การประเมินผลกระทบจาก

1. การประเมินผลกระทบจาก การปรับนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาทImpact evaluation of the minimum wage policy (300 Baht) on labor market outcomes ดร.ศุภชัย ศรีสุชาติ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

2. วัตถุประสงค์ • เพื่อศึกษาผลกระทบของนโยบายการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท ที่มีต่อผลลัพธ์ในตลาดแรงงานไทย (labor market outcomes) ภาคอุตสาหกรรม การแข่งขันของประเทศ และผลกระทบต่อตัวแปรทางเศรษฐกิจและสังคมที่สำคัญ • เพื่อศึกษาการปรับตัวของแรงงาน ผู้ประกอบการ และผู้กำหนดนโยบาย ที่มีต่อนโยบายการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท • เพื่อจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปรับตัวและการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทย

3. ความสำคัญของปัญหา • “ดำเนินการให้แรงงานมีรายได้วันละไม่น้อยกว่า 300 บาทและผู้ที่จบการศึกษาในระดับปริญญาตรีมีรายได้เดือนละไม่น้อยกว่า 15,000 บาท อย่างสอดคล้องกับผลิตภาพและประสิทธิภาพของบุคลากร รวมทั้งมีมาตรการเพื่อลดภาระแก่ผู้ประกอบการ ที่ได้รับผลกระทบเพื่อให้แรงงานและบุคลากรสามารถดำรงชีพได้อย่างมีศักดิ์ศรีและมีคุณภาพชีวิตที่ดี” • การปรับขึ้นในวันที่ 1 เมษายน 2555 นั้น จังหวัดที่มีการปรับค่าจ้างสูงสุดมีการปรับขึ้นถึงร้อยละ 40 และน้อยที่สุดที่ร้อยละ 36 และมีการปรับอีกครั้งในวันที่ 1 มกราคม 2556 โดยจังหวัดที่มีการปรับมากที่สุดอีกร้อยละ 35 ทำให้การปรับค่าจ้างขั้นต่ำทั้งสองครั้งมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำโดยเฉลี่ยรายจังหวัดอยู่ที่ร้อยละ 72 ซึ่งเป็นการปรับสูงสุดตั้งแต่ประเทศไทยมีการใช้นโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ

4. การปรับค่าจ้างขั้นต่ำแบบก้าวกระโดดการปรับค่าจ้างขั้นต่ำแบบก้าวกระโดด 1 ม.ค. 2556 1 เม.ย. 2555 กรุงเทพ และปริมณฑล 215 บาท ภูเก็ต 221 บาท พะเยา 159 บาท ปรับขึ้น เป็น 300 บาทใน 7 จังหวัด คือ กทม. นนทบุรี สมุทรปราการ นครปฐม สมุทรสาคร ปทุมธานี และ ภูเก็ต และจังหวัดที่เหลือ ขึ้นในอัตราร้อยละ 40 ของ ค่าจ้างขั้นต่ำเดิม น้อยสุดคือ พะเยา ที่ 222 ทุกจังหวัดมีการปรับขึ้นเป็น 300 บาท ผลกระทบครั้งที่ 1 ผลกระทบครั้งที่ 2

5. ความสำคัญของปัญหา • การการประเมินผลกระทบของค่าจ้างขั้นต่ำจึงมีความสำคัญและจำเป็นต่อการประเมินว่านโยบายที่ใช้นั้นมีผลอย่างไรต่อตัวแปรต่างๆในตลาดแรงงาน และการปรับตัวที่เกิดขึ้นตามระยะเวลาในตลาดแรงงานเป็นอย่างไร • การสำรวจเชิงคุณภาพมากกว่าการใช้การใช้ข้อมูลเชิงปริมาณ เพื่อมาระบุผลกระทบของนายจ้างและแรงงาน ซึ่งปัญหาที่เกิด คือ ต่างฝ่ายก็ย่อมมีแนวคิดที่สนับสนุนประโยชน์ในฝ่ายตนเองอยู่แล้ว ดังนั้นการผลของสำรวจจึงขั้นอยู่กับกลุ่มตัวอย่างที่เลือกมาทำการศึกษา

