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La dirigenza pubblica Stato giuridico, diritti-doveri, formazione. Le responsabilità dei pubblici dipendenti e dei dirigenti. 7 aprile 2008 Anna Armone. La dirigenza pubblica. NUOVA DISCIPLINA DI RAPPORTO DI LAVORO DEI DIPENDENTI. Decreto legislativo n. 29/93.

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    Presentation Transcript
    1. La dirigenza pubblica Stato giuridico, diritti-doveri, formazione. Le responsabilità dei pubblici dipendenti e dei dirigenti 7 aprile 2008 Anna Armone

    2. La dirigenza pubblica NUOVA DISCIPLINA DI RAPPORTO DI LAVORO DEI DIPENDENTI Decreto legislativo n. 29/93 Ridefinisce il ruolo direzionale Privatizza il rapporto di lavoro Legge 59/97 e successive modifiche e integrazioni

    3. La dirigenza pubblica Principio della responsabilità ministeriale STRUTTURA AMMINISTRATIVA DELLO STATO FINO AGLI ANNI ‘80 Scenario istituzionale di riferimento Accentramento e organizzazione gerarchica un’amministrazione di tale natura può svolgere le sole funzioni di puissance (ordine pubblico, fisco, lavori pubblici ecc.) e non service public

    4. La dirigenza pubblica L. 241/90 L. 142/90 Scenario istituzionale di riferimento Trend innovativo della P.A. D.lgs 29/93 L. 59/97

    5. La dirigenza pubblica Art. 4 d.lgs 165/01 “le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro” Excursus normativo della figura

    6. La dirigenza pubblica Art. 17 - Funzioni dei dirigenti.(Art. 17 del D.Lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 10 del D.Lgs. n. 546 del 1993 e poi dall'art.12 del D.Lgs. n. 80 del 1998) 1. I dirigenti, nell'àmbito di quanto stabilito dall’art. 4 esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri: a) formulano proposte ed esprimono pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; b) curano l'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate; c) svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; d) dirigono, coordinano e controllano l'attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia; e) provvedono alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici Excursus normativo della figura

    7. La dirigenza pubblica DECRETO LEGISLATIVO 80/98 • ha definito la dirigenza come... Excursus normativo della figura “FIGURA ORGANIZZATORIA” • e non come semplice... “QUALIFICA PROFESSIONALE”

    8. La dirigenza pubblica FIGURA ORGANIZZATORIA PRECISARE COME…. CON QUALI STRUMENTI… MEZZI E POTERE, LA FIGURA SI INSERISCE NELL’ORGANIZZAZIONE, NEL RAPPORTO CON GLI ALTRISOGGETTI ORGANIZZATIVI E QUALI SONO LE FINALITA’ DEL PROPRIO AGIRE Excursus normativo della figura

    9. La dirigenza pubblica La peculiarità della dirigenza scolastica La regolazione normativa in esame è stata tenuta distinta da quella riferita alla dirigenza amministrativa dello Stato (d.lgs. n. 80/1998), così sottolineando l'intento, presente nella legge-delega, di porre l'accento sulle peculiarità della funzione svolta nella scuola. c.m. Funzione Pubblica 31.07.2002. In relazione all'avvenuto riordino della dirigenza amministrativa ad opera della legge n. 145/2002, la circolare precisa che "..dall'ambito applicativo dell'art. 3, comma 7, della legge sono esclusi i dirigenti delle istituzioni scolastiche che hanno acquisito la qualifica dirigenziale ai sensi del d.lgs. 6 marzo 1998, n. 59, atteso il peculiare meccanismo di reclutamento, la disciplina specifica che li riguarda, l'applicabilità solo parziale del complesso normativo definito dagli artt. 19 e ss. del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché i contenuti e le specificità della funzione dirigenziale dei capi di istituto".

