Cours du Prof. Andreas Ladner, Idheap Fédéralisme et gouvernance multi niveaux

1. Cours du Prof. Andreas Ladner, IdheapFédéralisme et gouvernance multi niveaux L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes

2. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • IntroductionObjectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud • 1ère partie: Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud • 2ème partie: Affaires fédérales: le lobbying du Canton de Vaud à Berne • Conclusion et discussion : Succès et limites de l’action du Canton tant sur la scène intercantonale que fédérale

3. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Introduction: Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud • Développer les relations avec les cantons et régions voisins, construire des projets qui répondent aux besoins d’une communauté d’intérêt dépassant les frontières institutionnelles • Promotion d’un fédéralisme vivant et préservant les principes d’autonomie dans la solidarité confédérale • Faire entendre la voix du Canton de Vaud auprès de la Confédération pour assurer le maintien de la qualité de vie et de la compétitivité du Canton et de la région • Particularité vaudoise: La politique extérieure est du ressort du Président du Gouvernement, élu pour 5 ans (législature)

4. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes 1ère partie Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud

5. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud Deux objectifs • Coordination horizontale: domaines de compétences des cantons • Coordination verticale: à l’égard de la Confédération Deux instruments • Conventions intercantonales • Conférences intercantonales

6. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Collaborations intercantonales: objectifs • Coordination horizontale: entre cantons à l’échelle bilatérale, régionale ou nationale dans les politiques publiques cantonales dans le but de développer des solutions communes à l’échelle des espaces fonctionnels • Harmos (national) • Promotion économique (régional) • Gymnase et Hôpital intercantonal de la Broye (bilatéral) • Coordination verticale: entre cantons à l’échelle bilatérale, régionale ou nationale pour la défense d’intérêts face aux projets de la Confédération • Financement des caisses de pensions publiques (régional et national) • Accord Vaud-Genève sur les infrastructures ferroviaires et routières (bilatéral)

7. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes 1er instrument de Coordination horizontale Conventions intercantonales • Conventions nationales : HarmoS, médecine de pointe, pédagogie spécialisée, etc. • Conventions régionales (Suisse romande) : Convention scolaire romande, entreprises de sécurité, etc. • Conventions bilatérales : Hôpital Riviera-Chablais, Gymnase intercantonal de la Broye etc. • Cadre institutionnel : Accord-cadre intercantonal (ACI; national) et Convention sur la participation des parlements (CoParl) (Suisse romande)

8. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) 9 domaines de tâches (art. 48a Cst féd.) • Exécution des peines et des mesures • Instruction publique • Hautes écoles cantonales • Institutions culturelles d’importance suprarégionale • Epuration des eaux • Elimination des déchets • Transports publics en agglomération urbaine • Médecine de pointe et cliniques spécialisées • Institutions d’intégration et de prise en charge des personnes handicapées

9. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) Buts de l’ACI (art. 1er) • Base des conventions de collaboration intercantonale dans les domaines de l’art. 48a Cst qui fixe les principes de la compensation des charges Objectifs de l’ACI (art. 2) • Eviter, par une compensation des charges, l’utilisation sans contrepartie de prestations fournies par d’autres cantons: Principe de l’équivalence fiscale • Améliorer l’efficacité en tirant profit des avantages d’échelle • Prévenir une centralisation de compétences auprès de la Confédération

10. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) Deux formes de collaboration (art. 9 ACI) • Fourniture conjointe de certaines prestations (organismes responsables communs) • Acquisition de prestations par un canton auprès d’un autre canton Fixation des indemnités (art. 25 à 30 ACI) • Calcul des coûts transparent (art. 25 al. 1 ACI) • Critères: coûts globaux moyens en tant que base de calcul; selon utilisation effective des prestations; avantages et désavantages de site, etc. (art. 28 ACI)

11. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) Mise en œuvre de l’ACI dans le Canton de Vaud • Conventions dans les domaines de tâches de l’ACI: concordat sur la détention pénale (adultes et mineurs); convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS) • Indirectement seulement: HarmoS et convention scolaire romande, concordat sur la médecine de pointe, accord intercantonal sur la pédagogie spécialisée

12. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Cadre intercantonal régional: CoParl • Entrée en vigueur de 1er janvier 2011; remplace la Convention des conventions • Introduction: séparation des pouvoirs et rôles respectifs du Gouvernement et du Parlement en matière d’affaires extérieures: • Négociation de conventions intercantonales • Adoption de conventions intercantonales • Exécution de conventions intercantonales

13. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Cadre intercantonal régional: CoParl • But de la CoParl: fixer le rôle du Parlement dans la négociation, l’approbation et l’exécution de conventions intercantonales. • Instruments principaux : • Institution d’une commission interparlementaire composée de 7 députés par cantons pour l’examen des projets de conventions intercantonales (art 9). • Contrôle par une commission interparlementaire sur les institutions intercantonales importantes (ex HES-SO) (art. 15). • Nouveauté: Bureau interparlementaire de coordination (art. 4)

14. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes 2ème instrument de Coordination horizontale Les Conférences intercantonales nationales ou régionales : • Conférence gouvernementales: • Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) • Conférence des gouvernements de Suisse occidentale (CGSO) • Conférences sectorielles : • finances (CDF/CDF latine), • santé (CDS/CLASS), • affaires sociales (CDAS/CLASS), • justice et police (CCDJP/CLDJP), • instruction publique (CDIP/CIIP), • économie publique (CDEP/CDEP-SO), • travaux publics, aménagement du territoire et environnement (DTAP/CDTAPSOL), • transports publics (CTP/CTSO). • Plus de 500 conférences intercantonales sur le plan technique!

15. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Les Conférences intercantonales : Trois fonctions: • Echange d’information (coordination horizontale) • Coordination de l’action des cantons dans leurs domaines de compétences (coordination horizontale) • Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (coordination verticale)

16. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Coordination de l’action des Conférences intercantonales • Réglementation-cadre de la CdC : • Détermine quels dossiers sont de la compétence de la CdC • Fixe des processus de prise de décisions des Conférences intercantonales • Maison des cantons: • Crée des synergies: la collaboration entre les secrétariats des conférences et institutions intercantonales est plus simple et plus efficace; • Renforce la collaboration intercantonale: il est plus facile pour les cantons de faire valoir leurs revendications communes face à la Confédération; • Offre une infrastructure bien située: des représentantes et représentants des cantons s'y retrouvent pour des séances de travail ou des assemblées et entretiennent des contacts.

17. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Coordination horizontale: • Négociation de projets de conventions intercantonales • Echange d’information ou « best practices » • Coordination de la mise en œuvre du droit fédéral • Sur le plan technique, mise en place de groupes de travail

18. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération • Participation à des structures de projets • Prises de positions consolidées des cantons • Au cours de procédures de consultation • Durant la phase parlementaire • Auditions devant les Chambres parlementaires • Référendum des cantons • Plates-formes de dialogue politique

19. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération • Renforcement de la position des cantons • Diminution du risque de division • Maîtrise des politiques publiques fédérales • Forces de proposition • Accroissement de la visibilité des cantons

20. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération • Limites de l’action des Conférences intercantonales • Faible disponibilité des cantons à collaborer • Portées limitées des prises de position communes • Coordination insuffisante • Légitimité restreinte des prises de position • Lenteur du processus

21. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération • Risques pour les cantons du développement des Conférences intercantonales • Autonomisation croissante • Bureaucratie et technocratie • Evolution en tant que partenaires privilégiés de la Confédération • Ressources nécessaires • Déficit de contrôle • Perte de vision gouvernementale • Rapport de force entre les cantons • Absence de personnalité juridique • 4ème échelon institutionnel dénué de légitimité démocratique / rôle des parlements

22. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Coordination verticale: Défense des intérêts des Cantons face à la Confédération • Propositions de réformes (avis personnel) • Changement de culture au sein des gouvernements • Renforcement de la coordination • Clarification des mandats et contrôle politique • Renforcement du contrôle financier • Amélioration de la préparation des décisions • Validation gouvernementale des décisions • Simplification des processus

23. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Nouvelle formes de collaboration: les conférences métropolitaines • Metropolitankonferenz Zurich: 8 cantons et 236 communes • Association Région capitale suisse: 5 cantons et 17 communes • Bâle et Lausanne-Genève: pas de forme institutionnalisée en l’état. • Objectifs: • Collaborer à l’échelle des espaces fonctionnels – territoires d’action • Développer une politique axée sur les besoins des métropoles (renforcement des collaborations) • Renforcer le poids de la région sur le plan fédéral (lobbying)

24. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes 2ème partie Affaires fédérales: Le lobbying du Canton de Vaud à Berne

25. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Organisation de la défense des intérêts du Canton de Vaud sur la scène intercantonale et fédérale : contexte • Remise en question de la place et du rôle des cantons • Conseil des Etats qui ne joue plus le rôle de la Chambre des cantons • Avis des cantons (consultations fédérales) noyés dans les prises de position des lobbies sectoriels. • Pour la Suisse romande: faible représentation au sein des directions d’offices fédéraux • Pression accrue sur les cantons • Transferts de charges Confédération-cantons (par ex programme de consolidation 2012 – 2013) • Désengagement de certaines tâches d’importance nationale • Non respect d’engagements (financement d’infrastructures, etc)

26. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Modes de participation des cantons à la formation de la volonté fédérale • Règle de la double majorité: une révision de la Constitution fédérale ne peut entrer en vigueur que si elle a été approuvée par une majorité du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 lit. a, 142 al. 2 et 195 Cst.) • Conseil des Etats: la Chambre haute se compose de 46 députés des cantons (art. 150 Cst.) • Procédure de consultation (loi sur la procédure de consultation; concrétisation de l’art. 45 Cst) • Initiatives cantonales (art. 160 Cst) • Commissions extraparlementaires (LOGA) • Moyens insuffisants pour faire entendre la voix des cantons!

27. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Participation des cantons à la politique européenne • Art. 55 Cst et loi sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération (LFPC): • les cantons sont informés, consultés et associés aux décisions lorsque leurs compétences ou intérêts essentiels sont touchés. • Constats • Informations incomplètes; • Délais trop courts pour prendre position; • Peu de considération des prises de position des cantons (CdC) : ex agriculture

28. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • 25 juin 2010: état des lieux de la CdC en politique européenne • Des réformes internes institutionnelles sont indispensables; • Objectifs: renforcer la participation des cantons à la politique extérieure; • Les cantons présenteront au cours de 2011 des propositions concrètes à l’attention du Conseil fédéral.

29. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Nouvelles stratégies • Structures de projets paritaires et préconsultations • Auditions devant les Chambres fédérales et consultations lors de la phase parlementaire • Réseaux informels • Rencontres systématiques entre gouvernements et députations • Conférences intercantonales • Référendum (depuis le paquet fiscal en 2004)

30. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Moyens d’action développés dans le Canton de Vaud • Actions de lobbying • Office des affaires extérieures en tant qu’entité transversale à disposition des départements et du Conseil d’Etat • Activation de réseaux et alliances intercantonales à géométrie variable • Renforcement des liens avec l’administration fédérale • Renforcement des liens avec la Députation vaudoise

31. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Objectifs de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud • Entretien d’un service de veille stratégique • Développer un réseau de partenaires et d’alliances • Ancrer et développer la mission au sein du canton

32. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Méthode de travail de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud  • Systématiser la défense des intérêts du canton tout au long du processus décisionnel fédéral • Actionner un réseau d’acteurs tout au long du processus • Focalisation sur certains thèmes d’importance majeure pour le Canton • Défense des positions du Gouvernement

33. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes Systématiser la défense des intérêts du Canton tout au long du processus décisionnel fédéral 1) Initialisation d’un projet 2) Avant-projet 7) Mise en œuvre / Evaluation 3)Consultation 6) Phase référendaire 4) Projet définitif 5) Procédure parlementaire

34. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Systématiser la promotion des intérêts du Canton tout au long du processus décisionnel fédéral • Initialisation du projet et avant-projet • Commissions extraparlementaires, groupes de travail, cantons partenaires (via Conférences intercantonales ou alliances à géométrie variable), administration et autorités fédérales, etc. • Consultation et projet définitif • Administration cantonale, cantons partenaires (via conférences intercantonales ou alliances à géométrie variable), partis politiques, parlementaires, groupes d’intérêts, presse, etc • Phase parlementaire (commissions et plénum) • Commissions parlementaires, députés, presse, cantons partenaires (via conférences intercantonales ou alliances à géométrie variable), groupes d’intérêts etc • (Phase référendaire: exceptionnel, ex: Paquet fiscal)

35. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes En particulier: Rapports avec la Députation fédérale • Rencontres entre le Conseil d’Etat et la députation vaudoise • Conférence des Affaires fédérales ancrée dans la Constitution (art 118) • 4 fois par an, en principe deux semaines avant la session • Depuis 2008: • Conférence des affaires fédérales: • au moins deux fois l’an à Berne, durant la session. • séances thématiques (commissions ou délégations) • Café des parlementaires vaudois • courtes séances durant les sessions parlementaires en présence d’une délégation du Conseil d’Etat: échanges mutuels sur des dossiers particulièrement importants pour le Canton. En fonction du sujet, ouverture à d’autres cantons (Conseillers d’Etat et députation).

36. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Un site Internet réservé aux parlementaires • Les parlementaires disposent d’un site Internet (accès réservé). Objectifs de cette plateforme d’échanges: • fournir toutes informations utiles sur des dossiers fédéraux touchant aux intérêts des cantons ou du canton de Vaud. • Offrir un accès rapide aux prises de positions du canton de Vaud sur les consultations fédérales. • Archiver par thèmes, les notes développées pour la Conférence des affaires fédérales avec un soucis d’actualisation. • Guichet électronique pour toute information ou documentation en provenance des services de l’Etat.

37. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes 2 juin 2010 : Journée vaudoise au Parlement • Le Conseil d’Etat a organisé une manifestation de relations publiques au Parlement fédéral le 2 juin 2010. L’occasion pour le Conseil d’Etat d’inviter et de s’entretenir avec les Conseillers fédéraux, les parlementaires, les directeurs d’Offices et la presse. • Objectifs: • Renforcer la visibilité du canton de Vaud sur la scène fédérale • Affirmer sa santé économique recouvrée • Souligner la contribution du Canton à la croissance économique du pays • Souligner son rôle moteur dans le développement des collaborations intercantonales et tansfrontalières

38. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Freins à l’action • Forte polarisation partisane sur l’échiquier fédéral • Considérations financières surdéterminantes • Méfiance des députations des autres cantons • Administration fédérale = forteresse • Quelle légitimité pour des non-élus? (maîtrise des sujets) • Difficulté d’avoir des prises de position « fermes » du Conseil d’Etat Facteurs de réussite • « Trend » favorable aux cantons • Reconnaissance de l’utilité de l’OAE par la Députation VD et par les services de l’ACV • Prise de conscience et implication des Services-métier de l’ACV • Intérêt des autres cantons de CH occidentale pour des actions communes • Etablissement d’un dialogue et de relations de confiance avec les publics-cibles (réseau croissant)

39. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Exemple: Financement des caisses de pensions publiques • Le Conseil fédéral postule dans son Message la capitalisation intégrale de toutes les caisses publiques, et la fin du système de financement mixte • Les caisses publiques disposeraient d’un délai de 40 ans pour assurer une capitalisation intégrale + réserve de fluctuation • Coûts estimés à l’échelle Suisse: 80 à 100 milliards de francs • La CDF latine a décidé la mise en place d’un groupe de travail  à l’échelle de la Suisse occidentale (FR-GE-NE-JU-VS-BE-VD) en 2007

40. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Démarches menées par la task force • Explication des particularités des deux modèles de financement • Conseil des Etats = chambre prioritaire  • Position consolidée de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), de l’Union des villes suisses et de l’ ASIP  • Soutien d’experts reconnus  • Sensibilisation des médias aux enjeux de la réforme • Requêtes d’auditions de la CDF latine - CdC/UVS - ASIP  • Rédaction et diffusion d’un argumentaire en français et en allemand • Contacts entre Conseillers d’Etat et membres de la CSSS-E + majorité des conseillers aux Etats • Contacts en particulier avec président de la CSSS-E, etc • Rédaction d’un projet de compromis • Auditions parlementaires • Rencontres gouvernements – députations fédérales • Suivi des travaux parlementaires • Résultat : Les chambres adoptent un compromis: la capitalisation intégrale est enterrée, les caisses de pensions publiques devront être capitalisées à 80 % au minimum. • « Economies » pour le Canton: environ 2 milliards de francs environ sur 40 ans

41. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Exemple: Protocole d’accord VD-GE sur les infrastructures d’importance suprarégionale • Forte croissance démographique, dynamisme économique, intenses flux de pendulaires • Saturation des réseaux de transports routier et ferroviaire entre les agglomérations de Genève et Lausanne • Entrave au développement du pôle économique, menace sur la qualité de vie de la région • Volonté des Gouvernements VD et GE de développer et défendre ensemble les solutions à l’engorgement du trafic • Volonté de renforcer d’autres infrastructures afin d’accroître leur compétitivité à l’échelle suprarégionale • Volonté de mettre la pression sur la Confédération pour forcer la main afin que la Suisse romande ne soit plus prétéritée sur les investissements en matière d’infrastructure

42. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes • Le contenu de du protocole d’accord • 300 mios pour le préfinancement des chantiers ferroviaires sur la ligne entre Lausanne et Genève • Préfinancement des travaux d’études de la 3ème Lausanne-Genève • Promotion commune de l’autoroute de contournement de Morges et de Genève. • Entrée du canton de Vaud dans le capital de Palexpo SA (10 mios) • Projets à l’étude: culture, aéroport…

43. L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la ConfédérationRelations et contraintes Conclusion et discussion Succès et limites de l’action du Canton tant sur la scène intercantonale que fédérale