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Avaliação Ambiental Estratégica práticas actuais e perspectivas futuras

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Avaliação Ambiental Estratégica práticas actuais e perspectivas futuras. Tomás B. Ramos CENSE, Centro de Investigação em Ambiente e Sustentabilidade Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente , Faculdade de Ciências e Tecnologia , Universidade Nova de Lisboa

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avalia o ambiental estrat gica pr ticas actuais e perspectivas futuras
Avaliação Ambiental Estratégicapráticas actuais e perspectivas futuras

Tomás B. Ramos

CENSE, Centro de InvestigaçãoemAmbiente e SustentabilidadeDepartamentode Ciências e Engenharia do Ambiente,

Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Nova de Lisboa

Campus daCaparica. 2829-516 Caparica, Portugal

Tel.: +351 212948397; fax: +351 212948554. E-mail : [email protected]

slide2

1. Introdução à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) Origens, fundamentos, objectivos e conceitos fundamentais AAE vs AIA Âmbito/Áreas de aplicação 2. Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAEDefinição do contexto/âmbito Avaliação estratégica de impactes Gestão e monitorização ambiental estratégica 3. Aplicações práticas em AAE e perspectivas futuras

Estrutura da Apresentação

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Introdução à AAE- Origens, fundamentos, objectivos, conceitos fundamentais - AAE vs AIA - Âmbito/Áreas de aplicação - Critérios de boa prática

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Origens e fundamentos
  • Surgiu como uma nova ferramenta para a integração de aspectos ambientais nas políticas, planos e programas (PPP);
  • A prática da Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) veio a confirmar que quando trabalhamos apenas ao nível de projectos perdem-se muitas oportunidades para melhorar as decisões ambientais.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Complexidade crescente que envolve os processos de tomada de decisão e de desenvolvimento (rapidez de produção e desactualização de informação, valores de equidade e justiça, urgência de decisões racionais):
  • necessidade de novas formas de intervenção pró-activa e avaliação a níveis mais estratégicos.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • A AIA quando aplicada a instrumentos estratégicos não consegue dar resposta atempada e adequada a este cenário de complexidade;
  • A incapacidade de resposta metodológica da AIA no apoio à decisão (suportada por critérios ambientais e sociais, além dos económicos) a níveis mais estratégicos de decisão:

foi um dos argumentos mais importantes para o surgimento da AAEo momento em que ocorre a decisão de PPP vs projectos, as características estratégicas do objecto avaliado –incerteza, subjectividade, menos detalhe e precisão, menos tecnocrático, imaterialidade das propostas, mais flexível e dinâmico.

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • A necessidade AAE não decorre apenas das limitações da AIA de projectos mas sim de outros factores, designadamente:

A AAE permite:

    • Apoiar o desenvolvimento de PPP,
    • Integrar a componente ambiental e de sustentabilidade desde as fase iniciais dos processos de planeamento e programação;
    • Facilitar a avaliação de impactes indirectos e cumulativos;
    • Constituir um instrumento fundamental para a adopção e promoção de princípios e práticas sustentáveis.
    • AAE e AIA devem ser adoptadas como ferramentas complementares na medida em que formam um sistema de avaliação escalonado ou em cascata.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

AAE vs AIA

Avaliação em Cascata (Tiering Assessment)

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

AAE vs AIA

A abordagem adaptativa/pró-activa que adopta a AAE, integrando as considerações ambientais desde o início da concepção da PPP e acompanhando todo o processo de elaboração; O enfoque pró-activo significa que a interacção entre a PPP e a avaliação ambiental pode permitir um reforço mútuo da eficácia, eficiência e da sustentabilidade destes instrumentos;

Um processo de AAE não deverá produzir o “típico” confronto entre ambiente e projecto: o ênfase é colocado na colaboração e cooperação em áreas de interesse comum para o promotor da PPP e para os responsáveis da AAE.