    10. La dirigenza pubblica La peculiarità della dirigenza scolastica La Corte dei conti, in occasione del controllo di legittimità su provvedimento ministeriale di transito dalla dirigenza scolastica alla dirigenza amministrativa, ha sottolineato la distinzione tra la dirigenza pubblica e la dirigenza scolastica, ritenendo che non sia legittimo conferire ad un dirigente scolastico un incarico secondo la normativa propria degli ordinari dirigenti dello Stato, non potendosi considerare il dirigente scolastico appartenente al ruolo (dirigenziale amministrativo) nel quale si intenderebbe collocarlo (v. Sez. Atti Governo - delibera n. 6/2004/P del 22.6.2004) Excursus normativo della figura

    11. La dirigenza pubblica La peculiarità della dirigenza scolastica La regolamentazione della dirigenza scolastica si è sovrapposta a disposizioni già incluse nel Testo Unico n. 297/1994, anch'esse riferite alle funzioni del personale direttivo, senza provvedere, pur potendolo fare, a disapplicazione o coordinamento (neppure in tema di collaboratori del dirigente e vicario). Successivamente si sono aggiunte numerose altre disposizioni, contenute nel regolamento sull'autonomia (art. 16 d.P.R. n. 275/1999), nel regolamento di contabilità (d.i. n. 44/2001), nel ccnl 26.05.1999 (artt. 19 e 20), nel cin 31.08.1999 (art. 40 e 41). Su tale quadro si sono poi inserite le previsioni del primo contratto collettivo nazionale di lavoro valido per il periodo 2000-2001 (ccnl 01.03.2002, seguito dal contratto integrativo 23.09.2002). L'art. 51 di detto contratto prevede l'applicabilità delle norme valide per la dirigenza ministeriale "... in quanto compatibili". Excursus normativo della figura

    12. PRIMUS INTER PARES ART. 3 DPR 417 / 74 DIRIGENTE SCOLASTICO Excursus normativo della figura ART. 396 Dlgv 297 / 94 Coordinamento e promozione dell’attività didattica Esecuzione deliberazioni degli OO.CC. Funzioni di ordine amministrativo La dirigenza pubblica

    13. La dirigenza pubblica DIRIGENZA SCOLASTICA Norme generali Norme di settore Excursus normativo della figura deve assicurare • LA LEGITTIMITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA • L’EFFICIENZA DELL’AZIONE • L’EFFICACIA DELL’AZIONE • LA TRASPARENZA DELL’AZIONE • LA QUALITA’ DEL SERVIZIO ISTRUZIONE

    14. La dirigenza pubblica Le attribuzioni funzionali del DS derivanti dall’art. 25 del d.lgs n. 165/2001 – la legale rappresentanza dell'istituzione scolastica che implica, ai sensi dell'art. 75 c.p.c., la legittimazione processuale passiva nelle vertenze civili e di lavoro sorte in relazione agli atti emanati nell'esercizio delle funzioni (v. nota min. n. 7267/2001) Excursus normativo della figura la titolarità delle relazioni sindacali interne il compito di curare la "...gestione unitaria" ed il "...funzionamento generale" dell'istituzione scolastica, in tutti gli ambiti, finali o strumentali, di tipo organizzativo, didattico, amministrativo e contabile

    15. La dirigenza pubblica segue: le attribuzioni l'esercizio di poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane, da svolgere "…nel rispetto delle competenze degli organi collegiali" il potere di adottare provvedimentiamministrativi di gestione delle risorse e del personale, con connessa "… responsabilità della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio" Excursus normativo della figura il compito di predisporre "… gli strumenti attuativi del piano dell'offerta formativa" (cfr. art. 19, comma 2, c.c.n.l. 26.05.1999)

    16. La dirigenza pubblica Segue: le attribuzioni il compito di "…attivare i necessari rapporti con gli enti locali e con le diverse realtà istituzionali, culturali, sociali ed economiche operanti sul territorio" per l'attuazione del Piano dell'offerta formativa Excursus normativo della figura l'obbligo di relazionare periodicamente al consiglio di circolo o al consiglio di istituto sulla direzione e il coordinamento dell'attività formativa, organizzativa e amministrativa "…al fine di garantire la più ampia informazione e un efficace raccordo per l'esercizio delle competenze degli organi della istituzione scolastica".

