WTO 規範與台灣稻米政策之檢討分析

1. WTO規範與台灣稻米政策之檢討分析 楊明憲 中華民國九十三年十二月二十四日

2. 本文架構 • 一、前言 • 二、WTO規範 (一)農業協定 (二)七月套案 • 三、談判檢討 (一)市場進入 (二)境內支持 • 四、台日韓的因應作法 • 五、結論與建議

3. 一、前言 • 稻米產業為台灣農業部門的基礎產業 • WTO規範與農業特性 • 如何在WTO規範下仍保有台灣稻米產業的發展生機

4. 二、WTO規範 WTO農業談判的架構 • 市場進入(market access) • 境內支持(domestic support) • 出口競爭(export competition)

5. (一)農業協定：市場進入 • 將非關稅障礙轉換為關稅等量，併同一般的關稅稅率進行削減，對於已開發國家，要求關稅的平均降幅為36%，單一產品的最低降幅為15%。 • 對於敏感性產品可允許採取關稅配額TRQ)的方式進口，並有特別防衛機制SSG)來因應進口量價異常的情形。 • 台灣初期稻米進口係採限量進口的特別待遇(special treatment)方式處理。 • 但在2003年已改採關稅配額方式進口。

6. 關稅配額進口 • 關稅配額數量為144,720公噸的等量糙米，相當於基期消費量的8%。 • 進口量的65%由政府進口，供作公糧撥售或視國內市場需求作調節，與政府收購農民的公糧作公平處理，但不能供援外或撥作飼料，其餘35%採取標售權利金方式由民間進口。 • 民間進口配額及政府進口米供市場銷售時，每公斤食米加價上限為23.26元，米食製品為25.59元 。 • 配額外關稅將採取從量課稅，每公斤稻米為45元，米食製品為49元 。

7. (一)農業協定：境內支持 • (1)琥珀色措施(Amber Boxes)：具有扭曲市場價格，導致鼓勵國內生產，改變國家的貿易型態的效果，以 AMS為削減基礎，在執行期間必須削減20%。台灣基期年(1990-1992年)的AMS為177.06億元，其中包括稻米60.59億元。 • (2)藍色措施(Blue Boxes)：限制生產計畫的直接給付措施。 • (3)綠色措施(Green Boxes)：至於不會扭曲貿易或扭曲甚微的境內支持措施。 • (4)微量比例(de minimis percentage)：對特定產品的境內支持金額未超過該項產品年度生產總值的5％。

8. (一)農業協定：出口競爭 • 主要是針對以低於國內價格的對外補貼行為加以規範 • 台灣稻米出口皆為無償的糧食援外，係依國際糧食援助公約辦理，也無特定的指定用途，故無所謂的出口補貼的問題。

9. (二)七月套案：市場進入 • 在關稅調降上，將採取分段降稅公式(Tiered formula)，並以約束關稅作為降稅基礎。不過，分段降稅公式的分段數目、範圍及降稅方式等，均待後續的談判決定之。 • 對敏感產品採彈性的處理方式，但須考量這些產品的現行承諾，以及應以增加關稅配額及調降配額外關稅等兩者組合方式，實質改善市場進入機會。

10. (二)七月套案：境內支持 • 農業補貼總額係由AMS、微量補貼與藍色措施等補貼加總而成，藍色補貼金額將限制在基期農業生產總值的5%，且此農業補貼總額也以分段調降公式進行削減，以使會員生產補貼趨於調和(harmonize)，即補貼水準越高者，削減幅度越大。 • 上述補貼總額在開始執行的第一年，必須削減20%。

11. 農業補貼總額之計算 • 依上述計算，台灣農業AMS最終約束水準為142億元、可允許的微量補貼(以微量補貼比例降至2.5%計算)為66億元，以及藍色補貼上限為132億元，合計三項補貼總和預計可達340億元，因此，在削減20%之後，執行第一年的農業總補貼金額將不超過272億元。

12. (二)七月套案：出口補貼 • 出口補貼將於談判所同意的終止日期取消。 • 為防止對商業的影響，不符合有效規範的糧食援助，或糧食援助採贈與方式也將在談判中加以處理。

13. 三、談判檢討 ：市場進入 • 稻米的配額外關稅係採取從量課稅，正面臨換算為從價稅等量(AVE)的問題。 • 換算方法：(1)收入方法(revenue method)：依進口稅收／進口值；(2)單位價值法(unit value method)：依從價稅／進口價格。 • 若依2003年的糙米從量稅(45元/每公斤)除以實際進口單價(11.9元/每公斤)，則從價稅為377.8%。

