“ 十二五 ” 污染减排 政策解读与核算细则总体考虑

1. “十二五”污染减排政策解读与核算细则总体考虑“十二五”污染减排政策解读与核算细则总体考虑 污染物排放总量控制司 2011年11月25日 北京

2. 主要内容 一、“十一五”污染减排成绩与思考 二、综合性工作方案主要政策解读 三、四种污染物核算细则总体考虑

3. 一、“十一五”污染减排成绩与思考  环境压力超过规划情景仍超额实现减 排要求实属难能可贵;  减排途径：治污工程和结构调整对完 成减排目标作出了重大贡献；  治污减排综合效益明显；  综合政策措施评估:基本行之有效； (第三方独立机构递交国合会评估意见)

4. “十一五”国家社会经济发展主要参数远远超预期 煤占能源消费% 火力发电量(万亿) 火力装机(亿千瓦) 煤炭耗量(亿吨) GDP年均增长率 有色金属 (亿吨) 粗钢(亿吨) 炼油加工量(亿吨) 水泥产量(亿吨)

5. “十一五”环境压力超过规划情景 这些因素偏离了“十一五”规划10%减排基准情景，增加了208万吨COD和493万吨二氧化硫减排压力

7. 3500 COD SO2 518 680 环境压力超过规划情景仍超额实现减 排要求实属难能可贵 3000 2500 万吨 492.7 二氧化硫 2000 187 化学需氧量 254.9 1500 109.4 1000 207.9 310 500 141.4 2549 34.7 2184.7 2005 2005 1414 2010 2010 1237.9

8. 工程治理是污染物减排的大头 COD减排 SO2减排 燃煤电厂脱硫工程S02削减量占削减总量的59.5%，占全部工程治理削减量的88.5% 污水处理厂占COD削减总量的58.5%，占全部工程治理削减量的73% 8

9. 治污工程取得突破性进展 • 全国累计建成城镇污水集中处理设施2832座（“十一五”期间增加约2000座） • 日处理能力达到1.25亿立方米 • 城市污水处理率由2005年的52%提高到约77% • 全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施5.78亿千瓦（“十一五”期间增加5.32亿千瓦） • 火电脱硫机组比例从2005年的12%提高到2010年的82.6%

10. 落后产能调整的力度超过规划目标 超预期11.72% 超预期53.60% 超预期24.78% 超预期28.20% 超预期16.83% 9346 11172 6863 3846 7680 超预期40% 超预期50% 超预期20.62% 超预期11.23% 超预期12.50% 28 723 30155 180 13

11. 综合效益1:监管硬件水平大幅度提高  实施《国家环境监管能力建设“十一五”规划》，规划总投资149.59亿元，中央投资78.47亿元，实际完成总投资近300亿元，其中中央投资110元。全国建成市级以上污染源监控中心343个，对15000家企业实施自动监控，各级财政及企业年投入运行经费6.6亿元；  环境监察标准化建设稳步推进。“十一五”共安排16.59亿元，配备执法车辆5128辆，执法仪器设备86351台套。环境监测能力投入大幅度增加，中央财政安排55.86亿，支持环境质量能力建设及国控源监督性监测。

12. 综合效益2:监管软件水平有所提高  国家发改委价检司:2009年检查的503家发电企业中,有487家所有燃煤发电机组脱硫设施投运率均超过90%,其中400家所有燃煤发电机组脱硫设施投运率均超过95%, 仅有16家企业部分机组脱硫设施投运率低于90%,其中个别发电机组脱硫设施投运率低于80%；  DCS检查已经广泛应用于实践中,多个省监控中心建成了过程监控系统,一大批青年干部成为业务骨干。

13. 综合效益3: 产业集中度提高 电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重 钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重 新型干法水泥熟料产量比重