    17. Il sistema professionale I luoghi della funzione docente Collegio / team / micro collegialità finalità poteri responsabilità aula

    18. FUNZIONE DOCENTE CON IL TERMINE FUNZIONE SI FA RIFERIMENTO AI COMPITI CHE DETERMINATI SOGGETTI SONO CHIAMATI A SVOLGERE NEL CONTESTO DI FINALITA’ SOCIALI DI UN SERVIZIO PUBBLICO FINALITA’ INERENTI ALL’ESERCIZIO DEI DIRITTI DEI DESTINATARI ESPLICAZIONE DELLA PROFESSIONALITA’ DI CHI E’ STATO LEGITTIMATO DAL COMMITTENTE PRIMARIO DEL SERVIZIO

    19. Art. 2. La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. Finalità intenzionale della Scuola pubblica è quella di istruire, formare ed educare il soggetto discente La scuola è una formazione sociale

    20. In diritto pubblico funzione è ogni potestà esercitata per il conseguimento di un fine, o scopo, specifico. Nell’esercizio della funzione ogni attività svolta deve essere coerente e adeguata allo scopo da conseguire Nella funzione, la sua destinazione di scopo caratterizza l’esercizio del potere

    21. La garanzia della libertà di insegnamento, intesa come autonomia didattica e come libera espressione culturale, costituisce l’esercizio di un potere il cui corretto esercizio è diretto al soddisfacimento dello scopo in vista del quale l’autonomia è stata conseguita

    22. Discrezionalità tecnica • La PA deve effettuare una scelta in termini puntuali e precisi quando si verifica una determinata situazione di fatto, suscettibile di valutazione utilizzando norme tecniche (es. norme della medicina, fisica, chimica, ecc.) • Una volta accertata, utilizzando le regole tecniche la situazione di fatto, la PA è vincolata ad un determinato comportamento • Non deve essere confusa con gli accertamenti tecnici in cui le norme tecniche sono applicate in modo rigido

    23. Elementi della discrezionalità Un vincolo derivante dalla finalizzazione dell’attività al perseguimento di uno scopo La libertà di scelta degli strumenti attraverso i quali lo scopo viene raggiunto

    24. Presupposti della discrezionalità Carattere funzionale del potere L’ambito di autonomia decisionale relativo alle determinazioni da assumere

    25. Per metodo possiamo intendere “il procedimento attraverso cui si è tenuti ad assicurare, sul piano teorico e su quello pratico, la continuità e la piena rispondenza allo scopo di un’attività e per metodologia il complesso di principi sui quali è fondata, una scienza o una disciplina, ai quali ispirare lo svolgimento della stessa attività” (L. Molinari, …Gabrielli,).

    26. La giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nell’affermare che la tutela della libertà di insegnamento non significa preclusione del giudizio sul contenuto e sul modo con il quale l’insegnamento è stato tenuto. Di conseguenza coloro che devono esprimere un giudizio sull’attività svolta dall’insegnante possono e devono esprimersi sull’efficacia dei metodi didattici seguiti dal docente nell’attività di insegnamento. Un’alterazione intenzionale della destinazione di scopo di tale libertà (finalizzata all’istruzione, formazione ed educazione) porterebbe nell’allievo all’acquisizione di apprendimenti condizionati da insegnamenti finalizzati ad alterare la libertà di apprendimento e la coscienza morale e civile dell’allievo.

    27. I limiti che incontra la libertà di insegnamento nel suo svolgimento • rispetto delle norme costituzionali • rispetto degli ordinamenti della scuola fissati con legge • rispetto della coscienza morale e civile degli alunni • rispetto del diritto degli alunni al pieno e libero sviluppo della loro personalità

    28. Fonti normative della funzione docente Costituzione Testo unico, dlgs n. 297/94 Art. 21 l. 59/97 d.p.r. n. 275/99

    29. Fonti normative della funzione docente Art. 33 Cost “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento” L’attività di insegnamento va rivista all’interno degli ambiti organizzativi in cui si svolge, cioè all’interno del servizio scolastico ed in rapporto alle modalità di svolgimento proprie di questa attività

    30. Fonti normative della funzione docente Testo unico, dlgs n. 297/94 Art. 1 - Formazione della personalità degli alunni e libertà di insegnamento 1. Nel rispetto delle norme costituzionali e degli ordinamenti della scuola stabiliti dal presente testo unico, ai docenti è garantita la libertà di insegnamento intesa come autonomia didattica e come libera espressione culturale del docente.2. L'esercizio di tale libertà è diretto a promuovere, attraverso un confronto aperto di posizioni culturali, la piena formazione della personalità degli alunni.3. E' garantita l'autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca.

