Big Questions in Administrative Ethics: A Need for Focused, Collaborative Effort

Big Questions in Administrative Ethics: A Need for Focused, Collaborative Effort

Terry. L. Cooper • Professor, School of Policy, Planning, and Development, University of Southern California(USC)

前言 • 自1970年代中以來，作者(Cooper)宣揚行政倫理為重要研究領域已近30年，而透過新公共行政(NPA)的大力鼓吹，相關文獻可以回塑至30年代。近十幾年來，無論在美國或全世界，行政倫理之學術研究及實務應用數量遽增，內容亦更多樣性，期刊論文、專書等等，遠超過以往數量。 • 而對於行政倫理研究之缺口在於，雖然多樣性並不全然是壞事，同時也彰顯此領域研究的多面向本質。

前言（續） • 然而，甚少學者從理論觀點、相關問題及重要議題等面向研究行政倫理。此種現象造成行政倫理研究欠缺前瞻性，欠缺創意與綜效之風險，致使此領域研究無法持續發展。 • Cooper認為首要工作在於，必須建立研究行政倫理問題的共識，也就是定義此領域的核心。本文並不排除或拒絕其他問題的研究，重點在於如何讓行政倫理重回公共行政研究的核心。 • 本文可以被視為討論行政倫理「大問題」的邀請，本文寫作動機起因於2002年ASPA邀請出席討論行政倫理「大問題」的議程，該會共獲得10位人士的認真回應，Cooper並無法一一回應所有問題，但感謝他們所提供的啟發性的意見。

公共行政倫理的一些大問題 • Cooper教授提出四個公共行政倫理的大問題，其目的希望在於促進對於公共行政倫理的討論，而非要求別人採納其觀點。

公共行政倫理四個大問題 • 公共行政倫理的規範基礎為何？ • 美國公共行政倫理如何應用至全球系絡？ • 組織該如何設計以支持倫理建構？ • 該如何平等對待所有人而讓他們得到公平對待，及如何看待他們的不平等？

問題一：公共行政倫理的規範基礎為何？ • 許多倫理研究只簡單提出：「政府該採納哪些倫理？」此種說法假設個人的倫理觀（根基於宗教、政治認同等），將透過社會化、生活經驗等過程，而融入工作場域，進而型塑所謂公共行政學者實務界所稱之「專業倫理」。 • 但，公共行政對於專業倫理欠缺強而有力的認同，公務員對於工作角色與工作義務間的區別並不清楚，由於欠缺專業認同感，造成行政人員屈服於政治人物指揮。

關鍵問題 • Cooper認為，關鍵問題在於：「應該採取何種倫理？」 • 對此問題，Cooper認為，從文獻可以歸納出五種解釋觀點。

1.社會制度價值、憲政理論及判例 • 代表學者：羅爾(John Rohr) • Rohr認為，公共行政倫理深植於美國憲政傳統及其所依存的社會制度價值之中， Rohr堅信社會制度價值可以在美國憲法及最高法院解釋中發現，主要包含三種內涵：自由、平等，及財產。 • Rohr認為行政人員必須接受社會制度的核心價值，如此就可解決專業倫理所可能產生的問題，因此，在政府工作是一種倫理抉擇。 • 有部分學者試圖擴大Rohr的論點，渠等認為社會制度價值應該超越憲政範疇，例如Richardson & Nigro等（註：本文並未說明相關內容）

2.公民資格理論 • 此思潮強調公民的角色，並可在美國政治發展歷史中得到支持。 • 就此觀點，公共行政角色被認為來自於公民，因此強調代表性公民、專業性公民、受到信託的公民等，公共行政人員必須取得公民的信任，其倫理義務必須與美國社會中良善公民具有一致性。所以，必須鼓勵參與、責信、行政忠誠、尊嚴、促進合理的對話、鼓勵公眾美德。 • 任何部門的行政人員，皆兼具公務員及公民雙重身份，官僚組織的層級節制要求雖然重要，但行政人員也不可違背其公民義務。 • 代表人物：H. G. Frederickson • 1983年國際會議及1984年PAR，開始針對此議題做深入討論。

