I servizi pubblici locali: difficoltà della nozione

1. I servizi pubblici locali: difficoltà della nozione • Sono servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali (art. 112 TUEL). • Una definizione talmente ampia da abbracciare qualsiasi attività svolta dal Comune o dagli enti locali. • Inutili tentativi del legislatore di individuare elenchi tassativi di iniziative qualificabili come servizi pubblici locali (es. art. 1 L.103/1903 e art. 35 c. 17 L. 448/2001)

2. I servizi pubblici locali: difficoltà della nozione • La ragione di tale situazione può essere individuata: • Da un lato, nell’intenzione del legislatore di riconoscere agli enti locali ampia autonomia con riferimento all’individuazione della attività suscettibili di essere considerate servizi pubblici locali. • Dall’altro nella difficoltà di fornire una nozione univoca e condivisa di servizi pubblici locali (a sua volta derivante dalle incertezza sulla più generale nozione di servizio pubblico).

3. La distinzione tra servizi pubblici locali di rilevanza economica e non economica • Con la L. n. 448/2001 distinzione tra servizi di rilevanza industriale e non. • Con la L. n. 326/2003 distinzione tra servizi a rilevanza economica e non economica. • Importanza della distinzione per le ricadute sul piano organizzativo del servizio. • In mancanza di criteri distintivi da parte del legislatore spetta all’interprete trovare il significato di rilevanza economica.

4. La distinzione tra servizi pubblici locali di rilevanza economica e non economica • Art. 2082 c.c.: È imprenditore chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi • L’attività economica, ai sensi dell’art. 2082 c.c. rappresenta la principale caratteristica dell’imprenditore. • L’economicità consiste nel fatto che l’attività è in grado di coprire i costi e remunerare il capitale, cioè è in grado di stare sul mercato.

5. La distinzione tra servizi pubblici locali di rilevanza economica e non economica • L’accertamento della sussistenza dell’economicità dell’attività andrà condotta caso per caso in relazione al soggetto erogatore, ai caratteri e alle modalità della prestazione, ai destinatari (C. cost. n. 272/2004). • Per un’interpretazione della redditività anche solo in senso potenziale v. però Cons Stato, n. 5097/2009.

6. Le fonti di disciplina dei servizi pubblici locali • Gli artt. 112 ss. del TUEL rappresentano la disciplina generale dei servizi pubblici locali. • Tali disposizioni non esauriscono il quadro complessivo del regime giuridico dei servizi pubblici locali. • A tale disciplina generale si aggiungono speciali discipline di settore, soprattutto per i servizi di rilevanza economica.

7. Le fonti di disciplina dei servizi pubblici locali • Alcuni esempi di discipline speciali: • L. n.36/1994 (L. Galli) in materia di servizio idrico integrato • D.Lgs. n.22/1997 in materia di rifiuti solidi urbani • D. Lgs. 422/1997 in materia di trasporto pubblico locale • D. Lgs. 79/1999 in materia di mercato interno dell’energia elettrica • D. Lgs. 164/2000 in materia di mercato interno del gas naturale.

8. Le fonti di disciplina dei servizi pubblici locali • Il legislatore ha previsto 3 tipi di raccordo tra normativa generale e normative speciali che di volta sono indicate nell’art. 113: • Prevalenza della disciplina generale sulla disciplina di settore • Prevalenza della disciplina di settore sulla disciplina generale • Integrazione tra disciplina generale e disciplina di settore.

9. Organizzazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica • I 2 aspetti essenziali della disciplina dei servizi locali a rilevanza economica sono: • Il regime pubblicistico delle reti (art. 113 c.2) la cui gestione è in astratto autonoma vuoi dalla attività di gestione del servizio vuoi dalla proprietà della rete. • I modelli di gestione dei servizi

10. I modelli di gestione dei servizi • Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria: • a) a favore di imprenditori o di società […] individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, • b) a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure […] ad evidenza pubblica […], le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento. • c) In deroga alle modalità di affidamento ordinario per situazioni eccezionali che, […] non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento può avvenire direttamente a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta "in house" e, comunque, nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.

11. In house providing • Oltre al capitale interamente pubblico i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta “in house" sono: • che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi • che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano (c.d. soggetto dedicato). • Problemi in ordine all’interpretazione dei 2 requisiti Cfr. CdS A.P. n. 1/2008

12. Organizzazione dei servizi pubblici locali di rilievo non economico • Originariamente 3 modelli di riferimento: • Esternalizzazione • Collaborazione (società, fondazione, associazione) • Intervento diretto • Servizio gestito in prima persona dall’ente (in economia) • Servizio affidato ad una propria articolazione strutturale (azienda speciale e istituzione) • Corte cost. n. 272/2004: incostituzionalità 113bis TUEL