14. 减排效果开始显现，环境质量有所改善 5年二氧化硫浓度下降26.3% 5年COD浓度下降31.9%

15. 全国重度酸雨强度有所减少 2005年 2006年 2007年 2009年 2010年 2008年

16. “十一五” 经验教训:综合政策措施基本行之有效 国务院颁布政策法规和考核办法：《“十一五”节能减排综合性工作方案》（国发[2007]15号）和《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》（国发[2007]36号）；  国务院授权环保部与省级政府和主要集团签定目标责任书；  一系列有利于污染减排的产业、财税、价格政策，如污水收费提高到0.80元/吨、中央财政补助40万/公里污水管网、二氧化硫排污费提高一倍(12个省)、1.5分/度电脱硫电价；  兑现奖励政策：国务院表彰8个省级政府，四部委联合表彰250个先进集体和250个先进个人；  三大原则、三大措施、三大体系、九项制度等减排管理体系基本创建；  严格考核：“十一五”期间，合计对111个地方政府或企业进行处罚，6个地级政府、4个集团公司被区域限批，26位市长被约谈，100多人被行政处罚。考核已经交中组部。

17. 采用逻辑框架分析法和信号灯法对《节能减排综合性工作方案》进行分析，分解为三大目标，12项主要措施，62条保障和管理要求。采用逻辑框架分析法和信号灯法对《节能减排综合性工作方案》进行分析，分解为三大目标，12项主要措施，62条保障和管理要求。

18. 中央财政环境保护支出（含部门预算）占中央财政支出的比例中央财政环境保护支出（含部门预算）占中央财政支出的比例

19. 治污减排投入保障了减排目标完成  “十一五”污染减排工程总投入约为8160亿  其中建设投资为4550亿元  运行费用约为3610亿元  中央财政环保累计投入超过1666.53亿元，是“十五”投资的近3倍  全社会加大了环保投入，“十一五”期间环保投资超过2万亿元

20. 思考1：中央要求把污染减排作为调结构转方式的重要抓手没有真正破题 2010年，我国国民生产总值仅占世界的5.5%，然而却消耗了世界54%的水泥、30%的钢铁和15%的能源。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8～9倍。粗放型经济增长方式不仅使经济发展质量难以提高，资源环境不堪重负。

21. 思考2：“十一五”期间，污染减排被动地抵消新增污染物排放量 “十一五”，从全国和各省情况分析，都在拼命抵消新增污染物排放量，收窄了减排空间；控制新增量没有做好，没有找到行之有效的解决办法；同时，监管好已建成的治污设施、巩固目前的减排成果也是重大挑战。

22. 35个重点城市居民生活用水污水处理费(元/立方米）35个重点城市居民生活用水污水处理费(元/立方米） 南京 1.1 厦门 1 深圳 0.9 0.9 上海 北京 0.9 福州 0.85 成都 0.8 0.8 武汉 0.8 哈尔滨 天津 0.8 合肥 0.76 0.75 昆明 0.7 乌鲁木齐 贵阳 0.7 重庆 0.7 青岛 0.7 0.7 济南 西安 0.65 长沙 0.65 郑州 0.65 0.63 广州 0.6 海口 石家庄 0.6 西宁 0.52 南宁 0.5 0.5 南昌 杭州 0.5 沈阳 0.5 宁波 0.45 0.45 呼和浩特 0.4 银川 长春 0.4 兰州 0.3 0.25 太原 0.2 大连 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 思考3：“十一五”期间，国家给予的环境经济 政策没有完全执行到位 • 全面开征城市污水处理费并提高收费标准，吨水平均收费标准不低于0.8元； • 提高排污单位排污费征收标准，将二氧化硫排污费由目前的每公斤0.63元提高到1.26元； • 国有资本经营预算要支持企业实施节能减排项目； • 实行城市污水处理厂运行评估制度，将评估结果作为核拨污水处理费的重要依据； • 实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策； • 对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣；

