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SUBSECRETARÍA. MINISTERIO. DE FOMENTO. DIRECCIÓN GENERAL DE. PR0GRAMACIÓN ECONÓMICA. Berlin 26 de junio de2007. LAS POLÍTICAS DE GASTO PÚBLICO. El USO DE LOS PPP´S. EXPERIENCIAS EN EL MINISTERIO DE FOMENTO DE ESPAÑA. Gerardo L. Gavilanes Ginerés Director de la Asesoría Económica

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Ministerio

SUBSECRETARÍA

MINISTERIO

DE FOMENTO

DIRECCIÓN GENERAL DE

PR0GRAMACIÓN ECONÓMICA

Berlin

26 de junio de2007

LAS POLÍTICAS DE GASTO PÚBLICO.

El USO DE LOS PPP´S. EXPERIENCIAS EN EL MINISTERIO DE FOMENTO DE ESPAÑA

Gerardo L. Gavilanes Ginerés

Director de la Asesoría Económica

Ministerio de Fomento


Ministerio

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE

Incorporación al euro

Fin de las “obras del 92”

“Examen” de Maastricht


Ministerio

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE. INVERSIÓN PÚBLICA y CONCESIONES


Ministerio

EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE 1996-2006


Ministerio

COMPARACIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE. AÑOS 2005 Y 2006


Ministerio

EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE FINANCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA FRENTE AL TOTAL


Ministerio

LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA

  • COMO EN OTROS PAÍSES, LAS INFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA SE FINANCIAN POR MEDIO DE MUCHAS VARIANTES QUE VAN DESDE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA PRESUPUESTARIA A LA TOTALMENTE PRIVADA.

  • LA DEMANDA DE CONTROL DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA NECESIDAD DE INTRODUCIR CRITERIOS DE MERCADO EN LA GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS , HAN CONDUCIDO A UN INCREMENTO DE LA FINANCIACIÓN A TRAVÉS DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN LOS ÚLTIMOS AÑOS, QUE PROBABLEMENTE CONTINUARÁN.

  • EL NUEVO PLAN ESTRATÉGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTES (PEIT) 2005-2020, HA FIJADO UN OBJETIVO DE UN 20% DE FINANCIACIÓN SEGÚN ESTE ESQUEMA.


Ministerio

EL FUTURO: AUMENTO DE LAS INVERSIONES


Ministerio

UNA PINCELADA HISTORICA: LA LEY DE AUTOPISTAS DE 1972

  • HA FACILITADO QUE SE HAYAN OFERTADO MÁS AUTOPISTAS EN ESPAÑA QUE EN OTROS PAÍSES EN RELACIÓN A NUESTRO TAMAÑO.

  • LA PREPONDERANCIA DE LAS AUTOPISTAS BAJO PPP´S SE EXPLICA POR LA EXISTENCIA DE LA LEY DE 1972 QUE HA PROPORCIONADO UN MARCO LEGAL CLARO Y ESTABLE

  • ESTA HA SIDO LA RAZÓN PARA QUE LAS DIRECTRICES DE ESTA LEY SE EXTIENDAN AHORA A TODOS LOS MODOS DE TRANSPORTE Y A TODOS LOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURAS POR MEDIO DE LA NUEVA LEY DE CONCESIONES (2003)


Ministerio

LAS OFERTAS DE LA PRIMERA FASE

DEL PRIMER PLAN DE AUTOPISTAS DE PEAJE:

PUNTOS FUERTES Y DEBILES


Ministerio

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE

Incorporación al euro

Fin de las “obras del 92”

“Examen” de Maastricht


Ministerio

UN NUEVO ENFOQUE

La primera fase del Plan Nacional de Autopistas de Peaje (1997) basó las ofertas en un estudio económico-financiero. Las mismas se dividieron en dos grupos:

  • Aquéllas para las que los estudios predijeron una alta rentabilidad. Se redujo ésta añadiendo obras públicas adicionales, y considerando plazos más reducidos.

    • Es el caso de las autopistas radiales de Madrid que han financiado la circunvalación M-50.

  • Aquéllas que presentaban una baja rentabilidad. Se mejoró ésta por medio de incrementos en el plazo a la vez que con la contribución de fondos públicos.

