Общий алгоритм комплексного антикоррупционного исследования

1. Основы методологии комплексного антикоррупционного анализа законодательстваШевердяев Станислав«Трансперенси Интернэшнл – Р»Семинар «Антикоррупционная экспертиза нормативных актов на Северо-Западе России». г.Пушкин, 27-28 июня 2006 г.ПРЕЗЕНТАЦИЯ

2. Общий алгоритм комплексного антикоррупционного исследования • 1. Анализ практики • 2. Локализация исследований до отдельных видов коррупционных проявлений • 3. Уяснение нормативного отражения общественных отношений • 4. Установление разрывов в регулятивной последовательности выбранной для анализа системы норм • 5. Моделирование нормативных «заплаток»

3. 1-1. Анализ практики: уяснение объекта Коррупция – злоупотребление властью для получения личной выгоды. Взяточничество // Присвоение и растрата // Непотизм Юр.ответственность за коррупцию Наиболее распространенные формы коррупционных деяний (по Э.В.Талапиной) • 1. Взятка • 2. Оказание давления • 3. Оказание предпочтения • 4. Использование служебной информации • 5. Отказ от дачи информации • 6. Незаконное пользование государственным имуществом • 7. Неоправданное экономически распоряжение государственным имуществом • 8. Участие в предпринимательской деятельности • 9. Переход на работу в бывшее подведомственное предприятие или учреждение • 10. Подарки, услуги вышестоящим должностным лицам за попустительство по службе Уголовная Административная Гражданская Дисциплинарная Материальная Конституционная Иная

4. 1-2. Анализ практики: сбор данных • целевой анализ функционирования органов власти; • анализ бюджетного процесса; • мониторинг СМИ; • социологические техники (опрос, интервью, наблюдение и др.); • изучение статистики (экономической, криминальной и т. п.); • изучение судебной практики, конкретных уголовных дел; • др.

5. 2-1. Локализация до отдельных видов коррупционных практик «Формула коррупции» Р.Клитгаарда: Коррупция = Монополия + Свобода действий – Подотчетность Ситуативная матрица коррупционных практик Техника поиска «коррупционных сигналов» 1-ый уровень Техника выявления «коррупционных меток» 2-ой уровень 3-ий уровень Другие техники

6. 2-2. «Коррупционные сигналы» (методика ФБР, Т.Паркер) • 1. Наличие страха у граждан • 2. Чиновники противодействуют созданию атмосферы большей прозрачности • 3. Резкое неприятие чиновниками обжалования принятых ими решений • 4. Невозможность в определенный срок решить самые обычные вопросы • 5. Нестабильность, сложность нормативной базы по реализации прав граждан • 6. Вовлеченность чиновников в предпринимательскую деятельность • 7. Установление тесных неформальных связей чиновников с крупными бизнесменами конкретного района • 8. Чиновники требуют использовать услуги посредников • 9. Чиновники ведут образ жизни несоответствующий их официальным финансовым возможностям. • 10. Нежелание инвесторов вкладывать средства в экономику региона • 11. Правоохранительные органы и суды подвергаются сильному политическому давлению • 12. Уверенность граждан в наличии коррупции в органах власти

7. 2-3. «Формальные коррупционные метки» • 1) необходимость личной встречи гражданина с чиновником • 2) вариативность условий для принятия чиновником решения • 3) закрытость процесса принятия решений и закрытость самих решений (нормативных и индивидуальных), отсутствие механизмов для общественного контроля • 4) отсутствие конкурсных процедур при распределении ресурсов • 5) сжатость сроков для вынесения юридически значимого решения • 6) отсутствие альтернативы того, в какой орган власти следует обратиться гражданину или предпринимателю для решения его вопроса • 7) и другие.

8. 2-4. Матрица коррупционных практик (1-ый уровень) Распределение публичных ресурсов Комплектование органов власти и гос.учреждений Государственный контроль Нормотворческий процесс Оказание публичных услуг Другие Другие Другие Применение санкций Другие

9. 2-5. Матрица коррупционных практик (2-ой уровень) 1. Распределение публичных ресурсов - государственные закупки - приватизация - выделение квот на добычу и коммерческое использование природных ресурсов - выделение земельных участков гражданам - выделение квартир - проч. • 2. Государственный контроль • налоговый • таможенный • регистрацион. • лицензионный • экологический • санитарный • пожарный • товарный • строительный • проч. 3. Оказание гос.услуг - образование - медицина - ЖКХ - социальное обеспечение - проч. • 4. Применение санкций • ГИБДД • милиция • прокуратура • суды • проч. 5. Комплектования органов власти 6. Нормотворческий процесс 7. Другие