6. ข้อสังเกต • การประเมินทั้ง Package ของนโยบาย • Package ที่รัฐสนับสนุน • การเสริมสภาพคล่อง เพิ่มวงเงิน ลดต้นทุน ผ่านกระบวนการให้สินเชื่อ • การลดต้นทุนผู้ประกอบการผ่านกระบวนการทางภาษีและเงินสมทบประกันสังคม • เพิ่มผลิตภาพแรงงานให้ผู้ประกอบการ • เพิ่มรายได้ให้ผู้ประกอบการโดยการทบทวนค่าใช้จ่ายของภาครัฐให้เหมาะสมกับสถานการณ์ • กระตุ้นและส่งเสริมการขายผ่านการบริโภค

7. ความสำคัญของปัญหา - CIPP • กระบวนการ (Process) • การประกาศนโยบายแห่งรัฐ • การปรับค่าจ้างขั้นต่ำครั้งที่ 1 และ 2 • มาตรการเสริม • การสร้างความเข้าใจ สื่อสาร • ผลผลิต (Products) • การจ้างงาน ความครอบคลุม • ผลิตภาพ ความสามารถในการแข่งขัน • การยกระดับคุณภาพชีวิต • การกระตุ้นเศรษฐกิจ • บริบท (Context) • ค่าจ้างขั้นต่ำที่ต่ำเป็นเวลานาน ไม่เหมาะสม + ความเหลื่อมล้ำ • ความต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจ • เพิ่มผลิตภาพของแรงงาน • ยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงาน + Definition • Redistribution Policy • ปัจจัยนำเข้า ทรัพยากร (Inputs) • ผู้ประกอบการเอกชนรับภาระค่าจ้าง ที่เพิ่มขึ้น • มาตรการทางภาษี ประโยชน์

8. งานศึกษาของไทยที่เกี่ยวข้องงานศึกษาของไทยที่เกี่ยวข้อง ประเมินแบบ Pre-Evaluation • ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ (2547) • สมศจี ศิกษมัต (2554) • สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2556) • สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2555) ผ่าน สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ ประเมินแบบ Post-Evaluation • เกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว (2555, 2556)

9. ประเด็นปัญหา - ปฏิบัติ • โจทย์คำถามด้านแรงงาน (คน) • โจทย์คำถามด้านอุตสาหกรรม • โจทย์คำถามของประเทศ

10. ขอบเขตของการศึกษา • กรอบช่วงเวลาที่ศึกษา คือ ช่วง Q1/2551 - Q1/2556 เพื่อให้ครอบคลุมช่วงก่อนมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำอย่างก้าวกระโดดและภายหลังจากมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท ในช่วงแรกใน Q2/2555 และช่วงที่สองใน Q1/2556 ข้อมูล (ได้รับความอนุเคราะห์จาก NSO) • Labor Force Survey LFS Q1/2551 – Q1/2556 • Socio-Economic Survey 2550 - 2555

11. วิธีการศึกษา – Post Evaluation • การวิจัยเชิงปริมาณ • การแสดงค่าสถิติความสัมพันธ์ของค่าจ้างขั้นต่ำที่มีต่อตัวแปรทางทางเศรษฐกิจและสังคม • การวิจัยเชิงคุณภาพ • การสัมภาษณ์เชิงลึกกับตัวแทนของนายจ้างหรือผู้ประกอบการ ลูกจ้าง และหน่วยงานของราชการที่เป็นผู้กำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้อง • การศึกษาเชิงลึกเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำที่มีการปรับตัวแบบก้าวกระโดดที่ศึกษาเชิงเปรียบเทียบ

12. การตอบโจทย์คำถาม: ด้านแรงงาน • ความครอบคลุม ครบถ้วน – คนงานที่ได้รับค่าแรงานน้อยกว่า 300 บาท จำแนกตาม อุตสาหกรรม การศึกษา (LFS51Q1 – LFS56Q1) • การเลิกจ้าง – ข้อมูลประกันสังคม การเลิกจ้าง การลาออก ภาพรวมประเทศ จังหวัด • โครงสร้างรายได้ ประกอบด้วยรายได้หลักจากการทำงาน +Bonus+OT + Food + Other Money + House + Other Things มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบหรือไม่ (Distribution ก่อน/หลัง) • ดัชนีชี้ภาวะตลาดแรงงาน – ค่าจ้าง รายได้และการกระจายตัว โครงสร้างรายได้ รายได้เฉลี่ยที่แท้จริง

13. การเลิกจ้าง ช่วงเหตุการณ์น้ำท่วม ตัวเลขการเลิกจ้างไม่ได้บ่งชี้ว่าผลกระทบมีความรุนแรง

