Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal Módulo 3 - Gestion del Suelo Urbano

1. Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal Módulo 3 - Gestion del Suelo Urbano Ciudad de Guatemala, mayo 12, 2004 Impuesto Predial como una alternativa para la financiación del desarrollo urbano Claudia M. De Cesare Secretaría de Hacienda, Porto Alegre, Brasil Advisory Boarding International Property Tax Institute Teaching Faculty del Lincoln Institute of Land Policy [1] “Derechos de propiedad Claudia M. De Cesare, 2004. Se puede fotocopiar este material por el Banco Mundial, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala y el Lincoln Institute of Land Policy para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor y no deben atribuirse a los organizadores de este evento, ni a las organizaciones para las que la autora trabaja.

2. Programa GENERALIDADES RACIONALIDAD & PROBABLE EFECTOS MITOS DEL PREDIAL ESTRUCTURA BÁSICA LAS VARIABLES MAS IMPORTANTES ‘FIM’

3. Parte 1 – Generalidades del Impuesto Predial uso: alta popularidad Irlanda Dinamarca Canadá Irlanda do Norte Polonia Suecia GB Eslovenia EUA Francia Japón México España Jamaica República Checa Italia Guatemala Hong Kong Portugal Panamá Israel * Gobierno Municipal Venezuela Honduras Filipinas Colombia Malasia Ecuador Nigeria Perú Singapur Brasil Paraguay Australia África del Sur Argentina Uruguay Nueva Zelanda Chile 130 países con importancia variada (IAAO 1990) UK -> año 868 (Sanderson 2002) Excepción: El Salvador

4. ? Que es? Impuesto de carácter regular cuyo hecho generador es la propiedad inmobiliaria • Impuesto predial -> México, Perú • Impuesto sobre bienes inmuebles -> Honduras • Impuesto sobre inmuebles urbanos -> Venezuela • Impuesto único sobre inmuebles (IUSI)-> Guatemala • Impuesto inmobiliario -> Argentina, Paraguay • Impuesto territorial -> Chile • Impuesto de contribución inmobiliaria -> Uruguay • Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana -> Brasil SON TODOS PANCHOS!!!

5. @!! # P..!!! *!? ?$? ... mala suerte! Por que hemos de convivir con el Predial ? ?

6. Parte 2 – Racionalidad y Posibles Efectos del Predial Gobiernos Municipales Previsible, estable Y fácil p/asignar Fuente de ingresos Tendencia de descentralización Predial -> 1o impuesto transferido, papel simbólico visibilidad Autonomía fiscal • Promoción de la responsabilidad fiscal Equilibrio entre ingresos x gastos • Mayor conocimiento de las preferencias locales -> Asignación mas eficiente de los gastos descentralización • Favorece el controle social Sin embargo, no hay garantías !No afectado por la globalización!

7. Practicidad Mas antiguas formas de tributación Difícil de evadir (inmovilidad) Inmueble -> garantía Fácil comprensión -> concepto familiar Incidencia Universalidad del hecho generador -> pago por todos Forma de promover la ciudadanía Forma razonable de distribuir en monto tributario Bien de alto valor económico -> +/- F(capacidad económica)

8. Posibles efectos • especulación inmobiliaria -> • estimular el desarrollo urbano • más oferta de tierra, a menor precio • instrumento natural de recuperación de plusvalías Mayor o menor degrado !Es posible, ayudar para la regularidad! Fuente de información Ciudadano Administración pública

9. recaudación “cero” = insignificante Parte 3 – Los “Malos” Mitos del Predial 1o Mito – Reducida importancia como fuente de ingresos instrumento fiscal -> fracaso total

10. Ciclo vicioso Gobiernos Fuente de ingresos Mínimo esfuerzo administrativo Poca importancia Desinterés por su mejoría Decisiones populistas

11. Impuesto Predial = F(PIB) Fuente: OECD + Inserciones

12. Kelly 2000 INGRESOS Países desarrollados Países en desarrollo F(Ingresos del gobierno municipal)* Máx. 80-90% Máx. 40% F(Ingresos tributarios totales) +/- 1-4% +/- prox. 0-2% F(Producto Interno Bruto – PIB) 0,3-3% < 0,5% * Brasil:+/-30% EUA: +/- 75% Inglaterra, Australia: prox. 100% Ineficiencias Administrativas

13. Impuesto = f (PIB) Optimista Indicativo... Espacio para mejorías Aumentar la participación del predial en la carga tributaria

14. Es una película común: • Catastro incompleto o impreciso • Ciudad legal X Ciudad real • Iniquidades en los avalúos • Nivel de valuación muy bajo • Practicas de valuación sin consistencia • Largos ciclos de valuación • La cultura del no pago (evasión = morosidad?) • -> impunidad • Políticas controversias generando ineficiencias ...