    • Los fondos se han otorgado como subvenciones, préstamos participativos y, en algunos casos, como préstamos de dinero reembolsables.

  • La alta concurrencia demostró que este planteamiento era correcto.


Ministerio

PRIMERA FASE DEL PRIMER PLAN DE AUTOPISTAS DE PEAJE


Ministerio

ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA VIABILIDAD ECONÓMICA


Ministerio

COMENTARIOS

  • A PESAR DEL ÉXITO DE ESTA PRIMERA FASE, SE DETECTARON ALGUNOS PUNTOS DEBILES EN EL PROCESO DE LICITACIÓN

    • A menudo, las autopistas se licitaban según objetivos que eran opuestos. Así, se requerían el plazo, las tarifas y las ayudas solicitadas. Es preferible fijar todos estos parámetros excepto uno al que se permite un cierto rango de variación, incrementando de esta forma la eficiencia de la licitación.

    • En algunos casos, la oferta ganadora lograba plazos muy reducidos. En estos casos, puede ser preferible encargar más obra pública, aunque se incremente la duración de la concesión, ya que se permite un cierto margen de maniobra si las cosas no van bien los primeros años.

    • Plazos demasiado largos no son apropiados, ya que su traslación a términos de rentabilidad financiera es prácticamente nula. A esto se une que los productos financieros disponibles en el mercado no encajan en plazos tan largos. Es preferible recortar los plazos, aún cuando suponga la aportación de alguna pequeña ayuda.


Ministerio

VENTAJAS COMPARATIVAS DE LA CONCESIÓN FRENTE A LA PROVISIÓN PRESUPUESTARIA

MÁS AGILIDAD

  • LA CONCESIÓN DE LA AUTOPISTA PERMITE ADELANTAR LA PUESTA EN SERVICIO

  • Desde que se establece la necesidad de la autopista hasta la puesta en servicio de la concesión pasan de media

    • 70 meses.

  • Con el sistema presupuestario tradicional, aún con las últimas mejoras para reducir los plazos, tardaría al menos:

    • 91 meses.

  • Esto significa un ahorro en términos de tiempo de

    • 21 meses


  • Ministerio

    UN NUEVO SISTEMA DE LICITACIÓN (1)

    MÁS TRANSPARENCIA

    • LAS CONCESIÓNES DE AUTOPISTAS SE LICITAN SIGUIENDO UN NOVEDOSO SISTEMA DE VALORACIÓN

    • Un primer criterio técnico (DGC):

      • se evaluaron los aspectos constructivos, de funcionamiento técnico y la calidad medioambiental de la autopista.

    • Un segundo criterio (DGPE)

      • Se midió la solvencia y la viabilidad económica del licitador y su propuesta.

        • Cualquier licitador que no obtenga la mitad de la puntuación en cada una de las secciones previas, es prácticamente expulsado del concurso, ya que automáticamente divide su puntuación total por 3.


    Ministerio

    UN NUEVO SISTEMA DE LICITACIÓN (2)

    MENOS PARÁMETROS

    • SE REDUCEN LOS PARÁMETROS ECONÓMICOS A EVALUAR

    • Se fija el plazo de la concesión.

      • Con opción de años adicionales por el logro de ciertos estándares de seguridad y buena gestión durante la concesión

  • Las tarifas no son objeto de licitación, estando fijado el peaje

    • A pesar de que se permite no cobrar en ciertas horas, y establecer descuentos por uso.


  • Ministerio

    UN NUEVO SISTEMA DE LICITACIÓN (3)

    MENOS PARÁMETROS

    • No se evalúan los ratios de capitalización y solvencia directamente, sino que se demandan valores superiores a un mínimo, y son evaluados como elementos que refuerzan la Compañía.

    • Así se evita la coexistencia de parámetros económicos que van en distinta dirección

      • A mayor plazo menores tarifas, a mayor capitalización menor rentabilidad financiera, etc.


    Ministerio

    EL FUTURO: DIVERSIFICACIÓN DE LA FINANCIACIÓN


    Ministerio

    EL FUTURO: DISMINUCION DEL PESO DE LA INVERSIÓN PRESUPUESTARIA

    -14%


    Ministerio

    ¿QUÉ SON LAS “AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN?