14. การจ้างงาน เลิกจ้าง (ประเมินจากจำนวนผู้ประกันตน) • มีการขยายตัวต่อเนื่อง 13 เดือนติดกัน ตั้งแต่ เม.ย. 55 – พ.ค. 2556 ในอัตราร้อยละ 4.75 • การเลิกจ้างลดลงร้อยละ 31.37 เมื่อเทียบในช่วงเวลาเดียวกันกับปีก่อน (เม.ย. 56) คำนวณจากผู้ประกันตนที่ขึ้นทะเบียน • อัตราการว่างงานร้อยละ 0.9 (เม.ย. 56) ยังอยู่ในระดับต่ำ • ข้อสังเกต ส่วนนี้เป็นแรงงานในระบบ และ ปัญหาขาดแคลนแรงงานมีความสำคัญมากกว่า

15. การว่างงานรายจังหวัด ข้อสังเกต อาจมีแรงงานจาก Uncovered Sector กลับสู่ Covered Sector

16. จำนวน การเลิกกิจการ ที่มา: สสว.

17. จำนวน การตั้งกิจการ – การเลิกกิจการ การตั้งกิจการสุทธิลดลงภายหลังจากการมีการประกาศนโยบาย ที่มา: สสว.

18. ด้านการกระจายตัวของรายได้ด้านการกระจายตัวของรายได้ สามารถยกระดับของรายได้ของแรงงานในภาพรวมได้จริง ค่ากลางมีการปรับขึ้น กระจุกตัวมากขึ้น

19. จำแนกตามจำนวนแรงงานในสถานประกอบการจำแนกตามจำนวนแรงงานในสถานประกอบการ กลุ่ม SME มีการกระจายตัวของค่าจ้างที่สูงกว่า และอาจได้รับไม่ถึง

20. ข้อสังเกตที่สำคัญ คือ การปรับเปลี่ยนเกิดขึ้นกับสถานประกอบการที่มีแรงงานจำนวนมาก แต่ สถานประกอบการที่มีแรงงาน 1- 9 คน ยังมีการปรับเปลี่ยนที่น้อยมาก แรงงานที่ได้ประโยชน์เป็นแรงงานที่อยู่ในภาคอุตสาหกรรมขนาดใหญ่

21. การจำแนกตามระดับการศึกษาการจำแนกตามระดับการศึกษา ระดับของรายได้และการกระจายตัวมีความแตกต่างกันมาก

22. แรงงานที่มีการศึกษาน้อยกว่ามัธยมศึกษา มีการปรับเปลี่ยนรายได้ที่น้อยกว่า แรงงานที่สำเร็จการศึกษาระดับมหาวิทยาลัยมีการปรับที่มากกว่า แต่อาจเป็นเพราะกรณีนโยบาย 15,000 บาท มาประกอบ

23. แรงงานในภาคราชการ ระดับของรายได้มีการปรับขึ้นในช่วง 15,000 บาทอย่างชัดเจน ผลจากนโยบาย 15,000

24. กล่าวโดยสรุปสำหรับตลาดแรงงานกล่าวโดยสรุปสำหรับตลาดแรงงาน • การปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำแม้ทำให้รายได้ในภาพรวมเพิ่มขึ้น แต่ผลที่เกิดขึ้นนั้นเมื่อจำแนกตามกลุ่มต่างๆจะพบว่า แต่ละกลุ่มจะได้รับผลกระทบที่แตกต่างกัน โดยกลุ่มแรงงานที่อยู่ใน SME จะเป็นกลุ่มที่อาจเกิดความเสียบเปรียบมากกที่สุด • สำหรับค่าตอบแทนอื่นๆ ยังเห็นภาพไม่ชัดจากข้อมูล • การมีนโยบาย 15,000 บาท ยิ่งทำให้เกิดการแยกกลุ่มของผู้ได้รับผลกระทบอย่างเห็นได้ชัด

25. การตอบโจทย์คำถาม: ด้านอุตสาหกรรม • การจำแนกอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นและการประเมินผลิตภาพของแรงงาน • ค่าใช้จ่ายเพื่อการบริโภค อุปโภค เปลี่ยนแปลงหรือไม่ (ข้อมูลกรมการค้าภายใน) • ความสามารถในการแข่งขัน นโยบายค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศต่างๆ - ค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศกลุ่ม AEC