23. 思考3：“十一五”期间，国家给予的环境经济思考3：“十一五”期间，国家给予的环境经济 政策没有完全执行到位 • 浙江、河北等地2010年开始实行对脱硫电价的考核和扣减； • 天津、辽宁和青海等地至今未出台对脱硫电价的考核和扣减的具体管理办法； • 江苏、安徽、河南、湖南、四川等地实行发电侧峰谷分时电价，相应对脱硫加价进行浮动，导致实际脱硫加价全年平均为每千瓦时1.3分； • 河南、内蒙古、甘肃等地大量采用替代发电、跨省跨区电能交易，压低企业上网电价，导致实际结算电价远低于不含脱硫加价的标杆上网电价，变相扣减了发电企业应享受的脱硫电价。

24. 思考4：环境质量改善远没有达到要求 203条河流408个地表水国控监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为57.3%、24.3%和18.4%。主要污染指标为COD和氨氮。 26个国控重点湖泊（水库）中，Ⅴ类的5个，占19.2%；劣 Ⅴ类的9个，占34.6%。主要污染指标为总氮和总磷。

25. 思考4：环境质量改善远没有达到要求 • 2010年度,全国682个监测城市中,仍有122个未达到空气质量二级标准，其中三级标准的城市109个，劣于三级标准的城市13个； • 未达二级标准的城市中:地级以上城市有62个, 其中31个是113重点城市;其余60个城市为县级城市

26. 思考4：环境质量改善远没有达到要求

27. 2010年全国酸雨污染情况 思考4：环境质量改善远没有达到要求

28. 二、综合性工作方案重点内容 一、总体要求和主要目标:节能16%，二氧化硫和COD 排放量下降8%，氮氧化物和氨氮排放量下降10%； 二、强化节能减排目标责任：分解目标，健全统计、 监测和考核体系，加强目标责任评价考核； 三、调整优化产业结构：抑制两高过快增长、加快淘 汰落后产能、推动产业升级、调整能源结构等； 四、实施重点工程：十一个节能工程、十六个污染减 排工程、七个循环经济工程、筹措资金； 五、加强节能减排管理：能源消费总量控制、万家企 业节能、加强工业、推动建筑、推进交通运输、 促进农业农村、推进商业民用、加强公共机构 六、大力发展循环经济：推进清洁生产、资源综合利 用、资源再生利用产业化、促进垃圾资源化利 用、推进节水型社会建设； 七、加快技术开发和推广应用：共性和关键技术研 发、产业化示范（10种）、推广应用（12种） 共十二个方面五十条

29. 八、完善经济政策:推进价格和环保收费改革（脱硝电八、完善经济政策:推进价格和环保收费改革（脱硝电 价等）、完善财政激励政策、健全税收支持政 策、强化金融支持力度； 九、强化监督检查：环境保护法等8项法规条例、严格 节能评估审查和环评制度、加强重点污染源和治 理设施运行监管、加强排执法监督； 十、推广市场化机制：加大能效标识和节能环保产品 认证实施力度、建立“领跑者”标准制度、加强节 能发电调度、加快推行合同能源管理、推进排污 权交易试点、推进治污设施建设运行特许经营； 十一、加强基础工作和能力建设：加快节能环保标准 体系建设、强化节能减排管理能力建设（如环境 监管机构标准化）； 十二、加强节能减排管理：加强节能减排宣传教育、 深入开展节能减排全民行动、政府机关带头节能 减排。 共十二个方面五十条

30. 二、综合性工作方案重点内容 主要目标:SO2和COD下降8%，NOx和氨氮下降10%;

31. 二、综合性工作方案重点内容 (一)强化源头管理,严格控制污染物新增量; (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度; (三)注重协同控制,强化COD和氨氮工程减排; (四)突出重点领域,推进SO2和NOx工程减排； (五)优化养殖模式,开展农业源减排工程建设; (六)采取综合措施,加强机动车氮氧化物控制; (七)增加资金投入,健全减排能力体系建设。

32. (一)强化源头管理,严格控制污染物新增量 1、遏制高耗能高污染行业过快增长 ：对电力+钢铁+造纸+纺织印染实施行业主要污染物排放总量控制。 强化源头管理， 严格控制污染物新增量 2、各辖区合理控制能源消费总量,重点地区开展煤炭总量控制试点：大气联防联控区域所在省开展煤炭总量控制，优化以煤为主的能源结构。 3、优化区域流域工业布局：考虑区域环境承载能力、资源禀赋，加快资源、能源消费区域布局调整；降低东部地区单位面积资源能源消耗强度和单位面积污染物排放负荷。