3.社會平等 • 代表學者及著作：1971年John Rawls的正義論、新公共行政(NPA)運動（如1968年的明尼布魯克會議）、1974年PAR六篇專章討論此行政倫理議題。 • 雖然NPA不再被認為是一持續運動，但對於此一領域研究貢獻卓越，社會平等從未被視為唯一的倫理準則，但業已成為行政倫理的重要核心之一，此可從2003年NASPAA（註：詳如後補充資料）年會提供社會平等議題專題得到佐證，該會議部分學者認為，社會平等議題與NPA運動及70年代弱勢者優先就業方案息息相關。 • 但Cooper認為，社會公平應該比NPA運動及議題應該弱勢者優先就業方案更早發生，一如正義論觀點，此原則與民主政府理念相關，然而，在龐大的行政組織中，平等仍舊缺乏清晰的基石。

4.美德 • 1970年代行政倫理主要關注如何解決行政人員所面臨的困境，但1981年，Mark. L. Lilla對前述理性分析途徑提出批判。 • Lilla主張應該培育公部門的民主特質，並將之型塑為公共服務的憲章。 • Pincoffs對於所謂專業的「簡約論」（註：也就是70年代的理性分析途徑）提出嚴厲批判，其認同Lilla的主張，將美德認知視為一種憲章，他並非鼓吹道德優先論，而是鼓勵應與其他倫理觀點進行權衡，而非評價其他觀點。 • Hart追隨Lilla及Pincoffs的論點，1984年著作中，Hart要求全面重視美德，而非僅在行政倫理範疇，其主張將行政人員視為道德英雄、關心及愛護人道主義、信任公民，並持續從事道德改善。1992年，Hart提出「道德事件」及「道德過程」分析架構，在「道德事件」中，Hart認為必須注意「道德危機」及「道德衝突」兩個次領域；而在「道德過程」中，Hart認為需注意「道德方案」及「道德工作」。 • 1992年，Cooper & Wright採用Hart的分析架構。 • 美德（或憲章）無疑乃是行政倫理的重要要素之一，然而，Cooper認為此觀點對於如何培育憲章、如何評估憲章對於個人決策的影響等，依舊不夠清晰。

5.公共利益 • 公共利益最常被視為行政倫理的規範基礎，許多文獻探討公共利益，但這些文獻卻甚少關注行政倫理議題。 • Charles T. Goodsell(1990)提出，自1957年以來，就很難發覺鼓吹行政倫理的文獻。 • Glendon Schubert亦於同一年提出類似Goodsell的批判，其認為公共利益概念過於廣泛，且差異性甚大，故甚少可以操作性的價值，公共利益似乎具有許多特定意義，但此一名詞在使用時，則常過度模糊。 • Goodsell(1990)及Morgan(2001)乃是從公共利益探討行政倫理之重要學者，Goodsell檢視四種不同的公共利益觀點，並將之應用於公共行政中；Morgan則從17世紀美國歷史發展，探索公共利益的演化歷程。 • Cooper認為，公共利益所建構的行政倫理，將指引基本的義務內涵，公共利益概念提醒行政管理者，在做決策時，必須優先維護公共利益，尤其當面對可能的誤為時（如醜聞），公共利益如同直覺的方向燈塔般，提供正確方向的指引。水門案及伊朗軍售弊案後發生後，Goodsell發現公共利益一詞，除學術研究外，政府實務界亦相當重視。

問題二：美國公共行政倫理如何應用至全球系絡？問題二：美國公共行政倫理如何應用至全球系絡？ • 前述文獻分析主要從美國歷史及政治文化背景所做歸納，其中尤以社會制度價值與公民資格觀點最具代表性，但，這些行政倫理的觀點，是否可以適應於全球其他地區仍有疑問，是否每一個國家都會創造出特定的行政倫理規範？是否有所謂的全球行政倫理？ • 對前述問題，目前仍甚少答案。然而，Cooper認為，依其經驗這些問題在國際會議及某些城市（如洛杉磯），被提出的頻率日漸增加。