26. ผลิตภาพของแรงงาน การกำหนดอุตสาหกรรมที่มีการใช้แรงงานแบบเข้มข้น

27. ดัชนีผลิตภาพแรงงานอุตสาหกรรมดัชนีผลิตภาพแรงงานอุตสาหกรรม

28. เงื่อนไขของการเพิ่มผลิตภาพแรงงานเงื่อนไขของการเพิ่มผลิตภาพแรงงาน • งานศึกษาของ TDRI ประเมินว่า การขึ้นค่าจ้างและผลิตภาพของแรงงานทักษะต่ำเพิ่มขึ้น ในกรณีนี้ต้องเพิ่มผลิตภาพถึง 8.4% จึงทำให้การเติบโตของ GDP ไม่ติดลบ • แต่จากอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น บ่งชี้ว่า ผลิตภาพของแรงงานคงที่และเริ่มลดลง ดังนั้นการพึ่งแรงงานทักษะต่ำเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถทำให้เศรษฐกิจมีการขยายตัวได้อย่างต่อเนื่อง • สิ่งที่ต้องการคือ ผลิตภาพทั้งสองควรแยกห่างออกจากกัน แต่ต้องมีแนวโน้มที่เพิ่มทั้งคู่

29. การประเมิน การเปลี่ยนแปลงของอัตราการใช้กำลังการผลิต 2556 (%YOY) อุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นมีการเปลี่ยนแปลงของอัตราการใช้กำลังการผลิตที่ลดลงจากปีก่อน

30. การประเมิน การเปลี่ยนแปลงของดัชนีผลผลิตอุตสาหกรรม 2556 (%YOY) อุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นมีการเปลี่ยนแปลงของดัชนีผลผลิตที่ลดลงจากปีก่อน

31. ผลกระทบต่อระดับราคา • ระดับราคาสินค้าไม่ได้เปลี่ยนแปลงอย่างก้าวกระโดด • Contribution ของสินค้าที่เกี่ยวกับค่าแรง 45 รายการ ไม่ได้ส่งผลต่อระดับราคาในสัดส่วนที่สูง (เหตุผลเพราะ รายการเหล่านี้เป็นรายการที่มีสัดส่วนค่าใช้จ่ายต่อค่าใช้จ่ายรวมของครัวเรือนอยู่ในอัตราที่ต่ำ) แต่มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้น • Contribution ส่วนใหญ่มาจาก รายการอาหารสด พลังงาน และ อาหารปรุงสำเร็จ

32. ดัชนีราคาและอัตราเงินเฟ้อดัชนีราคาและอัตราเงินเฟ้อ

33. ค่าจ้างกับดัชนีราคา

34. Contribution to Inflation สินค้าที่เกี่ยวกับค่าแรง ที่มา กระทรวงพาณิชย์

35. ค่าจ้างขั้นต่ำกับการความสามารถในแข่งขัน AEC • การย้ายฐานการผลิตภายในประเทศอาจไม่ได้ทำให้ผู้ประกอบการได้ประโยชน์อีกต่อไป แนวคิดของการส่งเสริมด้วยเขตการส่งเสริมการลงทุนและนิคมอุตสาหกรรม ไม่มีความหมาย เนื่องจากมีต้นทุนค่าขนส่งจากภูมิภาคเข้าสู่ส่วนกลาง • ประเทศเพื่อนบ้านต่างขึ้นค่าแรงขั้นต่ำแบบก้าวกระโดดเช่นกัน ดังนั้น การย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศกลุ่ม AEC ก็อาจไม่ใช่คำตอบที่ดีที่สุด • ประเด็นสาธารณูปโภค และความพร้อมด้านทักษะของแรงงานเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ไม่เกิดการเคลื่อนย้ายฐานการลงทุนไปยัง ลาว กัมพูชา พม่า อย่างรวดเร็วและเป็นจำนวนมาก แรงงานของประเทศเหล่านั้นเคลื่อนย้ายเข้าสู่ประเทศไทยมากขึ้น (เว้นแต่การเข้าไปเพื่อประโยชน์ในทางภาษี)

36. ตารางเปรียบเทียบนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ AEC

37. ประเด็นจากการสัมภาษณ์ประเด็นจากการสัมภาษณ์ • การเปลี่ยนแปลงสภาพการจ้างงาน และรูปแบบของการจ่ายค่าตอบแทนจากการทำงาน และค่าตอบแทนอื่นๆ • มาตรการบรรเทาผลกระทบอาจยังไม่ตรงจุด • การขาดแคลนแรงงาน และแรงงานต่างด้าว • การเตรียมความพร้อมในการดำเนินการ และการประชาสัมพันธ์ • ความท้าทายและนโยบายในอนาคต