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • AAE vs AIA (cont.)
  • O carácter estratégico dos efeitos:
    • A AAE avalia efeitos associados a opções de elevado nível de abstracção; efeitos de amplo alcance temporal, espacial, temático;
  • A visão integrada que implica a análise dos efeitos ambientais estratégicos de uma PPP
    • Em AAE, os efeitos ambientais não podem ser considerados isoladamente mas sim de forma integrada com os efeitos sociais, económicos e de governança/institucionais.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Referências históricas
  • 1970: o Congresso norte-americano aprovou o National Environmental Policy Act (NEPA)
    • Necessidade de declaração de impactes ambientais para “legislação e outras grandes acções federais que afectem significativamente o ambiente humano”
    • Contudo, a prática veio demonstrar que durante muitos anos a avaliação de impactes prevista na NEPA foi aplicada essencialmente a projectos;
  • 1983– O IV programa de Acção em matéria de Ambiente da Comissão Europeia sublinha a importância de alargar a AIA a PPP;
  • 1985: Directiva 85/337/CEE de Avaliação de Impacte Ambiental para projectos (públicos e privados).
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Referências históricas (cont.)
  • 1987– É publicada em Portugal a Lei de Bases do Ambiente

Artigo 30.º

Estudos de impacte ambiental

1- Os planos, projectos, trabalhos e acções que possam afectar o ambiente, o território e a qualidade de vida dos cidadãos, quer sejam da responsabilidade e iniciativa de um organismo da administração central, regional ou local, quer de instituições públicas ou privadas, devem respeitar as preocupações e normas desta lei e terão de ser acompanhadas de um impacte ambiental.

2- Serão regulamentadas por lei as condições em que será efectuado o impacte ambiental, o seu conteúdo, bem como as entidades responsáveis pela análise das suas conclusões e pela autorização e licenciamento de obra ou trabalhos previstos.

3- A aprovação do impacte ambiental é condição essencial para o licenciamento final das obras e trabalhos pelos serviços competentes, nos termos da lei.

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

Referências históricas (cont.)

1993 – Quinto Programa de Acção em matéria de ambiente afirma a importância de avaliar os eventuais efeitos que os planos e programas são susceptíveis de ter no ambiente

1997 – O Conselho da União Europeia adopta uma proposta de Directiva sobre a avaliação dos efeitos de certos planos e programas sobre o ambiente;

2001 – O Conselho da União Europeia adopta a Directiva do Conselho 2001/42/CE de 27 de Junho sobre a Avaliação dos Efeitos de Certos Planos e Programas no Ambiente;

2003 – A Convenção CEE-ONU sobre impactes num contexto transfronteiriço aprova o “ProtocolonStrategicEnvironmentalAssessment (Kiev, 2003)” - the \'SEA Protocol‘

Na prática a avaliação ambiental ao nível dos planos e programas é efectuada nos Estados Unidos desde 1980 e na Europa só na década de 90 têm lugar as primeiras iniciativas neste domínio.

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Situação actual
  • A aplicação AAE à escala internacional revela grande diversidade político/institucional, legislativa e técnica;
  • O maior nível de experiência está centrado nos sectores mais activos/problemáticos
    • e.g. energia, transportes, ordenamento do território
  • AAE ainda está numa fase muito precoce de desenvolvimento
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

Níveis de Decisão em AAE (objectos de da avaliação)

Sem

regulamentação

legal

Política

Directiva AAE 2001/42/CE e DL 232/2007 (AAE) e DL 316/2007 (IGT)

Plano

Agregação da informação

Directiva AAE 2001/42/CE e DL 232/2007 (AAE) e DL 316/2007 (IGT)

Programa

Directiva 85/337/CEE com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE e DL69/2000 alterado pelo DL 197/2005…

Projecto

Detalhe / precisão dos dados

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Três Níveis de Decisão em AAE (objectos de avaliação):
  • Estratégia: orientação/direcção/percurso a seguir para atingir os objectivos e metas propostas:
    • Percursos alternativos;
    • A direcção pode ter de ser alterada, caso as condições inicialmente estabelecidas se modifiquem.
  • Nível 1 AAE - Política: ideia/orientação geral de actuação ou sentido da governação que será seguido e que apoiará o processo de decisão; acção com objectivos, prioridades e regras gerais para implementação. Aplica-se através de normas e actos administrativos, geralmente concretizados por planos e programas. .
    • âmbito estratégico alargado (e.g. política nacional sobre as alterações climáticas; política nacional sobre o emprego e competitividade);
    • âmbito estratégico específico (e.g. política de um município sobre áreas urbanas; política de uma organização sobre a responsabilidade social e ambiental).
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