    Estas autovías, que fueron las primeras en ser construidas,(años 80) adolecieron en su momento de los avances técnicos, de trazado, de construcción, y de disponibilidad de fondos que sí disfrutaron las demás autovías construidas a partir de los años 90 en España y que, en gran parte de los casos, son verdaderas autopistas, siendo la única distinción la inexistencia de un peaje.


    Ministerio

    ¿QUÉ SON LAS “AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN?

    • Básicamente coinciden con las nacionales I a IV

      • 4 autovías radiales (1.500 Km.) de “primera generación”,

      • Nacional I Madrid-Burgos (350 km.)

      • Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km.)

      • Nacional III Madrid - Cuenca (250 km.)

      • Nacional IV Madrid -Sevilla (550 Km.)


    Ministerio

    CONTRATOS DE PEAJE EN SOMBRA EN EL MINISTERIO DE FOMENTO

    CONTRATOS DE AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN


    Ministerio

    LA CONSTATACIÓN DE UN PROBLEMA: 1999

    • CONTRATOS DE SERVICIO DE GESTIÓN DE AUTOVÍAS (LGPE 1999).

      • Se usaría para remodelar las autovías radiales (1.500 Km.) de “primera generación”, comprendiendo también su mantenimiento, en 5 “macrocontratos”

      • Nacional I Madrid-Burgos (350 km.)

      • Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km.)

      • Nacional III Madrid - Cuenca (250 km.)

      • Nacional IV Madrid -Bailén (300 Km.)

      • Nacional IV Bailén-Sevilla (250 Km.)

      • Se estimaba un importe total de unos 1.800 millones de euros.


    Ministerio

    LA CONSTATACIÓN DE UN PROBLEMA: 1999

    • CONTRATOS DE SERVICIO DE GESTIÓN DE AUTOVÍAS (LGPE 1999).

      • “…resolver el problema de la inadecuación de las autovías de primera generación a los actuales y más exigentes criterios de seguridad vial…” (preámbulo)

      • “…Satisfará expropiaciones….” (art.6.b)


    Ministerio

    LA CONSTATACIÓN DE UN PROBLEMA: 1999

    • CONTRATO DE SERVICIOS DE GESTIÓN DE AUTOVÍAS (LGPE 1999).

      • En la Ley de acompañamiento de 1999, artículo 60, se introduce este tipo de contrato.

      • La ley de Concesiones es bastante posterior, 2002.

      • Se busca un contrato de mantenimiento que va hacia el concepto de vida útil, con las siguientes características:

        • Plazo máximo 20 años.

        • Conservación, adecuación reforma y modernización

        • Reposición y gran reparación.


    Ministerio

    LOS AÑOS INTERMEDIOS

    Tras desechar la posibilidad de usar el llamado “contrato de servicio de gestión de autovías” para la remodelación y mantenimiento durante 20 años de las autovías de primera generación,y tras varios años de “dudas”, el Ministerio se ha decantado por lanzar contratos de peaje “en sombra” para la adecuación de estas vías.


    Ministerio

    EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (1)

    Desde el Ministerio de Fomento se ha planteado la posibilidad de enfocar este proyecto como asociación público privada, con el doble objetivo de conseguir su realización sin impacto puntual en el déficit público, con el empleo una parte de los presupuestos futuros destinados al mantenimiento y la conservación, y asegurar, por otro lado, la calidad en el mantenimiento durante el plazo de vida de la concesión de los ejes viarios de alta capacidad por los que circula un gran porcentaje del tráfico de nuestro país


    Ministerio

    EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (2)

    Para ello se ha previsto un sistema de concesión cuyo contenido será la construcción y explotación de estas infraestructuras con un sistema de pago de peaje en sombra (pago por la Administración en función del número y del tipo de los vehículos que circulen por las carreteras), corregido significativamente en función de los parámetros de la calidad del servicio exigidos al concesionario.


    Ministerio

    EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (3)

    El proyecto se acomete en dos fases de actuación, una primera que contempla el acondicionamiento de los ejes más prioritarios (A-1, A-2, A-3 y A-4) para los cuales se cuenta ya con los anteproyectos y una segunda fase que contemplaría el acondicionamiento de las autovías A-5 y A-6. (y un tramo A2)


    Ministerio

    EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (4)

    Incluirán el acondicionamiento integral de más de 2100 km de autovías, con un gasto total previsto de más de 6.300 M de €.