33. (一)强化源头管理,严格控制污染物新增量 1、遏制高耗能高污染行业过快增长：把总量指标作为环评审批的前置条件，以总量定项目，以总量定产能。对产能过剩行业新建、扩建项目，按照新增产能实行产能规模等量或减量置换。对电力、钢铁、造纸、纺织印染实施行业主要污染物排放总量控制。出台《建设项目主要污染物排放指标管理办法》--河南正在试点的总量指标预算管理。（河南1-9月8426个项目，市县两级8295个，如果每个项目都实现总量指标等量或减量替代，减排工作就容易了，大连PTA项目实例）

34. (一)强化源头管理,严格控制污染物新增量 2、重点地区实行煤炭总量控制：区域空气污染严重的长三角、珠三角和京津冀鲁区域所在省（区、市），占国土面积8%，消耗了全国40%多煤炭和50%多油、生产了全国54%的粗钢、64%的纸和76%的印染制品。

35. (一)强化源头管理,严格控制污染物新增量 2、重点地区实行煤炭总量控制：区域空气污染严重的长三角、珠三角和京津冀鲁区域所在省（区、市）,涉煤项目实行煤炭量等量或等量替代作为项目审批的前置条件，率先调整和优化以煤炭为主的能源结构。增加的煤炭以进口优质煤为主。 原则上不允许新建燃煤发电电站或企业自备电站，扩建和改建燃煤机组实行煤炭等量或减量替代； 石化行业实行增产不增煤原则，新扩产能不再建设以煤炭为燃料的动力站，推行以公用电站供汽或自产清洁燃料为主； 钢铁行业实行不增产煤降低原则，严格控制新增产能，不再建设新增产能项目，通过大力发展余压、余汽、余热发电技术，逐步取消燃煤锅炉。

36. (一)强化源头管理,严格控制污染物新增量 3、优化区域流域工业布局： 优化城市工业布局，在城市集中式饮用水水源地、建成区、近郊区禁止新建、扩建造纸、化工、皮革、医药等重污染企业，现有重污染企业要逐步退出；鼓励重污染行业向工业园区集中，集中生产、集中配置资源、集中治污。 原则上，禁止长三角和珠三角地区的造纸、纺织、皮革、农药、氮肥等行业产能继续增长；禁止在江河源头新建、扩建造纸、印染、化工、皮革等重污染行业项目； 要求松花江和辽河流域的糠醛行业、丹江口库区及上游的皂素行业全面退出。 对城区内已建重污染企业结合产业结构调整实施搬迁改造，“十二五”期间，完成首钢、广州、杭州、合肥、抚顺、青岛、重庆、石家庄等八个钢铁企业搬迁工程（钢铁产业调整和振兴规划要求）。

37. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度 1、突出结构减排，推动产业绿色发展：按照国家产业政策，加快淘汰电力、钢铁和造纸、印染等重点排水行业落后产能。 突出结构减排, 着力降低污染物排放强度 2、积极推行清洁生产：制（修）订和发布重点行业清洁生产标准，加大强制审核力度，减少污染物产生量和排放量。 3、因地制宜推行现有企业群集约化和清洁燃料化：按照一体化、园区化、集约化的产业联合发展模式的要求，逐步淘汰热网覆盖范围内的企业自备锅炉

38. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度 1、突出结构减排，推动产业绿色发展：按照国家《2011年产业结构调整指导目录》，加快淘汰电力、钢铁、建材、有色、石化等行业，和造纸、印染、氮肥、制糖、啤酒、皮革等重点排水行业落后产能 。 根据国家已经颁布实施的分行业淘汰落后产能标准，和各地上报的淘汰落后产能名单，确定各地分行业的淘汰落后能力。 工信部制订的《工业产业转型发展规划》，淘汰力度将进一步加大。

39. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度

40. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度

41. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度 2、积极推行清洁生产 ：印染行业大力推广高效前处理、小水浴比染色、在线检测与控制系统等清洁生产技术 。 制糖行业制定甜菜清洁生产标准，积极推广甜菜干法运送、糖厂闭合循环节水降耗技术、半碳法制糖工艺等清洁生产技术 。 氮肥企业采用洁净煤气化技术进行原料路线改造，加快推广氮肥生产污水零排放技术和氮肥生产超低废水排放技术，80％以上的企业实现生产污水零排放 。 啤酒制造业大力推行麦糟综合利用技术、废酵母回收利用技术、麦汁一段冷却技术以及冷却水循环技术等清洁生产技术 。 果蔬汁制造、味精、皮革等企业要积极推行清洁生产审核，实行清浊分流、高浓度废水进行喷浆造粒制取有机肥、果渣综合利用，废水回收循环利用等措施，提高废水治理水平

42. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度 3、因地制宜推行现有企业群集约化和清洁燃料化：企业排污 源内部整合。 淄博博汇造纸企业18台燃煤锅炉

43. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度 3、因地制宜推行现有企业群集约化和清洁燃料化：企业排污源内部整合。 • 2台130t/h中温中 压燃油锅炉 ； • 3台65t/h催化裂 • 化锅炉 ； • 2台220t/h循环流 • 化床锅炉 ； • 2台410t/h锅炉化 肥热电站； • 5台410t/h锅炉乙 烯热电站 目前共有14台大中型锅炉。正在扩建增加2300万吨炼油和100万吨乙烯，增加12台燃煤锅炉。 发改委在论证规划要达到6000万吨炼油能力，建成亚洲最大的炼油企业 浙江镇海炼化2000万吨炼油

44. (二)突出结构减排,着力降低污染物排放强度 3、因地制宜推行现有企业群集约化和清洁燃料化：“十二五”淘汰落后产能，除加大力度关闭设备、生产线或企业，结构调整要有“伤筋动骨”的措施，整合企业内部和企业集中地区污染源类同等问题。 结合国家西气东送战略，对企业群集中地区实行煤改气政策或搬迁企业进园区（“十二五”期间，国家天然气消费量由1000亿立方米增加到2600亿立方米，24%用于火力发电，主要布局在区域空气污染严重的地区，如北京发电供热主要依靠天然气，争论----调峰电厂还是常规电厂）； 国家“十二五”期间，增加的炼油产能主要集中在珠三角、长三角、京津冀鲁三个地区，结合新（扩）建产能要求，对企业实行增产不增煤政策。

45. (三)注重协同控制,强化COD和氨氮工程减排 1、系统提升城镇污水处理水平：新增规模6000万吨，新增水量3600万吨/日，新建管网16万公里；升级改造2000万吨/日；再生水1200万吨/日；到污泥无害化处理处置率50%，污泥处理处置规模为6万吨/日。 注重协同控制, 强化COD和氨氮工程减排 2、加大重点行业水污染治理力度：制浆造纸、纺织印染等10个重点行业主要水污染物排放量占85%，总量削减比例不得低于10%，对造纸行业纺织印染行业COD排放总量实行行业总量控制。

46. (三)注重协同控制,强化COD和氨氮工程减排 1、系统提升城镇污水处理水平：到2015年，全国污水处理厂的平均负荷率由70%提高到80%以上，其中，东部地区的城镇污水处理率不低于85%，中部不低于80%，西部不低于70%；全国管网覆盖率要达到80%以上； 升级改造现有污水处理设施，强化脱氮除磷功能。现有执行二级排放标准的污水处理厂（1200座，占总数的60%左右）在“十二五”期间要提高到一级B标准，重点流域城市污水处理设施需提高至一级A或更严格的标准； 大力推进再生水回用, 实施节水工程。采用分散与集中的方式，建设污水处理厂再生水处理站和加压泵站，在具备条件的机关、学校、住宅小区新建再生水回用系统，加快建设尾水再生利用系统，鼓励再生水回用于工业生产； 重视污泥安全处理处置和垃圾渗滤液治理。全面开展城市污水处理厂污泥处理处置设施建设，所有污水处理厂要因地制宜地采用土地利用、污泥农用、污泥厌氧消化发电、填埋、焚烧以及综合利用等方式对其产生的污泥进行无害化处理处置 。