Níveis de Decisão em AAE (objectos de de avaliação):

Nível 2 AAE - Plano: concepção prospectiva de objectivos/prioridades, opções e medidas para afectação de recursos, tendo em vista consubstanciar e seguir/implementar as políticas; A concretização de um plano efectua-se através de instrumentos complementares normas, outros planos, programas e projectos

Nível 3 AAE - Programa: um programa pode ser visto como um conjunto coerente de projectos e outras medidas para alcançar os objectivos num determinado prazo de tempo; agenda coerente e organizada de compromissos, propostas, instrumentos e /ou actividades e respectivo calendário temporal. Fixa objectivos a serem atingidos com a implementação do programa, com actividades e programas de investimento, definidos no âmbito de políticas e planos relevantes;

Objecto de AIA - Projecto: proposta detalhada, com o esquema ou concepção de determinada acção de desenvolvimento, envolvendo trabalhos de construção (ou de outras intervenções nos sistemas ambientais) e implementação de objectivos de política, de planeamento e de programação.

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

Tipos de PPP vs escala de análise

  • - Instrumentos de Política / Planos Nacionais/Sectoriais:
    • Legislação (LBA, LBOTU)
    • Estratégias, livros brancos, normas
    • Planos e Políticas Nacionais (PNPOT; Política Orçamental
    • Planos Sectoriais
    • QREN e Programas Operacionais
  • - PlanosEspeciais de Ordenamento do Território
  • Planos de OrdenamaentodaOrlaCosteira (POOC)
  • Planos de Ordenamento de Albufeira de ÁguasPúblicas
  • Planos de Ordenamento de ÁreasProtegidas
  • Planos de Ordenamento de Estuários
  • Planos de Ordenamento de ParquesArqueológicois
  • - PlanosRegionais de Ordenamento do Territóriio
  • - PlanosSectoriais de Ãmbito Regional

Nacional

Agregação de dados/informação

Regional/Especial

  • - Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT)
  • - Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT):
    • Planos Directores Municipais (PDM)
    • Planos de Urbanização (PU)
    • Planos Pormenor (PP)

Local

Quantidade total de informação

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Em síntese, os principais modelos de abordagem em AAE são:
  • Modelo de abordagem política
    • Mecanismos mais abrangentes, estratégicos e contínuos;
    • Mais breve e flexível/dinâmico;
    • Top-down.
  • Modelo de abordagem de projectos
    • Baseado na prática e nos métodos de AIA;
    • Metodologia discreta no tempo;
    • Bottom-up.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

Principais Conceitos em AAE:

“A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados-Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação” (Directiva 2001/42/CE);

«Avaliação ambiental» a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final (DL 232/2007);

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

“procedimento formal, sistemático e abrangente de avaliar os impactes ambientais de políticas, planos e programas, e suas alternativas, incluindo a preparação de um relatório escrito sobre as conclusões dessa avaliação, e utilizando essa conclusões na decisão pública responsável” (Therivel et. al., 1992).

“AAE é um processo sistemático para avaliar as consequências de iniciativas políticas, de planeamento e programáticas propostas de modo a assegurar que estas consequências são devidamente tratadas, e incorporadas o mais cedo possível no processo de decisão, a par com considerações de natureza social e económica” (Sadler e Verheem, 1996).

AAE deverá ser entendida como um:

processo de natureza adaptativa, flexível, contínua, iterativa e incremental focado num referencial de sustentabilidade (não tem como principal objectivo a produção de um “relatório estático”), e cujo principal objectivo é a avaliação dos riscos e oportunidades de uma PPP – objecto que se traduz por concepções estratégicas, de natureza subjectiva e incerta, e não por actividades de realização concreta.