續 1 • 1999年，Gilman & Lewis首先試圖在公共行政文獻中加以解釋，而2000年夏天，作者Cooper受邀至首爾參加一個小型的全球化會議，Cooper也提出一個問題：「公共行政的全球倫理是否正在浮現？」，Yoder & Cooper嘗試詮釋Gilman & Lewis的論點，透過檢視自1970年代以來的許多國際方案、協議等等，試圖歸納出全球行政倫理的核心價值。 • 2002年，Cooper & Yoder在「跨國公共管理倫理」一文中，渠等將全球行政倫理的價值界定為：自決、自由、誠實、信任，及穩定。而全球互賴及日漸緊密的市場經濟與民主治理，乃是支持上述五項價值的基礎：「無論這些價值被執行、被支持，或者超越我們研究所知，然而，我們認為它們至少都被視為一個趨勢。」保守而言，我們相信世紀各國至少認為，們「應該」要支持這些價值。

續 2 • 互賴世界鼓舞民主與市場經濟，穩定的政府讓每一國家的公民得以維持其自決，且誠實地處理國內及國際事務，因為這些皆有助於建立信任。市場經濟若無信任、誠實及穩定，將無法運作，同樣地，民主治理若欠缺這些價值有無法達成與維持。 • 接續問題在於，這些價值該如何與前述討論之美國公共行政倫理相契合。簡單答案為，它們看起來似乎「無」不一致或衝突；但詳答為，我們並不知道其他國家採取哪些價值，並且因為經驗證據不足，故也不確定這些價值是否與美國一致。因為在特定系落中，價值有不同的涵意。

續 3 • 例如，「透明度」乃是促進各國政府信任的重要補充性價值，且為全球各國所共同提倡，2003年中國發生SARS危機時，透明度就是對於國家的信任重要要素，當中國政府試圖隱瞞SARS在北京、上海及香港及其他城市散播時，貿易、旅遊及商業受到重要影響，由於不信任中國的官方報告，進而威脅剛興起的中國市場經濟與國際穩定度。在SARS案例中，由於缺乏透明度，對於中國領導者解決國內及國際問題時，產生重大的負面影響。

續 4 • 必須注意的是，這些社會建構過程發生於國際場域，無須強求不國的文化需要被同質化、西方化，或者被破壞。生活於不同文化中的各國人民，同時也可能致力於建構全球文化，但必須注意的嚴重問題為，對於社會公平的承諾，似乎在研究文獻中較難發現，Amy Chua(2004)認為，市場經濟與伴隨的民主政治的擴散，似乎是一種爆炸性的混合。對許多發展中國家而言，市場由少數人所掌控，而多數民眾朝向民主政治，故在政治與經濟間產生緊張關係，若缺乏對於社會公平的承諾，這些不平衡，可能產生巨大的不安定與動盪。

問題三：組織該如何設計以支持倫理建構？ • 1960年代行政倫理研究誕生前，有充足證據顯示當時組織結構及文化對於倫理建構並非中立態度，傳統層級結構的官僚組織不僅不鼓勵內部員工的倫理行動，甚至常常嚴重地阻礙員工做「對的事」，1960年代耶魯大學的Milgram實驗及1970年代史丹佛大學所做Zimbardo監獄實驗，及Ernest Fitzgerald案例就是明證。