10. 2-6. Матрица коррупционных практик (3-ой уровень). Пример. • 1-ый уровень (сфера): Применение санкций • 2-й уровень (область): Милиция • 3-й уровень (типы коррупционной практики): • - сокрытие правонарушений за взятку • - угроза заведения уголовного дела, дела об административных правонарушениях как вымогательство взятки (без реального факта правонарушения) • - «заказные дела» (наложение административного взыскания или заведение уголовного дела для давления на рыночных конкурентов) • - проведение частых проверок или сутяжничество (придирки) как вымогательство взятки • - необоснованный арест и наложение неадекватных мер пресечения • - «крышевание» мелкого бизнеса, незаконная предпринимательская деятельность • - незаконная регистрация временно проживающих в РФ • - проч.

11. 3. Уяснение нормативного отражения общественных отношений БАЗИС ИСТОЧНИКИ • Справочные правовые системы • Консультант Плюс • Гарант • Кодекс • Эталон (Поисковые инструменты «по тематике», «правовой навигатор» и др.) • Архивы органов власти • Библиотеки • Экспертные знания • Практическая, в т.ч. правозащитная деятельность • Изучение текста НПА • Уточнение связей НПА (по ссылкам «во исполнение» или «предписаниям-поручениям»)

12. 4-1. Установление разрывов регулятивной последовательности в правовых актах Применение методики анализа коррупциогенности: • А) к различным источникам права, а также актам правоприменения (индивидуальных актов исполнительных органов власти, судебных решений) • Б) на этапе подготовки проекта акта и в отношении уже действующего акта • В) экспертными средствами самих органов власти и независимыми экспертами • Три главных коррупционных дефекта текста правового акта: • 1) отсутствие нормы • (неурегулированность отношения) • 2) неопределенность нормы (недоурегулированность) • ………………………..- • 3) избыточность нормы • (перерегулированность)

13. 4-2. Дефект «отсутствие нормы» Дефект может быть связан: • 1.1. С изначальным юридическим дефектом НПА, когда норма была пропущена или забыта при подготовке НПА • 1.2. С устареванием нормативного акта, его неспособностью регулировать изменившиеся общественные отношения. • 1.3. С наличием «мертвой» нормативной связи, когда в одном нормативном акте прямо установлена необходимость более подробного регулирования этого отношения, но обязанность не исполнена. Возможные причины неисполнения: - непринятие нормативного акта в развитие общего НПА в связи с большим сроком, установленным для приведения нормативных актов в соответствие - прямое нарушение установленной законом обязанности

14. 4-3. Дефект «неопределенность нормы» Ситуации, в которых может возникать неопределенность: • 2.1. Альтернативность правовых норм • 2.2. Противоречие, коллизия двух норм • 2.3. Абстрактная формулировка нормы • 2.4. Сложность нормативной конструкции, • 2.5. Наличие нецелесообразных отсылочных норм, бланкетных норм, поручений-предписаний • 2.6. Незакрытые перечни полномочий, слова «и иные», и «и прочие» и т.п. • 2.7. Частое внесение изменений и дополнений в акт (совмещенное со сложным оформлением может

15. 4-4. Дефект «избыточность нормы» Разновидности нормативной избыточности: • 3.1. Множественность согласований (для получения разрешения) • 3.2. Растянутые сроки прохождения процедур • 3.3. Значительная сумма оплаты (например, штраф за нарушение) • 3.4. Излишняя специализация, конкретизация, детализация правил поведения, когда она касается не должностных лиц, а субъектов рынка и граждан

16. 5. Моделирование нормативных «заплаток» Оформление результатов проведенной экспертизы: • 1. Текст дефектной правовой нормы (норм), регулятивные связи с другими нормами • 2. Практическая ситуация: доказательство коррупционности отношений, которые эта норма регулирует, ссылки на конкретные примеры (судебные решения, жалобы граждан, мнения авторитетных экспертов) • 3. Рекомендации по устранению • 4. Пример удачной нормы, регулирующей те же или сходные отношения в российском законодательстве (федеральном, региональном, местном) • 5. Примеры удачной зарубежной практики правового регулирования данного вида отношений • 6. Предложения: текст новой редакции нормы

17. Полезные веб-ссылки • Текст методики ЦСР http://www.csr.ru/document/original_43.stm • Текст книги «Диагностика коррупциогенности законодательства» (Индем, К.И.Головщинский) http://www.anti-corr.ru/indem/2004diag_cor_zak.doc • «Реестр коррупционных ниш» на сайте Подкомиссии по борьбе с коррупцией Общественной палаты РФ http://www.pkrf.ru/rkn.htm ----------------------------------------------------------------------------------- Шевердяев Станислав / «Трансперенси Интернэшнл – Р»info@transparency.org.ru