要把握的问题 • 为充分发挥卫片执法检查在发现和查处土地违法行为上的重要作用，有效遏制土地违法违规行为，国土资源部从2000年首次利用卫星遥感监测开展土地执法检查。即将开展的卫片执法检查工作将第一次实现全国全覆盖（除港、澳、台地区）。 • 1、卫片执法检查工作特性 • 一是时效性。 • 二是公开性。 • 2、问责制（15号令）使卫片执法检查工作发生质的变化。 • 3、关于卫片执法检查工作规范化问题。 • 4、卫片执法检查工作常见主要问题

8. （五）国土资源执法监察工作新思路。今后一个时期国土资源执法监察工作思路：树立三个理念、打造两个平台、实现两个转移、加强一个联动、构建一个机制。（五）国土资源执法监察工作新思路。今后一个时期国土资源执法监察工作思路：树立三个理念、打造两个平台、实现两个转移、加强一个联动、构建一个机制。 • 树立三个理念：服务科学发展的理念；公平正义的执法理念；提高执法效能的理念。 • 打造两个平台：打造对国土资源违法行为早发现、早制止、早报告的信息平台；打造各级政府与相关部门、公检法及国土资源管理部门共同监管的平台。 • 实现两个转移：执法监察工作关口前移；执法监察工作重心下移。 • 加强一个联动：国土资源管理部门与政府、纪检监察、公检法司法机关通过建立联席会议、信息通报、联合办案等，制止、查处、预防土地违法。 • 构建一个机制：建立以共同责任机制为核心的、以地方政府为主体、各相关部门联动、配合协作的执法监察新机制。

9. 二、土地违法与法律责任 • 1、土地违法的概念、特征 • 土地违法行为是指违法土地管理法律法规的规定或者作出土地管理法律法规所禁止的行为，依照法律应当追究法律责任的行为。 • 特征： • 一是违反土地管理法律法规的行为，即违法性。这是土地违法的形式特征。注意：由于调整土地关系的法律政策的变化而发生的情事变更问题。 • 二是侵犯了土地管理法律制度和土地管理法律关系，即具有社会危害性。这是土地违法的本质特征。 • 三是应当受到行政处罚，即具有受惩罚性。行政处罚、刑罚、民事制裁、党纪政纪追究。

10. 土地违法法定原则： • 凡一切违法和犯罪行为，均应由法律作出明确的禁止规定；对管理人而言：法未授权皆禁止，法有授权皆可行；对相对人而言：法未明禁皆自由，法有禁惩皆禁止。 • 法律责任：指违反法律规定的后果。有三个特点：违法法定，责任法定，追究法定。 • 法律责任分为：民事法律责任，行政法律责任，刑事法律责任。

11. 2、土地违法的表现形式 • 近年来，我省土地违法呈上升趋势： • 主要表现在：地方政府违法用地问题无法遏制；侵占土地、补偿不到位、拆迁安置标准过低等问题，难以解决；农民建房用地的需求，难以满足，缺少硬措施。 • 2009年度，我省发生土地违法5517件，81972.3亩，同比上升了303%、402%。

12. 产生的原因是多方面的，主要动因是政府需求与农民需求的变化。关键是制度与体制上的问题，在执法与守法上，法律不能落实到位。产生的原因是多方面的，主要动因是政府需求与农民需求的变化。关键是制度与体制上的问题，在执法与守法上，法律不能落实到位。 • 3、土地违规违法对社会造成了极大的危害

13. 三、土地违法行为的认定和处罚 • 按土地管理法和房地产管理法的规定，禁止性规定有41条，涉及土地违法行为法律责任的法条有33条，列举了50多种土地违法行为。按照应追究的法律责任，我们一般把这50多种土地违法行为归纳为19大类。对这19大类土地违法行为，法律都明确了应负的法律责任。另外，《刑法》规定，非法低价出让国有土地使用权的，要追究刑事责任。土地违法行为实际上有20大类。