耶魯大學的Milgram實驗 • 米爾格倫實驗（Milgram experiment），又稱權力服從研究（Obedience to Authority Study）是一個非常知名的針對社會心理學的科學實驗。實驗的概念最先開始於1963年由耶魯大學心理學家斯坦利·米爾格倫在《變態心理學雜誌》（Journal of Abnormal and Social Psychology）裡所發表的Behavioral Study of Obedience一文，稍後也在他於1974年出版的Obedience to Authority: An Experimental View裡所討論。這個實驗的目的，是為了測試受測者，在遭遇權威者下達違背良心的命令時，人性所能發揮的拒絕力量到底有多少。 • 實驗開始於1961年7月，也就是納粹黨徒阿道夫·艾希曼被抓回耶路撒冷審判，被判死刑後的一年。米爾格倫設計了這個實驗，便是為了測試「艾希曼以及其他千百萬名參與了猶太人大屠殺的納粹追隨者，有沒有可能只是單純的服從了上級的命令呢？我們能稱呼他們為大屠殺的兇手嗎？」（Milgram, 1974） • 米爾格倫在他的文章「服從的危險」（1974年）裡寫道：「在法律和哲學上有關服從的觀點是意義非常重大的，但他們很少談及人們在遇到實際情況時會採取怎樣的行動。我在耶魯大學設計了這個實驗，便是為了測試一個普通的市民，只因一位輔助實驗的科學家所下達的命令，而會願意在另一個人身上加諸多少的痛苦。當主導實驗的權威者命令參與者傷害另一個人，更加上參與者所聽到的痛苦尖叫聲，即使參與者受到如此強烈的道德不安，多數情況下權威者仍然得以繼續命令他。實驗顯示了成年人對於權力者有多麼大的服從意願，去做出幾乎任何尺度的行為，而我們必須儘快對這種現象進行研究和解釋。」

史丹佛大學的Zimbardo監獄實驗 • 心理學上一項著名的實驗，是由社會心理學家P. Zimbardo (Haney, Banks, & Zimbardo, 1973)所主導的，他先以標準的生理與心理測驗，挑選了22位身心健康、情緒穩定的志願大學生，進行監獄模擬的實驗。22位男性大學生，隨機地被指派扮演警衛或囚犯的角色。扮演警衛者都穿上卡其制服，戴上反光太陽眼鏡，並配戴有警棍與警哨。扮演囚犯的學生則穿上棉製工作服，腳穿塑膠脫鞋，並以鐵鍊拴住兩腳。警衛可以各種方法來維持監獄的秩序，但絕對不可以打人。隨著時間的演變，一些令人震驚的現象漸漸出現，例如：警衛對待囚犯的限制與管束越來越多，態度也越來越殘忍；他們限制了囚犯的食物供給及休息時間，接著管制不聽話或態度不佳的囚犯不准刷牙、不准上廁所；甚至用連坐法及群體的壓力來管束特殊份子或不順從者。警衛們更不時地設計一些新招式來使囚犯覺得不舒服或恥辱，不僅剝奪了學生囚犯的基本自由，而且也剝奪了他們的自尊感。更令人驚訝的是，連囚犯們也似乎忘了他們只不過是在進行一項心理實驗，有些人開始暗自悲傷，有些人出現激烈的情緒起伏，有些人被動地與警衛對抗，有些人甚至想到要逃獄，但就是少有人想到要中止實驗。原本計畫要進行兩個星期的實驗，由於警衛對囚犯的虐待，及囚犯的過度投入，情況逐漸無法掌控的情況下，不得不於第六天叫停。 • Zimbardo認為，在我們日常生活中，我們也常受到這種社會角色的規範與束縛，努力地想要去扮演我們所認定的角色關係劇本，角色其實決定了我們生活中大部份的態度及行為。如果角色劇本包含了地位和權力的差異時(例如父母--子女、老師--學生、醫生--病人、上司--員工及傳統上的男性--女性關係)，這種權力上的差異更容易影響個人思考、情感及行動的形成及改變。而當一個人太過於受社會的角色劇本所規範時，他就愈不可能展現他的本性，愈不可能擔任自己的主人，而行為愈來愈受到外在環境的宰割。因此，Zimbardo認為鎖住人類自由的，常常不是監獄那道有形的高牆，而是人類本身對角色規範的認定，所帶來的心靈枷鎖。