47. (三)注重协同控制,强化COD和氨氮工程减排 2、加大重点行业水污染治理力度：工业重点行业的污染物削减仍然是“十二五”总量控制的重点任务，制浆造纸、纺织印染、食品加工、农副产品加工、皮革、医药、化学制品、有色金属冶炼、饮料制造、石油加工等10个行业COD和氨氮排放量均占工业排放总量的85%以上，尤其是制浆造纸和纺织印染两个行业COD排放总量超过40%，要继续加大工业污染防治力度，提高行业污染治理技术水平，从根本上促进工业企业全面、稳定达标排放。 “十二五”期间，其他行业均需完善其污水处理设施，加强企业废水深度治理，鼓励中小型企业废水集中进入园区废水处理设施处理；有条件的或缺水地区企业，可通过进一步的深度处理，提高废水回用率。

48. (四)突出重点领域,推进SO2和NOx工程减排 1、强化电力行业二氧化硫减排，大力推进 烟气脱硝设施建设； 2、全面实施烧结机烟气脱硫，建设脱硫脱 硝一体化示范工程； 3、加强以石化行业为重点的工业炉窑烟气 二氧化硫治理工程； 4、积极推进水泥行业脱硝工程建设； 5、因地制宜开展燃煤锅炉烟气治理 突出重点领域, 推进SO2和NOx工程减排

49. (四)突出重点领域,推进SO2和NOx工程减排 1、强化电力行业二氧化硫减排，大力推进烟气脱硝设施建设： 新建燃煤机组全部配套建设脱硫设施，根据排放标准和环境影响评价要求配套建设烟气脱硝设施； “十一五”期间尚未脱硫的燃煤机组安装脱硫设施，装机容量为5056万千瓦（含热电）； 已投运的脱硫设施中不能稳定达标排放或实际燃煤硫分超过设计硫分的进行更新改造，装机容量为4267万千瓦； 全国单机容量30万千瓦及以上的燃煤机组实行脱硝改造，装机容量为4.0亿千瓦，综合脱硝效率达到70%以上； 已投运的烟气脱硫设施按规定取消烟气旁路，未达到设计脱硫效率的循环流化床锅炉要采取措施提高综合脱硫效率，装机容量为4亿千瓦；“十一五”末已投运但运行不正常的烟气脱硝设施，通过加强管理提高设施投运率，装机容量为4200万千瓦。

50. (四)突出重点领域,推进SO2和NOx工程减排 2、全面实施烧结机烟气脱硫，建设脱硫脱硝一体化示范工程： “十二五”期间，新建烧结机应配套安装脱硫脱硝设施。全面推进现役烧结机烟气脱硫工程，到2015年末所有烧结机和位于城市建成区的球团生产设备实施烟气脱硫，脱硫效率达到80%以上；530台共7.8万平方米（单机烧结面积90平方米以上）烧结机新建脱硫设施； 3、加强以石化行业为重点的工业炉窑烟气SO2治理工程： 新建项目必须按照先进的生产技术和最严格的环保要求控制污染物排放量，大幅度降低污染物排放强度。现有石油炼化设备、有色冶炼设备、建材窑炉、炼焦炉、燃煤锅炉等重点污染源安装烟气脱硫设施； 石油炼制行业新建催化裂化装置必须进行烟气治理。现有生产装置采用先进的硫磺回收工艺，硫磺回收率达到99%，149套现有催化裂化装置再生烟气脱硫，工艺加热炉采用清洁燃料，燃烧高硫石油焦的锅炉安装烟气脱硫设施。