14. （一）五种渎职侵权性质土地违法行为1、非法批地行为（一）五种渎职侵权性质土地违法行为1、非法批地行为 • 《土地管理法》44、45条规定了用地审批制度（三级）、批准（两级）制度，城市房地产法第10条、11条、39条规定了土地出让的批准权限，依据土地管理法第78条，城市房地产法66条，以下五种属于非法批地行为： • 一是无批准权而非法批准征占、使用土地。例如，法律没有赋予省级以下政府批准农用地转用和征地权，而这些政府批地了，即是非法批地。现在一些地方不办理农用地转用，同意企业用租赁的方式用地，就属于非法批准用地。另外，法律没有赋予单个人批地权，即使是再高的领导，也无权一个人批地，假如批了，即是非法批地。 • 二是超越批准权限非法批准征占土地。如，省级政府批准占用基本农田和批准占用基本农田以外耕地面积越过35公顷、其他土地超过70公顷，就属于超越批准期限批地。还有拆分批地：为了规避法律，搞拆分审批，一个批文耕地卡在35公顷以下，一天发几个甚至几十个批文，是典型的化整为零批地。 • 三是违反土地利用总体规划确定的土地用途批准占地。例如将农用地批做工业用地、工业用地批做商业用地，都是违反土地利用总体规划批地。 • 四是非法批准出让或者非法出让土地使用权用于房地产开发。城市房地产管理法规定，出让土地使用权用于房地产开发，有两道必经手续：①须根据省级以上政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级政府批准；②出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的政府批准后，由市、县政府土地管理部门实施。不按上述规定批准出让和未经批准出让土地使用权的，属非法行为。经营性用地出让不搞招拍挂，也是非法批准出让或者非法出让土地。最高人民法院明确规定，开发区管委会作为出让方与受让方订立土地使用权出让合同是无效的，属于非法出让土地。 • 五是违反法定程序批准占地。如建设占用林地的，要先经林业主管部门同意，未经林业主管部门同意就批准占地，就是违反法定程序批地。批准集体农用地转用和征收，要进行“两公告”，不公告，就是违法。

15. 另外，未批先用问题。2007年9月，国土资源部在全国开展了土地执法百日行动中对三类违法违规问题进行清理。2009年监察部与国土资源部开展了未批即用问题的清理。另外，未批先用问题。2007年9月，国土资源部在全国开展了土地执法百日行动中对三类违法违规问题进行清理。2009年监察部与国土资源部开展了未批即用问题的清理。 • 法律责任。根据法律，处罚方式有以下几种：①行政处分。非法批地行为行政上是一种渎职行为，要承担行政法律责任，主要是对非法批地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。②行政赔偿。因非法批地而使使用土地的当事人在退还土地时遭受损失的，可以依法申请行政赔偿。③刑事责任。当非法批准征用、占用土地情节严重，触犯《刑法》第410条，构成非法批准征占土地罪时，要依照《刑法》的有关规定，承担有期徒刑或者拘役的刑罚处罚。另外，在无法认定有徇私舞弊行为的情况下，应按《刑法》第397条，以滥用职权治罪。 • 非法批地与非法占地区别。

16. 2、非法低价出让国有土地使用权行为 • 我国法律明确规定，国家对协议出让国有土地使用权采取最低限价；国土资源部出台的《全国工业用地出让最低价标准》（2007年7月1日实施），明确了工业用地出让不得低于公布的最低价标准，以防止各地竞相压价出让土地，增加土地出让工作的透明度，便于上级政府对下级政府出让行为的监督，便于使用者和投资者了解不同行业的地价优惠幅度，确定合理的投资方向；同时，也是为了防止在土地使用权出让过程中搞权钱交易，发生腐败现象。非法低价出让国有土地使用权主要发生在国有土地协议出让的过程中。认定这类违法行为的标准，是看出让地块的出让价是否低于当地确定的出让最低限价。一些地方出让土地搞出让金减免、返还，还有的搞所谓的奖励，也属于非法低价出让国有土地使用权。国务院《决定》（28号文件）特别规定禁止非法压低地价招商。 • 法律责任。根据刑法和15号令的规定，处罚方式有两种：①追究刑事责任。情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家和集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。另外，在无法认定有徇私舞弊行为的情况下，应按《刑法》第397条，以滥用职权治罪。②给予行政处分。 • 中纪委、监察部和国土资源部出台了一系列“关于经营性土地招牌挂出让的规定”，这是一条“高压线”。2005年2月，中纪委监察部印发了《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》，明确了六种行为必须给予党纪政纪处分。