Ernest Fitzgerald案例 • 國防部高階人員Ernest Fitzgerald，因揭發貪污而被視為「告密者」，受到嚴重秋後算帳的著名案例。 • 1965年，Fitzgerald被聘為美國空軍管理系統的副首長，因揭發洛克斐勒C5A貨機浪費情事，1968至69年，被傳喚至國會作證並宣誓說實話，不久被尼克森總統革職。 • Fitzgerald後來向文官委員會申訴成功得以復職，至2006年退休。

續（1） • 1956年，William H. Whyte即開始探討大型層級組織威權下所產生屈從性「組織人」的問題，此種「組織人」對於上級唯命是從。 • 1970年代，文獻開始大量探討此問題，如David Ewing(1977)將大型組織喻為「迷你政府」:「員工被要求服從長官，而不用考慮倫理或法律。」

續（2） • 1979年，Scott & Hart開始討論公共行政倫理的組織宰制問題，渠等認為官僚組織已逐漸成為具法西斯壓迫本質的幽靈。 • 1981年，Albert Cuerreiro Ramos認為組織透過狹隘的市場精神，威脅到員工的生活，因為組織鼓勵員工追求經濟極大化，而忽略職場以外生活的品質。 • 1982年，Cooper呼籲注意組織宰制問題後，此問題在六年後K. G. Denhart出版之「公共服務的倫理」一書得到呼應。

續（3）：太空梭爆炸案例 • 1986年挑戰者號及2003年哥倫比亞號太空梭爆炸，為組織阻礙倫理建構的重要案例。 • 依據相關調查報告指出，美國太空總署(NASA)欠缺發展性，過度依賴以往成功經驗，對於工程師所提安全性問題欠缺溝通管道等，故雖有工程師發現推動器在零下溫度可能產生問題，但當脫下「工程師帽」，戴上「管理帽」時，如期發射壓力掩蓋專業倫理，強行發射終造成太空梭爆炸。

續（4） • Cooper從許多文獻發現：組織壓力將會剝奪員工堅持專業良知的自由，Cooper連續27年研究美國公共行政倫理，並在香港擔任富爾布萊特訪問學者（註：富爾布萊特計畫(Fulbright Scholarship)是美國政府最著名的國際教育交流計畫），從各層級政府及非營利組織實務界的訓練課程發現，支持文獻所提論點。

續（5） • Cooper利用擔任訓練課程講師機會，蒐集學員對本身面臨屈從於上級的倫理問題，經過篩選，以匿名方式挑論一些個案，結果發現組織結構及文化的確會妨礙員工的倫理建構，且對於員工的倫理行動或建議者，組織會採取報復手段。 • Cooper因此思考，是否可以設計一套制度，用以支持公共行政的倫理建構。Cooper說此問題深深困擾自己，他常想公共行政學者必須通力合作設計一套「異議」的溝通管道，例如，透過政策鼓勵倫理建構、保護員工不受秋後算帳等，雖然不確定是否可以完成，但Cooper認為從19世紀末紐約市政府所推動之「美國革新」改革運動得到啟發，制度設計途徑或可由學者合力提出妨礙倫理建構的問題，進而支持公共行政建立倫理。

續（6） • Cooper認為制度設計途徑並非僅假設透過分析設計倫理的防禦機制，並且要注意此種設計必須要有效率。 • 必須慎思組織結構及文化支持倫理建構的可能性，雖不容易，但這需要更多建設性的思考。

問題四：該如何平等對待所有人而讓他們得到公平對待，及如何看待他們的不平等？問題四：該如何平等對待所有人而讓他們得到公平對待，及如何看待他們的不平等？ • 這個問題起因於美國的多樣性社會特質。在20世紀前期，對於進步主義者所倡議公平對待每一個人之假設，美國社會出現搖擺現象。對於具強制力的各級政府而言，則可能在民選老闆的支持下，提供差別對待。各級市政府機構之標準化服務為：「無好惡，同等對待每一個人」，從改革者的論點，行政人員應該承諾會致力於矯正不平等，而所謂「科學化」的服務傳送，假定每一個人會受到平等與公正的對待。

