美国和西欧的广播电视体制对中国广播电视体制改革提供的经验和教训

美国和西欧的广播电视体制 对中国广播电视体制改革提供的经验和教训第八组：范艳婷郑涵苏雅娴王湄季远

高水平的电视节目 公众委托模式经营模式改革电视频道专门化

美国广播电视 “公众委托模式” 至20世纪50年代，西方传播学界尤其是美国存在一种相当流行的对大众传媒体制两极划分的看法，其以美国商业传播体制为自由民主一极，而以英国为代表的公共传播体制为集权一极，鼓吹商业广播电视才有利于国家进步。事实上，美国虽然是商业电视主导，但商业集团并不能完全支配广播电视，政府和社会对之有相当大的约束力。在国内，甚至有学者简单地将美国广播电视体制归结为私有制，这更是一种误读，因为其混淆了广播电视频谱资源的使用权与所有权。事实上，美国广播电视采取的是公众委托模式（即规定频谱资源为公共资源，政府委托广播机构以公共利益为准绳代理使用无线电频道资源）广播电视运营者是公共受托人，政府对广播机构实行直接的内容规制和间接的结构规制。

美国广播电视“公众委托模式”的核心—“公共利益至上”美国广播电视“公众委托模式”的核心—“公共利益至上” • 针对20世纪20年代中期“广播公司“遍布美国泛滥成灾，几乎不考虑公众的需求及其引发的大量冲突”的状况，《1927年广播法》确立了广播电视规制的两大基本原则：1）无线电波属于全体美国人民，它们不是使用这些频率的电台的私产。2）只有在“有利于公众、方便于公众、或者出于公众的需要”的前提下“提供公正、有效、机会均等的服务”的电台才能获得执照。

美国广播电视体制“公众委托模式”的困境 • 此后的80余年，美国广播电视业一直在公众委托模式下运营，从未改变。可以说“公众委托模式”是美国广播公共服务原则的基本制度框架。在笔者看来，“公众委托模式”的可取之处在于两个方面：一方面，它把公共的频谱资源委托给商业机构运营，保证了广播业不由政府运作，不被国家直接控制，从一定程度上确保了其独立性与民主性；另一方面，它确立了公共利益至上的基本原则，并由FCC制定了一系列的规制措施来保障“公共利益”的落实，从一定程度上确保了商业运营的广播电视机构服务于公共利益。但是，问题的根源也在于此。正是由于私人运营所追求的“商业利益”与公共资源所要求的“公共利益”这对互相矛盾的利益关系共存于一体所产生的强大张力，“公共利益”与“商业利益”之争以及二者之间的辩证关系在我们对美国广播电视体制进行研究时才显得越发重要。

美国广播电视体制“公众委托模式”的困境 • 80多年前确立的公众委托模式留给后人的论争点在于，在该模式下如何平衡公共利益与商业利益？怎样的政府规制才能更有效？可以说，美国广播电视体制的魅力与软肋均在于其集公共利益与商业利益于一体，而其问题的根源，则在于所有权与使用权的分离：频谱资源为公共所有，却委托私人运营。

有学者认为，“产权是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利。”国内经济学家一般将之界定为所有权、占有和使用权、处置权以及收益权。对美国广播电视而言，频谱资源属公共资源，这就排除了频谱资源为国家以及私人所控制，它属于共有产权，因此无论政府，还是广播电视机构都不拥有频谱的所有权；但由于政府授权FCC根据相关准则颁发许可证，获得许可证的广播电视机构在其执照有效期内享有对频谱的使用权以及经营的收益权；同时，根据法规规定，频谱资源不能在市场上自由流通，故广播电视机构对频谱资源没有自由的转让权。这四大权利的分配如表1 因此，在“公众委托模式”之下，无论对于美国广播电视名义上的所有者全体公众，还是美国广播电视的实际经营者广播电视机构，其权能都是不完整的。产权的残缺性成了美国广播电视一切问题的根源之所在。

此后的近80年，美国广播电视业内出现的一次次论争、一轮轮博弈，实际上都源自该体制之下广播电视所有权、转让权与使用权、收益权的分离——所有权的公有决定了广播电视机构的运营必须以公共利益为准绳，不得将其他利益置于公共利益之上；而商业机构对自身利益的追逐使得商业利益逐步膨胀并背离公共利益。如前所述，公共利益和商业利益之间不可能出现自发的过渡，存在更多的是冲突与博弈，因此，在该体制之下，当公共利益和商业利益这对难以调和的矛盾需要同一主体来实现时，唯有有效的政府规制才能平衡二者之博弈，确保“公共利益至上”。美国广播电视业“公众委托模式”的要素与实质如图2。

对于美国广播电视体制“公众委托模式”的反思与启示对于美国广播电视体制“公众委托模式”的反思与启示 • 此后的几十年，法规的制定者们在公共利益与商业利益这对矛盾间摇摆，在世界经济思潮的影响以及国内各股博弈力量的冲击下，时而倾向于维护公共利益，时而屈服于商业利益。具体表现为，在20世纪80年代之前，为维护公共利益制定了一系列的规制措施，基本确保了公共利益的优先位置；而在80年代之后，尤其是《1996年电信法》之后，其在结构方面的规制几乎全面解禁，商业利益明显上升到主导地位。 • 经济学家认为，私人不能提供公共商品，只能由政府出面担当此项职能。事实上，私人经济中的政府最初就是为了提供公共商品的目的由众多私人共同建立起来的 ——然而，这一基本的规律似乎为美国广播电视政策的制定者所忽视了，他们将电视节目这一公共品的生产委托给了大量的商业机构。

