第五讲：当代中国地方政府间的区域公共管理

1. 第五讲：当代中国地方政府间的区域公共管理 地方政府管理 山东大学政治学与公共管理学院

2. 主要内容 一、地方政府间管理的传统模式 二、地方间政府管理的新范式 三、我国区域公共管理的制度缺失与制度创新

3. 行政区行政 一、地方政府间管理的传统模式

4. 区域：客观的空间地理存在，人类社会生产、生活和管理活动的载体；可作出不同角度的类型划分，一般有自然地理区域、政治区域、经济区域、行政区域等的细分区域：客观的空间地理存在，人类社会生产、生活和管理活动的载体；可作出不同角度的类型划分，一般有自然地理区域、政治区域、经济区域、行政区域等的细分 行政区行政：基于单位行政区域（行政单位）的刚性边界，民族国家政府或地方政府在一种切割、闭合和有界的状态下对社会公共事务的管理而形成政府空间形态 行政区划——行政区域的法定分界，即国家出现以后，依据地缘关系进行分区分级的统治与管理形成的一种国家制度 中国典型的行政区划：郡县制、行省制

5. 政区的演进 传统的城乡合治：以地域型政区组织为唯一标志的相对单一发展阶段，只设一般地域行政区 近代的城乡分治：以城市型政区的出现为标志，地域型政区与城市型政区并存的阶段 现代的城乡分治：城市型政区地位的逐渐提高，同时多种政区类型并存为主要特征的多元化发展阶段

6. 行政区类型 不同层级的行政单位 民族国家和地区 200多个民族国家根据法定国界分而治之的国家治理模式 国家之下 联邦制国家 州（省）下有县、市、镇、学区等地方行政区行政单位 单一制国家 省（郡）、市、县、镇等地方行政区行政单位

7. 中国历史政区 资料来源：中国行政区划网，http://www.xzqh.org.cn/zlzx_2.asp

8. 当代中国政区的类型与数量（2011年底） 地域型政区：省、地区（行署）、县、乡（镇） 城市型政区：直辖市、地级市、县级市、街道办 民族区域自治型政区：自治区、自治州、自治县、自治旗和民族乡等 特殊型政区：经济特区和特别行政区、若干林区、新疆生产建设兵团等 资料来源：中国统计年鉴，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm

9. 区域公共管理 二、地方间政府管理的新范式

10. 区域公共管理 欧美：区域治理 台湾：跨界（域）治理、都市及区域治理 （区域）公共管理的逻辑起点——（区域）公共问题 公共问题：社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。 1.影响的广泛性 对多数或绝大多数人或团体产生普遍影响 污染控制、工作场所安全、健康 2.影响的不可分性（indisivisible）和“社会共享性” 对个体或团体产生的影响是相同的 空气、噪声、水污染 区域公共问题：不可分割&高度渗透的行政区域之间的公共问题 最本质的特征：公共性 治理的难题：作为理性经济人的政府以及“公共用地悲剧”

11. 区域公共问题的凸显与动因 20世纪50年代以来，公共行政的世界景象和社会生态发生了令人眼花缭乱的变化，国内外学术界寻找各种概念和理论来描绘和诠释这种变化，从早先的“第三次浪潮”、“后工业社会”、“后现代主义”、“信息社会”，到最近的“知识社会”、“网络社会”、“风险社会”甚至“失控的世界”和“历史的终结”等，可被统称为“复杂性社会” 复杂性社会与复杂性科学的社会理论 全球化时代和信息时代，时空可以被压缩、流动，时空是多元的，人类社会生活实践日益复杂。（对同一信息的获取速度不同的两个人其实是处于两个时空中——速度很重要！） 在公共问题管理方面，不同的社会情境和不同的地域之间的连接方式，成了跨越作为整体的地表的全球性网络。（世界是联系的、流动的、生成的） 社会问题与公共事务“外溢化”、无界化 区域公共管理

12. 复杂性社会与公共问题 全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题 市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题（融入国际统一市场环境&国内市场经济的无秩序） 工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题 城乡二元结构问题 行政区划问题 流域治理问题 现代化进程中的区域公共问题日益加剧 区域的“公共危机管理”问题日益凸显

13. 行政区行政VS.区域公共管理 两种管理范式的不同

14. 区域公共管理的三种典范 宏观区域：超脱于国家而又小于世界的各个大洲结成的地域联合体 次区域：跨越若干国家或边境合作 微观区域：国家内部依据不同的标准对区域的细分

15. 地方政府间区域公共管理的现实形态 区域公共管理主体的多元，政府是最重要的行动者 以地方政府为管理主体的区域公共管理的现实形态有： 1.区域一体化中的地方政府间合作： 市际政府间合作（《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》） 省际政府间合作（《黄河经济协作区联合协作互惠办法》） 2.河川流域治理 3.大都市区和城市群的治理 4.不同功能区的区域协调发展 5. 海洋及海岸区域治理 6. 跨区域、跨行业协调联动机制（《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》）

16. 三、我国区域公共管理的制度缺失与制度创新 参考资料：陈瑞莲，《论区域公共管理制度的创新》，2005

17. 我国区域公共问题管理中政府制度的缺失 我国政府公共管理的制度设计和制度链条中，还存在诸多的漏洞与缺失，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理 （一）行政区行政的治理思想根深蒂固 （二）现代区域政策框架尚未成形。无真正意义上的区域政策，是中国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源。 1.没有形成完善的区域政策制度基础 2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架 3.区域政策工具残缺不全 4.缺乏有效的政策监督与评价机制

18. （三）区域公共管理的具体制度安排不健全 1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善 2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱 3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多 4.区域公共协调机制并不健全 5.行政区划调整与空间规划中的问题 6.城市化进程中的城乡二元结构问题

19. 区域公共管理制度创新 （一）治理理念的转变 参考行政区行政与区域公共管理的差异 （二）治理机制的创新：从科层制到组织间网络制 4种不同的治理机制：国家主义（法国）、多元主义（美国）、和谐主义（瑞士）、交织主义（即网络治理）（欧盟）

20. 4种治理模式的主要特征：

21. （三）制度基础的构建：从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理（三）制度基础的构建：从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理 “国家简单化”：高度集权的计划体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度，在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性 “国家精密化”：成熟市场经济国家的行政官僚，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度 （四）实施区域功能政策