    16 tramos 1ª fase. 1500 km. (2007). 4800 M de gasto.

    xx tramos. 2ª fase 600 km (2008). 1500 M de gasto.


    Ministerio

    EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (5)

    Los datos más significativos en cuanto a características y costes de la primera fase de actuación son los siguientes:

    Necesidad de inversión para la adecuación, reforma y reposición de alrededor de 1.850 millones de euros.

    Longitud de itinerario total de 1.522 Km.

    Consecuentemente, inversión inicial por kilómetro en torno a 1,2 millones de euros.


    Ministerio

    EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (6)

    IMD conocida y muy elevada: se esperan alrededor de 17.500 millones de vehículos km/año en 2006.


    Ministerio

    OBJETO DEL CONTRATO

    • El objeto del contrato contiene tres tipos de actuaciones:

      • las obras de adecuación, reforma y modernización inicial.

      • las de reposición y grandes reparaciones y

      • la conservación periódica y explotación de las infraestructuras.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE CONCESIÓN(1)

    Las características principales que definen a las APP´s y que se han tenido en cuenta a la hora de definir estos contratos son las siguientes:

    Debe tratarse de un contrato a largo plazo entre una administración y un privado.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE CONCESIÓN(2)

    El socio privado queda obligado a la prestación de un servicio para lo que necesita una inversión en inmovilizado o reforma sustancial del activo existente.

    Además, considerando el valor patrimonial de los itinerarios, midiéndose la depreciación, se constata que la inversión en adecuación supondrá más del 50% del valor de reposición neto de cada tramo de obra en que se dividirán las actuaciones, lo que se juzga más que suficiente.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE CONCESIÓN(3)

    El socio privado queda obligado a la prestación de un servicio en condiciones y estándares de calidad preestablecidos.

    La Administración es la principal pagadora aún cuando no sea la usuaria final. Los pagos futuros se calcularán en función del tráfico de vehículos ligeros y pesados y estará modulada automática y significativamente por el cumplimiento de rigurosos estándares de calidad exigidos en el contrato de concesión.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL (1)

    Visto que el proyecto encuentra acomodo en las APP´s, es necesario ver su consideración en términos de déficit en las cuentas de las Administraciones Públicas.

    Para que la inversión inicial no se considere déficit es necesario que, simultáneamente:

    Se soporte el Riesgo de Construcción por parte del promotor privado.

    Se soporten al menos uno de los dos riesgos siguientes por el privado: disponibilidad o demanda.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL(2)

    Respecto del primer riesgo, el pliego cuida su asunción por el privado, estipulando que el concesionario asume los riesgos derivados de la construcción en su totalidad.

    Respecto del segundo riesgo, no parecía lógico fundar el mismo exclusivamente sobre la demanda por una razón: el tráfico del corredor es conocido, se trata de un itinerario ya existente.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL(3)

    Aún con las oscilaciones futuras posibles, que seguramente las habrá, no parece razonable pensar en grandes variaciones en relación con las previsiones, por lo que un contrato basado en un riesgo de demanda corre el riesgo de ser interpretado como una asunción de un riesgo inexistente.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL(4)

    Por lo tanto, se ha optado en los pliegos por introducir un doble sistema. El canon está basado en la demanda, por aplicación de una tarifa. No obstante el canon no se calcula sin más, sino que tanto el VAN del canon máximo, como su importe anual van a estar limitados en función de las ofertas que se realicen.

    A su vez, dicho canon va a estar sometido a una serie de rebajas automáticas, (Trigger) relacionadas con la consecución de unos determinados indicadores de calidad en el servicio prestado. Este es un elemento esencial en este contrato para la asunción por el concesionario del riesgo de disponibilidad.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL(5)

    El hecho de que las rebajas en el pago introducidas sean sustanciales, automáticas y previstas en el propio contrato es lo que implica la asunción de este riesgo por parte del concesionario.