續（1） • 然而，20世紀中期後，美國社會需求差異性日漸擴大，50年代末期興起的社會運動及倡議團體，致力於社會改革運動，例如人權運動、反貧窮運動、新婦女運動、環保運動、學運、弱勢者運動等。 • 此種差異性需求，讓進步主義者所堅持之「同時平等及公平對待每一個人」受到挑戰，組織基於理性主義之標準化行為，因為難以應付差異性的需求而難以運作，堅持標準化服務之結果，則造成許多公民覺得受到公部門的不平等待遇。

續（2） • 問題在於：政府試圖平等對待每一人，但有時需差別待遇才能實踐公平。例如，公共政策關心弱勢者所提供措施爭議性較少，如公園提供殘障者停位等。 • 但因種族、人種或性別的政策則爭議性甚大，如弱勢者優先就業法案，規定不得有種族歧視、讓女性得以打破職場中男性優越障礙，都是相當積極性的策略，但也引發爭議。

續（3） • 我們必須面對的問題是：該如何差異對待人們以達公平，且必須平等對待？在此，倫理學者可能可以扮演協助釐清政策方案價值與原則的角色。 • （註：即齊頭式平等與立足點平等的爭論）。

續（4）：同性戀結婚案例 • 依據正義原則，應平等對待同一案例，但差異對待不同案例。以男、女同性戀的結婚權為例，同性戀者認為結婚乃基於彼此的終身承諾，而非性別。 • 反對者認為婚姻只限於異性伴侶。 • 問題爭議在於：婚姻到底是終身承諾或性別認定？

續（5）：洛杉磯鄰里委員會案例 • 6年前，洛杉磯建立鄰里委員會的規章與治理過程，而「一視同仁與差異對待」乃是爭論的核心，也就是該為鄰里委員會制訂標準化法規，抑或讓其各自發展？ • 大部分行政官員贊同標準化，因為較可預期效率及秩序，而民選官員雖也支持標準化，但也容許公民因創造本身界限所引起的小混亂。

續（6）Cooper之論點 • 如果提供利害關係人透明度及得以全面參與的管道，則有些事情可以標準化，有些事情則可以差別對待。在此基礎下，公民其實願意更有彈性地接受一些無效率及小混亂。

結論 • Cooper首先重申所提之四大問題（略）。 • Cooper認為並非宣揚四大問題，而是在於引發學術界實務界可以對話這些問題，此種對話必須聚焦及持續。 • 而該如何進行？Cooper建議可以創造一個運作團隊，每一年見幾次面進行討論，例如ASPA及NASPAA年會。 • 最終，Cooper希望經過30年討論後，學者能持續研究行政倫理議題。

補充資料：ASPA • Since 1939, we have been the nation's most respected society representing all forums in the public service arena. We are advocates for greater effectiveness in government - agents of goodwill and professionalism - publishers of democratic journalism at its very best - purveyors of progressive theory and practice and providers of global citizenship. We believe that by embracing new ideas - addressing key public service issues - and promoting change at both the local and international levels, we can enhance the quality of lives worldwide • 出版品：PAR

NASPAA • The National Association of Schools of Public Affairs and Administration's twofold mission is to ensure excellence in education and training for public service and to promote the ideal of public service. NASPAA is the membership association of graduate programs in public administration, public policy and public affairs. NASPAA's Commission on Peer Review and Accreditation is the specialized accreditor of those master degree programs

TASPAA • 台灣公共行政與公共事務系所聯合會 • 2007年第三屆年會由世新大學主辦 • 2008年第四屆年會由東海大學主辦 • 2009年第五屆年會將由中山大學主辦

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