OECD – Good Governance for Development in Arab Countries
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OECD – Good Governance for Development in Arab Countries. Methods for comparing PPPs and other procurement avenues and approaches. Frédéric MARTY CNRS – GREDEG – University of Nice Sophia-Antipolis OFCE – Innovation and Competition Department . Rabat (Maroc) – 20-21 May 008.

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OECD – Good Governance for Development in Arab Countries

Methods for comparing PPPs and other procurement avenues and approaches

Frédéric MARTYCNRS – GREDEG – University of Nice Sophia-Antipolis OFCE – Innovation and Competition Department

Rabat (Maroc) – 20-21 May 008


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  • Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer des pratiques britanniques ?

    • Le contexte : La nécessité et la difficulté de comparer les solutions publiques et les solutions privées

    • Présentation du Public-SectorComparator britannique

    • Les évolutions de la méthode : La quantitative spreedsheetanalysis (2004 et 2006)

    • Quelles évolutions nécessaires : évaluations ex ante et ex post


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  • Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer des pratiques britanniques ?

    • Au Royaume-Uni : quelle procédure pour s’engager dans un PPP ?

      • 3 tests

        • Value for Money

        • Affordability

        • Risk Transfer

      • une méthode ; le public sectorcomparator (note technique du Trésor de 1997)

      • Rappel : lancement de la politique de PFI en 1992 / contrat précurseur en 1987


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  • Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : le cas français

    • Le contrat de partenariat est un contrat dérogatoire / Code des Marchés Publics (ordonnance de juin 2004)

      • Un recours possible si urgence ou complexité

      • La nécessité de procéder à une évaluation économique préalable pour démontrer la supériorité du contrat de partenariat sur les autres contrats publics disponibles (marché public ou délégation de service public)

      • Des évolutions possibles dans les conditions de recours mettant en exergue la comparaison économique entre le PPP et les autres contrats (projet de loi présenté au Sénat en avril 2008)


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  • Comparer les coûts public-privé : une nécessité avant de s’engager dans un PPP

    • Evaluer les coûts des deux options sur l’ensemble du contrat, voire sur l’intégralité du cycle de vie de l’équipement si la personne publique en demeure in fine propriétaire

    • De nombreux paramètres à intégrer

      • flux de paiements vers le prestataire, paiements en provenance de tiers

      • coûts totaux en cas de réalisation en régie (y compris engagements de retraite)

      • aspects fiscaux

      • évaluation de la valeur résiduelle en cas de transfert à la personne publique

      • coûts de transaction (ex ante et ex post)

      • choix du taux d’actualisation (quelle préférence pour le présent)


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  • La difficulté : comparer des flux estimés dans le temps s’engager dans un PPP

    • Incertitude sur les montants effectifs

      • dans le cas d’une fourniture en régie

      • dans le cas d’une solution partenariale (indexation, évolutions de la prestation ou part des revenus commerciaux)

    • Une forte sensibilité du résultat aux hypothèses et paramètres retenus

      • ex : coûts internes : quelle est la probabilité de connaître des dérives dans la réalisation du projet ?

      • Impact du taux d’actualisation : son choix prédétermine souvent la décision

        • Dans une acquisition traditionnelle les flux sont concentrés en début de période

        • Dans un PPP, ils sont lissés

        • Plus le taux est élevé, plus le court terme sera privilégié (donc le PPP)


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Paiements dans le cadre d’un financement budgétaire classique

Paiements dans le cadre d’un PPP

Mise en service


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  • Le choix du taux d’actualisation s’engager dans un PPP

    • Un exemple de l’influence du taux d’actualisation dans la décision publique : le cas de la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes en France

      • La valeur des sociétés est estimée à partir des flux de revenus qu’elles vont générer

      • Un taux élevé minore l’impact des flux éloignés dans le temps

      • Le choix d’un taux de 8 % et non de 4 % a conduit à préférer un produit de cession immédiat à la perception de flux de dividendes futurs

    • Les évolutions des taux au Royaume-Uni pour les PFI

      • Avant 2003 : 6 %

      • A partir de 2003 : 3,5 %

        HM Treasury, (2003), The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government

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  • Le choix du taux d’actualisation s’engager dans un PPP

    • Un premier arbitrage : taux tutélaire ou taux des emprunts d’Etat

    • Les débats théoriques autour de la détermination du taux d’actualisation dans les PPP

      • The Economic Journal 2003

        Grout P., « Public and PrivateSector Discount Rates in PPPs », vol.113, March, pp. 62-68.