任何体制都不是价值中立的，对一定的阶级、阶层、团体有利，必然对另外一些人不利。体制总是随着技术进步、社会发展、利益集团间博弈格局的变化而不断变迁。对于已经在美国运行了80多年的公众委托模式，单纯的批判与盲目的盛赞都不是最理性、最合适的态度；静下心来去分析其规制理念、规制措施及其困境的根源，以及其可能给自身或其他国家传媒体制与政策调整带来的启示或许要更有现实意义。任何体制都不是价值中立的，对一定的阶级、阶层、团体有利，必然对另外一些人不利。体制总是随着技术进步、社会发展、利益集团间博弈格局的变化而不断变迁。对于已经在美国运行了80多年的公众委托模式，单纯的批判与盲目的盛赞都不是最理性、最合适的态度；静下心来去分析其规制理念、规制措施及其困境的根源，以及其可能给自身或其他国家传媒体制与政策调整带来的启示或许要更有现实意义。 • 我们注意到，体制并未发生变化，依然是公众委托模式，变的是具体的规制理念与措施：1980年代以前，公共利益基本能得以实现，原因在于其有一系列的配套措施来保障；之后，公共利益逐渐式微，其原因也在于体制：大肆鼓吹新自由主义，夸大市场的作用，对广播电视业的规制逐步放松，公众需要在有意无意间被忽略。由此可见，有效的政府规制之于公共利益的重要性。可以说，适度、有效的政府规制是公共利益的生命之所在。

我国广播电视经营模式的改革 借鉴对象： 1.以美国为代表的以私营媒介为主体的完全商业化运作模式 2.以西欧为代表的公私兼顾的双轨制运作模式

以私营媒介为主体的完全商业化运作模式 • 以赢利作为最终目标（受资本控制） • 以收视率作为节目制作、播出的目的 • 以迎合受众为节目策划的基本原则 • 垄断竞争是美国整个广播电视业运作的基本模式 • 很显然在政府的扶持下，我国目前的电视台普遍缺乏优胜劣汰的竞争。这直接导致电视节目质量无法达到新的高度。但是美国广播电视业过分追求利益，这使得它们很难真正做到为公众服务。

公私兼顾的双轨制运作模式 • 在政治上，旨在防止极少数人或少数集团垄断、控制全国舆论。公私并存的双轨制 • 有助于保持政治上的多元化，保护西方的民主制度。 • 在经济上，公私并存、相互竞争，但“分灶吃饭”，从不同渠道获得收益，避免在有限的广告市场上恶性竞争，自相残杀。 • 在文化上，旨在保护传承本民族文化传统，尤其是公营台的存在，对保护本民族文化，避免外来文化、低俗的商业文化冲击具有重要作用。

对于美国与西欧两种模式的思考： • 经验：我国目前的广播电视皆由过分保守，全国舆论皆由某些集团控制着，难以做到思想的多元化，进而难以为我国民主进程服务。西欧广播电视在民族文化传统的保护传承上值得我们学习。 • 教训：私营台的商业化操作促使电视台出现娱乐化倾向，这种娱乐化倾向又“引狼入室”，让美国的电视片尤其是好莱坞的电视连续剧充塞西欧电视台。公营台在于私营台的竞争中渐处下风。

建构高水平的广播电视产业市场体系 • 成熟的广播电视产业市场体系应该由资本市场、节目市场、播出市场、消费市场和调查市场等构成。从目前的情况看，我国广播电视产业市场体系不仅没有发育成熟，而且充满着危机。如何构建高水平的广播电视产业市场体系成为一个难题。 • 建立健全市场体系需要一个过程。

建构高水平的广播电视产业市场体系 首先，合理的利益分配比例对市场的发育和完善具有决定性的意义。目前电视产品供求双方的市场地位尚不平等。我们可以借鉴国外的分配，国外的利益分配关系一般是50：25：25，节目提供商拿50%利润，播出机构获得25%，还有25%是由流通市场获得，一般用于做广告和发行的。

其次，我国电视的消费市场有比较大发展空间。借鉴英国BBC的改革策略，调整节目制作理念，从“用一套节目来满足所有观众的需要”的观念到“给不同定位的观众多样的选择”。真正的付费电视发展起来的那一天，应该是内容为王的时代的到来，如果你的内容不好，老百姓是不会轻易掏钱的。消费市场需要内容的满足，更需要接受趣味的引导。其次，我国电视的消费市场有比较大发展空间。借鉴英国BBC的改革策略，调整节目制作理念，从“用一套节目来满足所有观众的需要”的观念到“给不同定位的观众多样的选择”。真正的付费电视发展起来的那一天，应该是内容为王的时代的到来，如果你的内容不好，老百姓是不会轻易掏钱的。消费市场需要内容的满足，更需要接受趣味的引导。

建议 • 实行制播分离，培育独立节目制作主体。 • 政府拨款扶持广电事业应适度，实现优胜劣汰的市场机制。 • 不应过分追求收视率，应重视节目高度及深度，为公民提供娱乐功能的同时提高大家的文化素养。 • 逐步实现并落实电视（尤其是地方台）频道专门化

美国电视频道的专门化

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