15. 2o Mito – Foco de “odio” de la “comunidad” Alto costo político y elevado impacto social No debería ser cobrado debido a las malas condiciones económicas de muchos ‘el más odiado de todos los impuestos’ Por quien? ricos vs. pobres

16. Pobres Predial fuerte • Más infraestructura urbana (servicios) • Más servicios públicos y de mejor cualidad • El impuesto a pagar es bajo PQ? Propiedad inmobiliaria -> medida de riqueza En general, ingresos de las familias x impuesto predial: OK!!

17. La antipatía por el predial: • especuladores inmobiliarios • grandes propietarios de la tierra • familias que ya recibieron los servicios públicos ... Por quien? Aquellos que ya fueron favorecidos por el gobierno y aquellos que son beneficiados con la ausencia del impuesto (mayores ganancias) !Sin embargo, no han en el mundo muchos amantes de los impuestos!

18. 3o Mito – Imposibilidad de administrar: alto costo • las propiedades inmobiliarias en la jurisdicción • las principales características de esas propiedades • el valor de esas propiedades • los derechos sobre esas propiedades Identificar • ¿Como es posible hacer gestión de las ciudades sin esos conocimientos? • planeamiento urbano • regularización/asentamientos • aplicación de los ingresos (inversiones) • distribución de los servicios ......

19. Parte 4 – Estructura básica -> Impuesto Predial

20. $ Finalidad del impuesto FUNCIÓN 1: FISCAL impuesto bien sucedido Financiar: Equipos urbanos Servicios de la ciudad = +/- Educación; Habitación; Salude y otros servicios sociales/asistenciales .... “nível de recaudación” progresividad X regresividad

21. FUNCIÓN 2: EXTRAFISCAL Instrumento de política urbana suceso del instrumento recaudación “0” Función social de la propiedad = 1.uso racional da tierra 2.optimizar la infraestructura urbana 3.facilitar el acceso a tierra 4.reducir la especulación inmobiliaria “acciones concretas” Brasil: IPTU con tasas progresivas en el tiempo -> Penalidad

22. Competencias Tributarias Fundamental para el desempeño fiscal -> características institucionales • Distribución del monto • Efectos del impuesto Base de calculo Tasas Autonomía Beneficios fiscales Capacidad técnica Estrategia -> confianza en el sistema Catastro + Valuación Recaudación y cobranza

23. Diversidad entre los países Brasil: definición de tasas y exoneraciones,así como de las funciones administrativas -> municipios Mayor autonomía municipal México: transferencia de responsabilidades de estatal para municipal, decisiones sobre tasas -> legislatura estatal Uruguay: función de catastro y valuaciones -> central Perú: función de recaudación -> municipal Argentina: impuesto -> provincial; tasa -> local, pero muy similar Zona Intermediaria Chile: prácticamente todas las funciones y definiciones son centralizadas -> ingresos destinados a los municipios Mayor centralización heterogeneidad interna

24. Parte 5– Las variables mas importantes Ingresos con el Predial (modelo Kelly’2000) K - A - - B - - C - - D - - E - = Base de calculo Tasas TCC NA NER X X X X Donde: TCC = Tasa de cobertura del catastro NA = Nivel de las valuaciones (avalúos) NER = Nivel de eficiencia de la recaudación

25. A – BASE DE CALCULO (BASE IMPONIBLE) • Definición + Componentes • Reducción de la base imponible Supresión de la competencia para la imposición de impuesto– disposición constitucional Inmunidades Exenciones Eximir del pago total o parcial Reducción del pago (limites máximos de incrementos, provisión de descuentos...) – avalúos o impuesto Limitaciones

26. Base de calculo -> Necesidad de conceptuar • Valor catastralregistrado ejemplos • Avalúo o avalúo fiscal … • Valores referenciales

27. Bases de Calculo • Tierra y construcciones Área • Tierra Localización Construcciones Relacionada con valor Dormitorios • Alquiler (arrendamiento) Otras Edad .... Ventanas .... ? Que tipo de valor? • Mercado • Uso ….