        • un même taux pour les deux solutions

        • un taux plus élevé pour le privé ?  surcoût / dette souveraine

        • un taux plus élevé pour le public ?  tenir compte du coût d’opportunité des fonds publics (ex. effet d’éviction)

          Le coût d’opportunité des fonds publics est évalué à 1,3 en France

          (Estimation du rapport Lebègue (2005) Révision du taux d’actualisation des investissements publics)


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  • Les critiques formulées à l’encontre des comparateurs de coûts

    • La complexité des comparateurs (et des informations requises) et la sensibilité des résultats aux hypothèses favorisent les contestations

      • au Royaume-Uni : les comparaisons de coûts public privé sont accusées d’être biaisées

        • L’apparente objectivité mathématique et la complexité de l’évaluation permettraient de « rationaliser » des choix réalisés avant même que l’évaluation n’ait eu lieu

          • ex. les contestations / Metro de Londres ou aiguillage aérien

      • en France : des polémiques autour de l’évaluation préalable

        • Les évaluations réalisées par les collectivités publiques sont elles suffisamment rigoureuses (cf. avis délivrés par la MAPPP) ?

        • Les débats parlementaires dans le cadre de la révision de l’ordonnance de juin 2004 sur les contrats de partenariats


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  • L’intérêt des évaluations préalables coûts

    • Les comparaison de coûts reposent sur des méthodes comparables à celles utilisées par les entreprises pour leurs choix d’investissement

    • Elles permettent de prendre en compte les aléas, les incertitudes

    • Elles réhabilitent le calcul économique public


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  • Les comparateurs de coûts public-privé reposent sur des méthodologies classiques de choix d’investissement

  • Le Public Sector Comparator britannique, formalisé par la Treasury Task Force, en 1997, s’appuie sur le passage de l’Etat à la comptabilité patrimoniale et sur des méthodologies éprouvées par le secteur privé

  • Sa relative simplicité et le fait qu’elle repose sur un modèle « classique » de choix d’investissement font sa force par rapport à la procédure américaine.

  • La procédure A-76 américaine, lancée dès 1966, pêche par la complexité de sa méthodologie et par les nombreux contentieux que son application suscite

  • (cf. Commercial Activities Panel du GAO, 2002)

  • Le Public SectorComparator Britannique


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  • Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni méthodologies classiques de choix d’investissement

  • Les évolutions

  • Au début, comparaisons sommaires, dénoncées par le NAO et le Trésor

  • Après 1997, formalisation avec le PSC

  • 2004, assouplissement dans la méthode : Quantitative Spreedsheet Analysis

    • uneapprochesimplifiée

    • prise en compted’élementsqualitatifs

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  • Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni méthodologies classiques de choix d’investissement

  • Les fondements

  • Formalisé par la TreasuryTask Force en 1997, le PSC repose sur la comparaison des VAN des projets. Il a inspiré l’évaluation préalable en France

  • Fondé sur le modèle classique de choix d’investissement utilisé dans le privé

  • Il est le coût de référence auquel sont comparées les offres privées

  • J. Colman, le PSC est « sujet à l’erreur, non pertinent, irréaliste et fondée sur un bla-bla pseudo scientifique ».

Colman, J. 2002, ‘Mumbo jumbo … and other pitfalls: Evaluating PFI/PPP projects’, paper presented to National Audit Office PFI/PPPConference, Bringing about Beneficial Change, London, May.

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  • Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni méthodologies classiques de choix d’investissement

  • Les principes

  • Le PSC est issu des recommandations du Trésor (1997)

    Treasury Task Force (1997), How to construct a public sector comparator, technical note n° 3.

  • Donne le coût du projet s’il était réalisé dans le cadre des méthodes traditionnelles du secteur public

  • Appui sur les retours d’expériences accumulés depuis 1992 par le NAO et le Trésor

  • Coût de référence auquel sont confrontées les offres des opérateurs

  • Mesure la valeur pour le contribuable qui peut être attendue de l’opération

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  • Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni méthodologies classiques de choix d’investissement

  • Une réponse aux critiques faites par le NAO dès 1996 aux premières opérations en PFI

    • Gains non démontrés

    • Crainte que le recours aux PPP soient liés à la priorité affichée par le gouvernement

    • NAO, (1999), Examining the Value of the Deals under the PFI

  • Depuis 1997

    • Une méthode de comparaison standardisée

    • Un appui sur une comptabilité publique de nature patrimoniale (Resource Accounting and Budgeting Act, effectif depuis 2001)

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  • Le comparateur de coût public-privé britannique confronte en fait des espérances de coûts

    • anticipation du montant de l’offre privée

    • anticipation d’un coût public

      • pour lequel on peut tenir compte des risques de dérives de coûts à partir des projets comparables réalisés dans le passé ou à partir de simulations numériques