    A modo de ejemplo valga citar que, en este pliego, se introducen un total de 41 indicadores objetivos para valorar la calidad del servicio, desde texturas a limpieza pasando por niveles de servicio.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL(6)

    El sistema de medición periódica, perfectamente definido, establece unos determinados umbrales de corrección, cuyo incumplimiento supone una rebaja automática en el precio a satisfacer por la Administración, determinada bien como un porcentaje de reducción o como una cantidad fija.


    Ministerio

    ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CONTABILIDAD NACIONAL(7)

    El análisis de sensibilidad de estas correcciones demuestra que pueden tener un efecto significativo en los ingresos del concesionario, lo que permite asegurar una transmisión plena del riesgo de disponibilidad al empresario privado.

    Junto a este sistema de indicadores se establece un sistema de penalidades por incumplimientos graves de los umbrales, tiempos de respuesta y frecuencia de medidas, que se aplicarán adicionalmente a las correcciones a la baja automáticas en el precio, con carácter sancionador.


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    El hecho de que se vayan a licitar varias decenas de contratos, unido a que se espera un concurrencia de numerosas empresas tradicionalmente ajenas al ámbito concesional, ha derivado tanto en una “normalización” de los pliegos como en su diferenciación respecto de los tradicionales


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    Los pliegos son algo “ a caballo” entre uno de concesión de peaje y un concurso normal de carreteras.

    Se detalla en mayor medida la solvencia técnica.

    Se detalla la propuesta técnica en “Áreas”

    Area 1: Obras de primer establecimiento vs reforma.

    Área 2: Obras de gran reposición y gran reparación.

    Área 3: Conservación y explotación.


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    A lo anterior se añade una “Propuesta de Gestión” Diferenciada en 15 grupos, desde túneles hasta seguridad laboral.


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    Finalmente, esta vez sí, a semejanza de los pliegos de peajes, se incluye una propuesta económica:

    PEF

    Proposición Económica


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    El PEF guarda la misma estructura de un concurso de concesión normal.

    Memoria

    PEF

    Recursos Ajenos

    Garantías

    Resumen.


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    La proposición Económica, viene a sustituir a la propuesta de tarifas, y se articula como:

    Tarifas veh/km. Por tipo de vehículo.

    (se limita en el pliego a un valor máximo)

    Nivel de tráfico ofertado

    (se limita a un valor máximo anual)

    Se oferta por tramos y por tipo de vehículo, en V*Km.

    % de la tarifa a aplicar al exceso sobre el Nivel de tráfico.

    (limitado al 10%)(sólo conservación)


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    La valoración de las proposiciones es distinta:

    Propuesta técnica:

    VT= VPT+VPG

    menos de 60 puntosFuera.

    60 vale 30 y la máxima vale 100. El resto lineal.


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    La valoración de las proposiciones es distinta:

    Propuesta Económica:Total 100 puntos.

    Plan Económico 25 puntos

    Oferta económica (automático)75 puntos.

    45 puntos Tarifa

    25 puntos límite máximo

    5 porcentaje de tarifa


    Ministerio

    Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los habituales

    La valoración de las proposiciones es distinta:

    Propuesta técnica:

    VT= VPT+VPG

    menos de 60 puntosFuera.

    60 vale 30 y la máxima vale 100. El resto lineal.


    Ministerio

    Criticas y comentarios:

    Reducir la horquilla de puntuación técnica a un máximo de 40 puntos frente a los 70 puntos que recoge el pliego.

    con la redacción actual se prima a las ofertas mejor valoradas técnicamente.

    “Sobre la temeridad” volver a la redacción del pliego tipo de contratación de obras del Ministerio,

    al tratarse de un concurso de concesión de obra pública, la temeridad se reflejará en la formulación económico-financiera global de la oferta, adicionalmente a la cuantificación de la baja de licitación que se discute. El pliego dice “presunción de anormalidad”.


    Ministerio

    Criticas y comentarios:

    Por último, impone el pliego unas “Obligaciones adicionales del concesionario” consistentes en incluir en el precio del contrato, la reposición y conservación de obras, de hasta un 20% del total de la obra de reforma inicial, no conocidas en el momento de licitar el contrato. (art.1.4)

    Esta cautela prescrita por el órgano de contratación estipula el tratamiento a dar a mejoras posteriores de la carretera, aun introduciendo una incertidumbre tasada en el alcance del contrato.


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