28. Inmunidades y Exenciones 3 1 2

29. Objetivo • Reflejar la capacidad económica - imperfección • Reflejar el principio del beneficio • Viabilidad administrativa/estructurales • Racionalidad administrativa • Incentivar comportamiento reglas claras • Cuestiones culturales • Solucionar la presión de grupos de contribuyentes (esencialmente políticos) aceptabilidad validad viabilidad legitimidad

30. El caso de Chile ... 2 anexos con exenciones del impuesto, en lo cual las entidades exentas del pago del predial son citadas por el nombre.... “Fundación Chile... Instituto Profesional de .... Empresa Portuaria del Chile... Corporación Financiera internacional...” El caso de Brasil – São Paulo ... Proyecto de reforma 42% de los inmuebles catastrados = 1.100.000 inmuebles

31. B – TASAS (alícuotas) En general, establecidas en nivel municipales Cuota fija Cuota fija + % % Uniformes Selectivas Progresivas F (rangos de valor) Uso Ubicación Área Otra ... Puntual Escalonada

32. Ejemplos... estatutarias vs. efectivas Tasas anuales (%) * Monto mínimo: Argentina, por zona radial; Uruguay, sin distinción Ecuador -> forma de aplicación diferenciada

33. Criterios... Simplicidad vs. Efectividad vs. Aceptabilidad

34. Reductor Fijo - Valor EJEMPLO – Inmuebles Habitacionales Función del reductor fijo en valor: Inserir progresividad Nota: Tasa Efectiva= (Impuesto / Valor)*100

35. C– TAXA DE COBERTURA DEL CATASTRO Ciudad LEGAL X Ciudad REAL: Informalidad !!! • Áreas de tierra parceladas de forma ilegal irregular o clandestina • Inmuebles ocupados por poseedores • Mejoras construidas sin autorización legal o declaración • Incapacidad de fiscalizar el territorio (Brasil, Chile, Colombia, Argentina, Perú ...) Problema común • Falta de conexión entre el catastro y los registro inmobiliario (Ecuador) • No hay obligación de registrar las transferencias Otros Reducción de la base tributable -> ”-” universalidad y ”-”equidad Potencialidad de generación de ingresos reducida Forma convencional de actualización + manutención -> alto costo

37. Ejemplos... Estudio Reciente no de inmuebles residenciales (Catastro) no de domicilios (IBGE -Censo’00) X Domicilios IBGE 2000 440.557 EconomíasIPTU 2000 323.923 Defasaje 116.634 26% Domicilios de la ciudad -> no catastrados = 36% de inmuebles podrían ser agregadas al Catastro

38. Acciones practicas Bajo costo I- Localizar las defasajes catastrales Cuanto? Donde? catastro res. IPTU Domicilios Censo catastro IPTU Vs. Cuentas de agua catastro IPTU Cuentas de luz catastro n/res. IPTU Licencias de operación Evitar la continuidad del problema priorización estrategías diferenciadas

39. II- Programas de declaración (catastramento voluntario) • Responsabilizar los contribuyentes • Partearías con centros administrativos, PP (OP), asociaciones comunitarias • Catastramento simplificado -> Nivel de información • Declaración de posesión • Estímulo : Ingresos recadados con el proyecto-> aplicados en la región Educación Fiscal III- Reunir las informaciones existentes, sin embargo dispersas Proyectos aprobados sin ‘Carta de habitación’ Procesos / programas de regularización IV- Explorar Partearías: Racionalidad y Viabilidad para la manutención de los datos cadastrales V- Usar imágenes de satélite -> priorizar los trabajos (alternativa de bajo costo)