38. ผลการประเมิน • นโยบายนี้เป็นนโยบายที่มีเจตนาดี คือ เพื่อการจัดกระจายผลประโยชน์ใหม่ (Policy for Redistribution) จากนายจ้างมาสู่แรงงาน • ข้อสำเร็จ การเพิ่มขึ้นของรายได้ภาพรวม และ การกระจายตัวของรายได้บางกลุ่มที่ลดลง • ข้อที่ยังไม่สำเร็จ การเพิ่มขึ้นของผลิตภาพของแรงงาน การรักษาระดับราคาของสินค้าและบริการ แรงงานเฉพาะกลุ่มอาจยังได้ไม่ได้รับประโยชน์จากนโยบาย • ภาพที่ยังไม่ชัด: ทักษะของแรงงาน ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

39. ผลการประเมิน • การดำเนินนโยบาย: ขาดความพร้อม และการบูรณาการร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐ รวมถึงภาคเอกชน มาตรการรองรับที่กว้างเกินไปโดยผู้รับผลกระทบบางกลุ่มไม่สามารถเข้าถึงได้ • ข้อพึงระวัง: ผลกระทบจากภายนอก โดยเฉพาะการขาดแคลนแรงงาน และแรงงานต่างด้าว

40. ความฝัน หรือ ความจริง? • ความจริง:ในเรื่องของการเพิ่มรายได้ให้กับแรงงานในภาพรวม • ความฝัน:ความครอบคลุม การเลิกจ้าง ผลกระทบต่อระดับราคา ผลิตภาพของแรงงาน มาตรการบรรเทาผลกระทบ การดำเนินการอย่างเป็นระบบบูรณาการ และ ความสามารถในการแข่งขัน เพียงแต่ระดับของความฝันจะมีความแตกต่างกัน

41. ข้อเสนอแนะ • นโยบายที่เกี่ยวข้องกับมาตรการเฉพาะกลุ่ม • การทำ Targeting และ Segmentation ที่ถูกต้องในการให้ความช่วยเหลือและสนับสนุนนายจ้างและลูกจ้าง ให้ตรงกับความต้องการเฉพาะกลุ่ม • ตัวอย่างเช่น มาตรการทางภาษี อาจไม่ได้ช่วยให้ SME ได้ประโยชน์เนื่องจากผลกำไรเดิมเป็น 0 หรือขาดทุน ดังนั้นการเปลี่ยนจากร้อยละ 30 เป็นร้อยละ 23 ผู้ได้ประโยชน์คือ บริษัทใหญ่

42. ข้อเสนอแนะ • นโยบายที่เกี่ยวข้องกับการเพิ่มผลิตภาพ • การพัฒนาฝีมือแรงงาน การพัฒนาทักษะ โดยเฉพาะแรงงานที่มีทักษะต่ำ จำเป็นต้องได้รับความช่วยเหลือ • การพัฒนาระบบค่าตอบแทนตามความสามารถ • การปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในอนาคตต้องมีการประเมินถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นอย่างรอบด้านเพื่อกำหนดแนวทางการแก้ไขผลกระทบอย่างบูรณาการ

43. จบการนำเสนอ - ข้อเสนอแนะ ขอบคุณครับ ผู้วิจัย ขอขอบคุณสำนักงานสถิติแห่งชาติที่ได้ให้ความอนุเคราะห์ข้อมูลดิบเพื่อใช้ในการวิเคราะห์ และคณะกรรมการสภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติ ชุดที่ 16 ที่ได้ให้เข้าสัมภาษณ์เชิงลึก เพื่อให้เห็นมุมมองของนายจ้าง ลูกจ้าง และผู้กำหนดนโยบายอย่างสมบูรณ์มากขึ้น และ คณบดี (รศ.ดร.ภาณุพงศ์ นิธิประภา) รองคณบดีผ่ายวิชาการ (ผศ.ดร.สายพิณ ชินตระกูลชัย) ดร.ชัยพัฒน์สหัสกุล ศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา ดร.แก้วขวัญ ตั้งติพงศ์กูล ที่ได้ให้ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับงานวิจัยนี้ คุณอัญชลี ห่วงทอง คุณอรอนงค์ ทวีปรีดา ผู้ช่วยวิจัย และคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ได้สนับสนุนการทำงานวิจัยโครงการนี้