    31. Fonti normative della funzione docente Testo unico, dlgs n. 297/94 Art. 2 - Tutela della libertà di coscienza degli alunni e diritto allo studio 1. L'azione di promozione di cui all'articolo 1 è attuata nel rispetto della coscienza morale e civile degli alunni.2. A favore degli alunni sono attuate iniziative dirette a garantire il diritto allo studio.

    32. Fonti normative della funzione docente Testo unico, dlgs n. 297/94 Art. 395 - Funzione docente 1. La funzione docente è intesa come esplicazione essenziale dell'attività di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e alla formazione umana e critica della loro personalità.2. I docenti delle scuole di ogni ordine e grado, oltre a svolgere il loro normale orario di insegnamento, espletano le altre attività connesse con la funzione docente, tenuto conto dei rapporti inerenti alla natura dell'attività didattica e della partecipazione al governo della comunità scolastica. In particolare essi:a) curano il proprio aggiornamento culturale e professionale, anche nel quadro delle iniziative promosse dai competenti organi;b) partecipano alle riunioni degli organi collegiali di cui fanno parte;c) partecipano alla realizzazione delle iniziative educative della scuola, deliberate dai competenti organi;d) curano i rapporti con i genitori degli alunni delle rispettive classi;e) partecipano ai lavori delle commissioni di esame e di concorso di cui siano stati nominati componenti

    33. I principi che governano la funzione docente 1) Il diritto alla libertà di insegnamento garantisce al docente La propria autonomia didattica La propria libera espressione culturale • 2) La libertà di insegnamento deve svolgersi • nel rispetto della coscienza civile e morale degli alunni • nel rispetto del diritto di questi al pieno e libero sviluppo della loro personalità

    34. I poteri d’azione costitutivi della funzione docente si distinguono in: • Diritti professionali • diritto alla libertà di insegnamento, intesa come potere d’azione • diritto alla libertà metodologica • Diritti – doveri professionali • diritto-dovere all’aggiornamento • diritto-dovere all’esercizio dell’attività di ricerca e sperimentazione • Poteri professionali • poteri necessari all’esercizio dell’attività didattica, da esercitare nella dimensione individuale e collegiale • poteri amministrativi conseguenti all’esercizio della funzione, che devono rivestire i caratteri della legittimità; sono inerenti sia alla funzione docente vera e propria che a funzioni ad essa delegate dal dirigente • Doveri professionali • Limiti positivi e negativi relativi a tutti i diritti, diritti-doveri e poteri professionali finalizzati al loro corretto esercizio

    35. La funzione docente nel CCNL del comparto scuola ART. 26 – FUNZIONE DOCENTE (art.38, comma 3, del CCNL 4-8-1995 ed art.23 del CCNL 26-5-1999) 1. La funzione docente, realizza il processo di insegnamento/apprendimento volto a promuovere lo sviluppo umano, culturale, civile e professionale degli alunni, sulla base delle finalità e degli obiettivi previsti dagli ordinamenti scolastici definiti per i vari ordini e gradi dell'istruzione. 2. La funzione docente si fonda sull'autonomia culturale e professionale dei docenti; essa si esplica nelle attività individuali e collegiali e nella partecipazione alle attività di aggiornamento e formazione in servizio. 3. In attuazione dell'autonomia scolastica i docenti, nelle attività collegiali, attraverso processi di confronto ritenuti più utili e idonei, elaborano, attuano e verificano, per gli aspetti pedagogico – didattici, il piano dell'offerta formativa, adattandone l'articolazione alle differenziate esigenze degli alunni e tenendo conto del contesto socio - economico di riferimento, anche al fine del raggiungimento di condivisi obiettivi qualitativi di apprendimento in ciascuna classe e nelle diverse discipline. Dei relativi risultati saranno informate le famiglie con le modalità decise dal collegio dei docenti.

    36. La funzione docente nel CCNL del comparto scuola • ART. 27 – PROFILO PROFESSIONALE DOCENTE • (art.23 del CCNL 26-5-1999) • Il profilo professionale dei docenti è costituito da competenze disciplinari, psicopedagogiche, metodologico-didattiche, organizzativo-relazionali e di ricerca, documentazione e valutazione tra loro correlate ed interagenti, che si sviluppano col maturare dell'esperienza didattica, l'attività di studio e di sistematizzazione della pratica didattica. I contenuti della prestazione professionale del personale docente si definiscono nel quadro degli obiettivi generali perseguiti dal sistema nazionale di istruzione e nel rispetto degli indirizzi delineati nel piano dell'offerta formativa della scuola.