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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • AAE é:
  • Instrumento fundamental na política do ambiente e de ordenamento do território;
  • Instrumento de carácter preventivo e de apoio à decisão, sustentado na realização de estudos e análise de possíveis alternativas, incluindo consultas, com efectiva participação pública;
  • Processo de elevada complexidade e grande impacte social, pela significância da repercussão dos seus efeitos;
  • Envolve directamente as vertentes económica, ambiental, social e de governança/institucional.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Objectivo e benefícios da AAE:
  • Apoiar os processo de decisão na concepção e implementação de estratégias sustentáveis
    • - Identificação, predição, avaliação e mitigação de efeitos negativos e positivos que uma decisão estratégica, ao nível de políticas, planos e programas, poderá ter sobre o ambiente e sobre a sustentabilidade;
  • Permitir uma visão ambiental e da sustentabilidade mais abrangente e integrada nas PPP sectoriais;
  • Assegurar, nos estádios iniciais da formulação de instrumentos de natureza estratégica, a integração dos factores-chave de ambiente e sustentabilidade.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Objectivo e benefícios da AAE (cont.):
  • Antecipar a predição de efeitos de projectos;
  • Comparar opções alternativas de desenvolvimento, a tempo de incluir modificações e seleccionar as hipóteses com menores efeitos negativos;
  • Melhorar a qualidade global das PPP;
  • Contribuir para a gestão e controlo da implementação de PPP;
  • Permitir um processo de avaliação em cascata, que integra o processo de planeamento/programação e de projecto;
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Âmbito de aplicação da AAE
  • Avalia áreas, regiões, sectores de desenvolvimento ou organizações;
  • A escala de análise da AAE deve ter uma correspondência com a escala do plano ou programa;
  • O âmbito de aplicação da AAE é muito diverso. Depende da natureza da decisão, tipo e escala de avaliação, bem como do quadro institucional em que se insere o processo;
  • Tem uma visão alargada do objecto de análise e trabalha com um menor nível de detalhe do que a AIA;
  • Não tem um início e um fim bem definidos, operando de forma contínua, de forma a disponibilizar a informação no momento necessário, para níveis superiores ou inferiores.
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Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

  • Áreas de aplicação da AAE (actual e potencial):
  • Tratados Internacionais;
  • Processo de Privatização;
  • Programas Operacionais (Fundos Europeus);
  • Orçamentos Nacionais;
  • Planos Plurianuais de Investimento;
  • Propostas de Legislação e Regulamentação;
  • Políticas Globais e Sectoriais;
  • Planeamento Físico de Uso do Solo;
  • Planeamento Sectorial;
  • Programação Sectorial.
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Fases

do processo

de AAE

Fonte:

Adpatado de Antunes et al. (2008)

AAE do PROT Açores. FCT-UNL.

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Verificação e decisão de realizar uma AAE

  • Verificação e decisão de realizar uma AAE de um PP (screening)
  • É necessário submeter o PP a uma AAE?
  • Processo de revisão inicial que identifica os planos e programas para as quais se torna necessário realizar uma AAE.
  • Para a verificação da necessidade de realizar uma AAE são correntemente utilizados dois métodos básicos :
    • - pré-definição através de normas legais
    • triagem caso a caso (avaliação preliminar dos efeitos significativos da PP, tipo de PP)
    • misto (caso da Directiva Europeia e da legislação Portuguesa)
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Definição do âmbito da AAE

  • Definição do Âmbito da AAE (scoping):
    • O processo que visa determinar o nível de detalhe e as fronteiras da AAE (âmbito temporal, temático e geográfico), incluindo os factores chave e os critérios a serem integrados na avaliação;
    • A actividade de decidir sobre as matérias que serão estudadas durante a AAE;
    • Identificação de alternativas e impactes relevantes a serem avaliados, bem como dos métodos de avaliação a utilizar e estrutura do relatório ambiental.
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Definição do âmbito da AAE