40. D– NIVEL DE VALUACIÓN Bajo nivel en relación a los valores de mercado Instituto de la confusión... • En general: • - grandes ciclos entre valuaciones • baja uniformidad • inconsistencias en el modelo de valuación -> MCR + factores determinísticos/arbitrarios • falta de controle sobre desempeño de valuación Uso indebido de los avalúos para las agendas de la política tributaria Avalúos vs. Tasas Falta de transparencia Percepción de injusticia Iniquidad -> “-” confiabilidad Alta influencia política // Procedimientos legales dificultan la eficiente y efectiva actualización de los inmuebles

41. baja media alta Impuesto/renta + + progresividad 1 neutralidad regresividad - - Renta [$] Importancia • Distribución del monto tributario: diseño vs. realidad • C apelaciones – Administrativo y judicial • Confiabilidad en el sistema -> Percepción de injusticia vs. evasión • Potencialidad de generar ingresos -> TASAS (?): Limitacion!

42. Requisito Básico do Proceso de Valuación Necesidad de valuar todas las propiedades en mismo nivel Uniformidad VA VM valor de la valuación (avalúo) = “K” valor del mercado Equidad de la valuación Justicia en la distribución de la carga tributaria

43. Bajo grado de equidad -> iniquidades EJEMPLO Dirección Precio de venta (PV) Valor catastral (VA) VA/PV I PV, VA: $

44. El caso de Rosario, Argentina... Ejemplos... Tasa General de los Inmuebles Nivel de los avalúos – entre las municipalidades examinadas: 5-90% Rangos de Valor Tasas (%) < 0,5860 0,5869 a 0,8385 ..... > 6,7985 1.877,74 1.954,42 ..... 10.282,12 Controle del desempeño: ? 1976: Falta de consenso político El caso de Porto Alegre, Brasil.. AV Desempeño valuación MV -> SP Terrenos Apart. Casas mediana -> Bajo nivel de los avalúos 27.11 30.64 17.72 COD (%) -> Bajo grado de uniformidad 69.72 62.02 59.65 1991 – Limitadores – Inconsistencia modelo original – Resistencia politica

45. causas Prácticas de valuación inconsistentes Falta de controle sobre el desempeño Largos intervalos sin valuaciones ‘Limitadores’ /tetos (capping systems) Fragilidad legal

46. BASE DE CALCULO • Métodos • Técnicas • Atributos Selección -> Definición Determinación -> cuantificación • Actividad inherentemente técnica • cualidad de los trabajos • grado de precisión de las estimativas Decisión Política -> naturaleza normativa Legislativo

47. Base de calculo: Determinación -> cuantificación No es una pauta política! BRASIL: Súmala 160 del Superior Tribunal de Justicia Pero, es un elemento que puede suscitar una agenda política • Redefinición de tasas (alícuotas) • Redefinición de beneficios • Estrategias del cobro • Esquemas de transición

48. E– NIVEL DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACION Nivel de Eficiencia en la Recaudación entre las Municipalidades examinadas: 60-95% El caso de Brasil .. > 80%: 13% de los municipios (IBGE 2001) Porto Alegre: Eficiencia = 74% de los ingresos Evasión: 67% terrenos; 10% habitacionales; 15% otros

49. No pago ... • Expectativas de perdón/inoperancia de la administración • Desvíos de dinero • Falta de comprometimiento de los gobiernos/no cumplimiento de los compromisos • Falta de transparencia en la prestación de cuentas • Percepción de injusticias – impuesto y inversiones • Políticas controversias

50. Requisito Básico: Cobranza & Recaudación Eficientes • Rapidez e eficiencia en entrega de los boletos Alternativas: Correo, Internet, Periódico Notificación • Nota pública conteniendo la lista das propiedades y sus avalúos. Posible: Período establecido para revisiones. Ej. Japón • Incentivar el pago único, pero parcelar (facilidades del pago) • Facilitar el pago: Internet, tarjeta de crédito, rede bancaria, Débito directo, agencias de lotería -> TIENDAS DE ATECIÓN Pago • Controlar el recibimiento -> Notificar: PUBLICO? • Provisiones legales: Penalidades (sanciones) Evitar: amnistía o perdón de la deuda Exigibilidad • Aplicación de las penalidades Educación Fiscal : promover la aceptabilidad