    37. La formazione (art. 63 CCNL 2006-2009) L’Amministrazione è tenuta a fornire strumenti, risorse e opportunità Conformemente all’Intesa sottoscritta il 27 giugno 2007 tra il Ministro per le riforme e le innovazioni nella PA e le Confederazioni sindacali, verrà promossa, con particolare riferimento ai processi d’innovazione, una formazione dei docenti in servizio organica e collegata all’impegno di prestazione professionale che costituisca un diritto all’accrescimento delle competenze richieste dal ruolo e, al tempo stesso, un dovere per rispondere alle esigenze di professionalità

    38. Fruizione del diritto alla formazione (art. 64 CCNL 2006-2009) La partecipazione ad attività di formazione e di aggiornamento costituisce un diritto per il personale in quanto funzionale alla piena realizzazione e allo sviluppo delle proprie professionalità

    39. ……e in Europa? • Non si ravvisa una posizione esclusivamente “professionale”. • La subordinazione gerarchica al Capo di istituto è generalizzata. • La progressione di carriera prevede, tra l’altro, nelle fasi valutative, la valutazione da parte del Capo d’istituto e di un ispettore

    40. Le responsabilità del dirigente pubblico e scolastico in particolare

    41. “responsabilità” indica la soggezione alle conseguenze sfavorevoli della propria condotta Responsabile si dice chi è tenuto a rispondere, cioè a rendere ragione e a subire le conseguenze dell’azione da lui voluta violazione di un precetto normativo che regola una condotta (illecito) sanzione

    42. Responsabilità penale Responsabilità civile Responsabilità amministrativa Responsabilità disciplinare Responsabilità gestionale Quando e in che limiti le responsabilità gravano sull’ente per il quale l’autore dell’illecito lavora?

    43. Art. 28 Cost dispone che “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato ed agli enti pubblici” Dipendente pubblico Amministrazione Immedesimazione organica L’azione del dipendente che si configura come illecita si estende all’amministrazione di appartenenza

    44. Esistenza di un rapporto organico Presupposti per la responsabilità dell’amministrazione Fatto illecito del dipendente Inerenza dell’illecito alle mansioni esercitate Sono in rapporto di solidarietà Resp. dell’ente Resp. del dipendente

    45. L’art. 22 del T.U. n. 3 del 1957 dispone che l’azione di risarcimento nei confronti dell’impiegato può essere esercitata congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’amministrazione, qualora sussista anche la responsabilità di questa. In questo caso l’azione può essere esperita alternativamente o congiuntamente sia contro l’impiegato sia contro l’amministrazione L’alternatività non è assoluta poiché i dipendenti pubblici rispondono per i danni arrecati a terzi solo per dolo o colpa grave

    46. In particolare: la responsabilità civile Responsabilità contrattuale : l'inadempimento di specifiche obbligazioni sorte, contrattualmente o secondo la legge, nei confronti di soggetti previamente determinati responsabilità civile Responsabilità extracontrattuale: reazione riparatoria all'infrazione di regole di protezione di situazioni giuridiche tutelate nei confronti di tutti i consociati, prescindendo dall'esistenza di uno specifico rapporto obbligatorio

    47. Il comportamento colposo del danneggiante non deve essere provato dal danneggiato Prescrizione decennale Danno risarcibile , salvo il caso di dolo, a quanto prevedibile al momento del sorgere dell’obbligazione Inversione dell’onere della prova Prescrizione quinquennale Non vi è richiamo all’art. 1225 cc Risarcimento in forma specifica Le differenze tra le due forme di illecito Respons. contrattuale Respons. extracontrattuale

    48. Responsabilità extracontrattuale • Regola generale: • qualunque fatto doloso o colposo che arreca ad altri un danno ingiusto obbliga chi ha commesso il fatto a risarcire il danno (art.2043 Codice civile)

    49. Responsabilità extracontrattuale: gli elementi azione od omissione compiuta con capacità di intendere e volere e in carenza di uno stato di legittima difesa o di necessità (la presenza di questi due elementi, qualificabili tecnicamente come scriminanti, sono espressamente previste dagli art. 2044 e 2045 del codice civile)