14. 楊明憲、陳吉仲(2004)，「WTO農業談判市場開放對稻米產業之衝擊模擬評估」。楊明憲、陳吉仲(2004)，「WTO農業談判市場開放對稻米產業之衝擊模擬評估」。 • 依農業部門的數學規劃(mathematical programming)模擬結果顯示：稻米關稅必須調降至204%，才有可能配額外的數量進口，換算其關稅削減幅度為46% 。 • 當關稅由195%降至190%時，產量再度減少112,505公噸，故在關稅為190%時(相對於不受影響時，下降了15個百分點)，產量已較原來減少了198,897公噸，而進口量則增加151,956公噸，產地價格下跌1.31元，所以產值也減少達60億元；此外，種植面積將減少4萬5千9百公頃，是原來種植面積的85%，休耕面積亦同時增加4萬8千3百公頃，稻農每公頃收益將減少8千元，政府支出則因休耕支出增加超過收購支出的減少而淨增加7億6千萬元。

15. 楊明憲、陳吉仲(2004)，「WTO農業談判市場開放對稻米產業之衝擊模擬評估」。楊明憲、陳吉仲(2004)，「WTO農業談判市場開放對稻米產業之衝擊模擬評估」。 • 配額擴大至消費量的20%時，其對於產量、進口量及價格等主要變數的影響程度，與關稅調降至190%的水準相當。 • 若可以在配額擴大或關稅調降的兩者之間作選擇，假設兩者的成長幅度相等，則關稅調降的影響程度將甚於配額擴大 。

16. 關稅調降：分段降稅公式 影響因素： • (1)區段數目多寡 • (2)各區段削減方式及降幅 • (3)判斷基準選擇

17. 關稅配額擴大 考量因素： • (1)應用敏感性產品之應用 • (2)認定基期消費量之認定 • (3)配額數量之認諾 • (4)配額成長率之計算 • (5)配額執行率

18. 三、談判檢討 ：境內支持 • 台灣農業AMS的最終約束水準為141.65億元，而在2002年的實際水準為71.49億元，其中稻米為45.39億元.，在補貼總額削減20%之後，執行第一年的農業總補貼金額將不超過272億元，此時現行的保價收購制度，暫時仍不受影響。 • 2003年的保價收購支出為92.24億元，休耕給付為78.69億元，政府在稻米的主要支出(不含公糧倉儲管理費用)，以保價收購和休耕給付合計，在2003年共172.93億元。 • 政府對於稻米政策的財務結構將在休耕給付與保價收購支出之間移轉，可能對政府的財政支出不變，但可以引導配合境內支持削減，對於農民所得是否改善，也可一併探討。

19. 四、台日韓的因應作法 共同的談判立場： • 在市場進入方面，將爭取最低的關稅降幅，比照烏拉圭回合公式的最低降幅15%，同時將稻米視為敏感產品，可以運用彈性方式處理，至於關稅配額是否擴大，則主張維持關稅配額數量不再增加，但若考慮實質改善市場進入機會，則仍應研究增加關稅配額及調降配額外關稅等兩者組合的最佳方式。 • 在削減境內支持方面，除善用補貼總額的轉移對策之外，也爭取以敏感產品的彈性方式處理，將稻米的AMS作最低程度的削減。

20. 因應作法：台灣 • 分區輪休 • 餘糧收購 • 提高休耕給付 • 產銷專區 • 提升國產稻米品質、建立稻米分級及品牌制度、提昇食米加工附加價值、改進食米運銷通路。

21. 因應作法：日本 • 1995年11月開始實施「主要糧食供給及價格安定法」、廢除「食糧管理法」 • 1997年底實施新的稻米政策 • 1998年起取消政府干預價格、政府改採市價收購糧食安全以維持最低需求等。 • 2002年底公布「稻米政策改革大綱」 • 基本上，日本已將以穩定農業所得的方法來取代傳統的穩定農產品價格的政策，透過補填基準價格與市場價格的價差，分為固定給付與變動給付，並透過生產者出資比率、政府出資比率與補償金交付比率的設計，使日本稻米產業政策與市場機制結合，來迎合WTO綠色措施的改革方向。

22. 因應作法：韓國 • 正考慮進口方式的改變：限量進口、關稅配額 • 政府底線：在新的寬限期內將稻米進口量限制在總消費量的8%以內，否則擬考慮在徵收400%關稅的情況下開放稻米市場。

23. 五、結論與建議 • 我國稻米政策在擴大市場進入與削減境內支持的談判主軸，更應審慎應對、精確模擬估算，並善用允許的可能空間加以回應，以確保台灣稻米產業的發展生機。 • 檢討今年底到期的「水旱田利用調整後續計畫」。 • 研究稻米政策如何趨向藍色措施改革，例如採取限制生產為前提的直接給付，或擴大推動符合綠色措施的直接給付，包括所得保險、所得安全網、天然災害救助、環境保育的直接給付。