17. 3、侵占、挪用征地费用和其他有关费用行为 • 土地管理法第79条作了规定。 • 常见的有3种情况： • 一是上级主管部门凭借隶属关系，采用“提成”的办法占用，实为截留。 • 二是其他单位凭借业务关系占用。 • 三是个人非法侵占、挪用。治理整顿中发现的拖欠和所谓的“几十年付清”，应该说是一种违法行为，因为法律有规定，征地费的付清期限，最长不能超过3个月。 • 法律责任。 • 处罚方式有以下几种：①刑事责任。非法侵占、挪用征地费的行为，触犯《刑法》的有关规定时，要依照《刑法》承担相应的刑事责任。②行政处分。非法侵占、挪用征地费行为不构成犯罪的，要给予有关人员行政处分。

18. 4、违反法定要求划基本农田保护区行为 • 土地管理法第34条规定： • 一是基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上。 • 二是有四类土地必须划入基本农田保护区。如果不按法定要求去做，则违法。这次国务院《决定》明确规定，已经划定的基本农田，确需使用的，改变规划必须经国务院批准。 • 国家有关部门或县级以上政府批准确定的粮棉油生产基地内的耕地；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田； • 国务院规定应当划入的其他耕地； • 法律责任。责令限期改正；拒不改正的，依法给予有关人员行政处分。

19. 5、土地管理部门行政执法不作为行为和土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为5、土地管理部门行政执法不作为行为和土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为 • 土地管理部门行政执法不作为行为。法律规定，土地管理部门应当对土地违法行为实施行政处罚。如果不予处罚，则违法。 • 玩忽职守。是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。 • 滥用职权。是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。 • 徇私舞弊。是指土地管理人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。

20. 法律责任。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。因此，土地管理法对土地管理部门工作人员规定了严格的法律责任。法律责任。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。因此，土地管理法对土地管理部门工作人员规定了严格的法律责任。 • 刑事责任：①当土地管理部门的工作人员在土地管理工作中玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，要依照《刑法》第397条追究刑事责任；②土地管理部门的工作人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，构成犯罪的，依照《刑法》第402条追究刑事责任；③对非法批准征用、占用土地或者非法低价出让国有土地使用权，构成犯罪的，依照《刑法》第410条追究刑事责任。 • 行政处分：①土地管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，不构成犯罪的，由有权机关给予行政处分；②应当作出行政处罚决定而不作行政处罚决定的，由上级土地管理部门给予其单位主管人员以行政处分。 • 要特别注意国务院出台的《关于加强土地调控有关问题的通知》确立的“问责制”，即不管你是不是参与了违法违规活动，知不知道你那里发生了违法违规事件，你都要承担责任，都要追究你的责任。 • 土地管理部门行政执法不作为和工作人员玩忽职守

21. 关于《违反土地管理规定行为处分办法》15号令。关于《违反土地管理规定行为处分办法》15号令。 • 2008年5月2日国务院批复同意监察部、国土资源部、原人事部联合拟定的《办法》，由三部联合公布施行。今年是全面启动问责制的第一年。 • 《办法》24条，主要从四个方面对“问责制”明确规定： • 一是领导问责。就土地而言，“守住、管住、管好”是政府领导的重要职责。 • 二是土地的征收征用。涉及土地的立项、报批、补偿、公告等，与政府、国土等部门有关。有一个共同监管的问题。 • 三是土地的供应。有划拨、出让两类。涉及政府、国土、规划等部门。 • 四是管理责任。主要是政府部门，主要是国土部门。

22. （二）一般土地违法行为的认定 • 1、非法转让土地。 • 法律规定 • 构成分析 • 罚则适用 • 认定非法转让的几个问题 • 2、破坏耕地 • 法律规定 • 构成分析 • 罚则适用 • 认定破坏耕地的几个问题 • 3、非法占地 • 法律规定 • 构成分析 • 罚则适用 • 认定非法占地的几个问题 • 4、拒不交还土地 • 5、非法转让集体土地 • 6、不办理土地变更登记

23. 四、土地违法案件查处程序简介 • （一）主管与管辖 • （二）调查与取证 • （三）处理

24. 谢谢大家！ • 2014年8月25日星期一7时42分45秒