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  • Un exemple le contrat de PFI portant sur la rénovation du site du ministère de la Défense britannique (Main Building Redevelopment)

    • Tant le coût public que l’offre privée sont estimés à 746 millions de £

    • La solution privée est retenue dans la mesure où la réalisation en régie n’offre pas une certitude en terme de coût final

    • Une éventuelle réalisation interne expose la personne publique à des aléas favorables ou défavorables

    • L’espérance mathématique est la même (les aléas s’équilibrent dans ce cas) mais l’acheteur public a dans le cas du PPP une certitude quant à son engagement


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Distribution de probabilité pour le comparateur de coût public-privé dans le cas du MBR (NAO, 2002)

746 M£


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Le poids des risques dans le PSC: la rénovation du siège du MoD

L’essentiel du risque survient en début de projet: l’actualisation va le survaloriser

Estimation du risque à partir des enseignements tirés des difficultés rencontrées dans des projets publics comparables en termes de respect des délais et des coûts

47 % en moyenne au RU


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  • Il faut considérer que les dérives dans les estimations de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

  • Ce faisant, même si le PPP induit des surcoûts (coûts de transaction, surcoût liés au financement privé), il permet à la personne publique de se couvrir contre de tels risques

  • Logique sous jacente : contrat à prix forfaitaire v. Contrat à remboursement de coûts


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  • Le PSC : critiques et évolutions de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

  • La comparaison public / privé n’a de sens que s’il existe des disponibilités budgétaires pour réaliser la prestation en interne

  •  Ne pas comparer la solution privée au PSC mais à la Fall Back Position (position de repli) i.e. ce qu’il est possible de faire avec les financements disponibles

  • Comme toute évaluation ex ante : une forte sensibilité aux hypothèses

    • Alternative : décision sans évaluation économique ? Choix de nature politique

    • Un parallèle historique : la querelle des filières quant aux choix d’investissements d’EDF et la Note Bleue (1953)

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  • Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

  • Au fur à mesure que le portefeuille de PFI s’accroît, les différences entre les offres privées et le PSC s’amoindrissent

  • Les nouvelles opérations sont plus complexes et plus risquées

  • Le Trésor propose en août 2004, une nouvelle méthode d’évalution simplifiée et pondérée par des critères qualitatifs (mise à jour en 2006)

    HM Treasury, (2004), Quantitative Assessment User Guide, August, 49p.

  • Standardiser les méthodes de comparaison de coûts

  • Optique multi-critères pour sortir du primat des données chiffrées, à la précision faussement rassurante

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  • Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

  • Mise à disposition d’un outil logiciel pour les administrations britanniques

  • Unifier les capacités de l’administration (capitalisation des expériences et support aux entités publiques moins dotées en expertises internes)

  • Eviter que la décision ne se fonde sur la seule minimisation du coût

  • Le logiciel permet de standardiser les données et les méthodes sur lesquelles reposent l’arbitrage entre l’option PFI et l’option traditionnelle (PSC)

  • Il ne s’agit pas d’un raffinement technique du PSC de 1997 mais de la prise en compte que toutes les dimensions ne sont pas chiffrables (risque vs. Incertitude)

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  • Les évolutions : la Quantitative de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelleSpreadsheetAnalysis

  • Prise en compte de dimensions qualitatives

    « Quantitative analysisisonly one of the element of the VfMassessment and shouldbeusedonly in conjunctionwith the qualitative assessment, whichiscompleted in parallel »

  • En fait, les deux méthodes sont simultanément utilisées (ex. MoD)

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  • Quelles voies d’amélioration possibles ? de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

  • Fiabiliser les évaluations du coût public

    • Disposer d’un même référentiel comptable pour le public et le privé

    • Mettre en place une vraie comptabilité de gestion au sein de la sphère publique (coût complet des activités)

    • Disposer de compétences d’évaluation en interne et les capitaliser

  • Intégrer des paramètresqualitatifs (quantitative spreadsheet analysis)

  • Menerplusieursévaluations

    • ex ante : indispensable pour identifier les risques / les points clés de la négociation

      •  Maisl’offreprivéen’est pas encore connue !


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La répartition des risques entre public et privé de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

(Extrait du guide des contrats de partenariat du MINEFI)


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  • Quelles voies d’amélioration possibles ? de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

  • Réaliser une seconde évaluation après la réception de l’offre définitive du privé

    • Une solution plus coûteuse (et plus risquée, en ce sens où la procédure risque de devoir reprendre depuis le début) mais garantissant au mieux les intérêts de la personne publique

  • Réaliser des évaluations en cours de contrat et à l’issue de ce dernier

    • Capitalisation des retours d’expérience


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