  • A definição do âmbito envolve os seguintes aspectos:
    • Identificação dos objectivos do PP, visão estratégica e respectivas acções/vectores/eixos estratégicas do PP
    • Identificação preliminar de alternativas de PP razoáveis/equilibradas;
    • Relação do objecto de avaliação com outras PPP;
    • Identificação preliminar do sistema ambiental afectado e da informação relevante para a caracterização da situação de referência;
    • Identificação dos problemas ambientais e objectivos de protecção existentes;
    • Definição de uma proposta de objectivos e indicadores (e critérios) para a AAE;
    • Definição do processo de consulta/participação pública.
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Caracterização da situação actual e avaliação de efeitos

  • Factores-chave de Ambiente e Sustentabilidade para a Avaliação
  • Categorias de efeitos (e.g. saúde pública; governança; dinâmica territorial; alterações climáticas; biodiversidade).
    • Objectivos relevantes para a AAE
    • Especifíca a direcção desejada.
    • Metas
    • Limiar, Valor Limite (Threshold), Valor Objectivo (Target);
    • Detalha, e muitas vezes quantifica, os objectivos.
      • Metas pragmáticas (e.g. adoptadas por políticos ou decisores); metas ideais ou desejáveis (e.g. atingir 0% na taxa de criminalidade); metas quantitativas e qualitativas/direccionais.
    • Indicadores e respectivas fontes de informação
    • Avalia a variação de um dado factor ambiental ao longo do tempo/espaço, medindo a distância em relação aos objectivos e às metas a atingir; os indicadores são também utilizados para prever e monitorizar os efeitos do PP.
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Caracterização da situação actual e avaliação de efeitos

  • Aplicação dos indicadores seleccionados/desenvolvidos para a AAE
  • Os indicadores constituem o suporte para:
    • avaliação da situação existente e sua evolução previsível na ausência de PP,
    • avaliação de efeitos (riscos e oportunidades) e recomendações;
    • monitorização estratégica dos factores ambientais e de sustentabilidade.
  • O processo de selecção e desenvolvimento dos indicadores deverá ter por suporte a análise pericial dos documentos de referência sobre indicadores ambientais e de desenvolvimento sustentável, com relevância para o âmbito da AAE.
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Avaliação de efeitos estratégicos

O objectivo principal da Identificação, Predição e Avaliação de efeitos é destacar apenas os aspectos-chave a serem considerados no processo de tomada de decisão. Assim, deve ser detalhada apenas em função deste objectivo.

Para a grande parte dos efeitos da maioria das acções estratégicas os métodos de predição qualitativos serão perfeitamente adequados. Não é necessário utilizar métodos quantitativos para parecer uma análise mais robusta, até porque muitas vezes não o é.

A AAE deve focar, em particular, os efeitos cumulativos, indirectos e de longo prazo, uma vez que estes são dificilmente tratados pela AIA de projectos (surge demasiado tarde, é mais focada no curto prazo e é muito detalhada).

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Recomendações/Mitigação de Efeitos

  • Recomendações/Mitigação dos efeitos significativos
  • Um conjunto de medidas que permitam alterar a acção estratégica em questão e, quando relevante, outras acções estratégicas. Estas medidas deverão também incluir recomendações/medidas de contexto para os futuros projectos associados.
  • As medidas de mitigação em AAE não são semelhantes às utilizadas em AIA – estas focam normalmente as componentes de concepção e de localização.
    • As medidas podem ter natureza:
      • Fiscal;
      • Reguladora;
      • Educacional;
      • Técnica;
      • Procedimental;
      • Espacial.
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Monitorização Ambiental Estratégica

    • O programa formal de gestão e monitorização ambiental estratégica deverá ser integrado/associado com a estrutura geral de acompanhamento, monitorização e avaliação do PP.
  • O programa de gestão e monitorização deve contemplar:
    • Identificação dos aspectos/efeitos que devem ser controlados;
    • Definir os indicadores que devem ser utilizados em cada caso;
    • Relacionar a monitorização com as predições dos efeitos;
    • Identificar a estrutura de gestão da monitorização ambiental estratégica.
bibliografia
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