Климанов Владимир Викторович Институт реформирования общественных финансов

1. Государственный университет управления 5 ноября 2009 г. Направления бюджетной реформы в России Климанов Владимир Викторович Институт реформирования общественных финансов www.irof.ru

2. «Эволюция» Бюджетного кодекса • принят в 1998 г. • вступил в силу в 2000 г. • почти 60 поправок • текст увеличился в 2 раза к первоначальному

3. Трансформация бюджетного регулирования Полномочия казначейства Исполнение судебных актов Гос. услуги Бюджетный процесс Антикризисные мероприятия Межбюджетные отношения

4. Бюджетные новации 2000-х годов • Структурирование и формализация межбюджетных трансфертов • Разграничение расходных обязательств • Закрепление доходных источников • Казначейское исполнение бюджетов • Внедрение программно-целевого подхода в бюджетном процессе • Интродукция корпоративных принципов финансового менеджмента в государственное управление • Создание квазирыночных элементов в бюджетном секторе

5. Общественные финансы Управление общественными финансами – регулирование использования и (или) использование денежных ресурсов для прозрачного, устойчивого и подотчетного исполнения в рамках бюджетного процесса расходных обязательств публично-правовых образований, обеспечивающих достижение поставленных целей и максимальных результатов деятельности государственных и муниципальных органов власти Виды управления - институциональное (правовое установление и регулирование правил и процедур для принятия и реализации решений) и операционное (непосредственное принятие и реализация решений) управление Организационная формауправления - циклический по своему характеру процесс составления, утверждения, исполнения и аудита бюджетов (бюджетный процесс) Цельуправления – исполнение финансовых обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с осуществлением их полномочий и функций перед физическими и юридическими лицами, другими публично-правовыми образованиями, субъектами международного права, т. е. расходных обязательств разного типа

6. Структурная модель управления общественными финансами Источник: Минфин России

7. Исходное состояние управления общественными финансами Формальная централизация - неформальная автономия Детальность планирования - аморфность исполнения и отчетности Контроль за соответствием факта плану - несоответствие плана целям и результатам Неопределенность полномочий - неопределенность ответственности Недостаток финансирования - избыток персонала и ресурсов Мягкие бюджетные ограничения - бюджетная рента

8. Государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами Из Бюджетного послания Президента РФ на 2004 г. Уже с этого года большая часть расходов федерального бюджета должна быть ориентирована на конечный результат Из Послания Президента РФ Федеральному Собранию 2006 года Идеология бюджетной реформы

9. Логика бюджетной реформы • Управление результатами (с 2008 г.) • разделение уровней бюджетной системы • среднесрочное планирование • бюджетирование по целям и результатам • реорганизация бюджетных учреждений • учет и отчетность по международным стандартам • Управление затратами (1991-2000 гг.) • сбалансированность бюджета • денежное исполнение • казначейство • целевое использование средств в соответствии с планом • методика распределения финансовой помощи 2001-2007

10. Циклы бюджетной реформы (по А.М. Лаврову)

11. Взаимодействие бюджетной и административной реформ Административная реформа Бюджетная реформа

12. Межбюджетные отношения в Бюджетном кодексе РФ отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Первая редакция 1998 г. взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса 63-ФЗ от 26 апреля 2007 г.

13. Реформа межбюджетных отношений • Сложившаяся система • основа - ежегодные законы о бюджете • «три» уровня бюджетной системы • неопределенность расходных обязательств • «необеспеченные мандаты» • нестабильность разделения доходов • недостаточная формализация выравнивания • «мягкие» бюджетные ограничения • Новая система • основа - законы об органах власти, БК и НК • «четыре» уровня бюджетной системы • разграничение расходных обязательств • отмена «необеспеченных мандатов» • долгосрочное закрепление доходов • выравнивание по формулам • «жесткие» бюджетные ограничения 2003-2007

14. Эволюция концепций межбюджетных отношений Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 г.Распоряжение Правительства РФ от 3апреля 2006 г. № 467-рКонцепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 годаРаспоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р

15. Изменения сленга межбюджетных отношений – 1999 год • «Перейти к подлинному бюджетному федерализму» • Максимально возможная бюджетная независимость субъектов Федерации • Стимулы к увеличению доходов регионов • Изменение функций федерального бюджета («Число регионов-реципиентов должно существенно сократиться») • Постепенный переход на казначейскую систему • Завершение действия соглашений по особому порядку зачисления федеральных налогов • Координация бюджетной политики

16. Изменения сленга межбюджетных отношений – 2002-2004 годы • Стабильное распределение налогов между уровнями бюджетной системы • Дополнительная мобилизация доходов • Оптимизация расходов • Анализ и пересмотр всего массива федерального законодательства по разграничению предметов ведения и полномочий • Корректировка системы распределения финансовой помощи регионам • Завершение разделения финансовой помощи на инвестиционную и текущую • «Регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований»

17. Изменения сленга межбюджетных отношений – 2008 год • Стабильность механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов • Повышение эффективности деятельности органов публичной власти • Совершенствование управления общественными финансами • Индикаторы эффективности использования субсидий • Внедрение передовых принципов организации бюджетного процесса • Надлежащее качество финансового менеджмента • Стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами

18. Социально-экономические факторы формирования межбюджетных отношений • Неоднородность экономического и социального пространства России • Несоответствие налоговых доходов соответствующих уровней власти возложенным на них расходным обязательствам • Неравномерность распределения налогового потенциала по регионам страны • Многоуровневая система бюджетов и значительное количество бюджетов • Необходимость обеспечения равной доступности всех граждан к бюджетным услугам

19. Американская (конкурентный федерализм) собственные налоги («один налог - один бюджет») самостоятельность в расходах неприятие «мандатов» слабое выравнивание свобода заимствований возможность «банкротства» Германская (кооперативный федерализм) совместные налоги («один налог - три бюджета») совместное регулирование расходов «финансируемые мандаты» сильное выравнивание ограничения заимствований помощь кризисным регионам Основные модели бюджетного федерализма

20. Дифференциация регионов по душевым доходам (к среднему по стране уровню)

21. в 3 раза 1,973 1,973 в 10 раз 0,651 0,198 до после Разница в бюджетной обеспеченности до и после выравнивания(рассчитанная по 10 менее обеспеченным и 10 максимально обеспеченным регионам)

22. Идеология развития бюджетного федерализма в России Экономическая эффективность - создание стимулов для региональных и местных органов власти проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду Бюджетная ответственность - управление общественными финансами при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий Социальная справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям Политическая консолидация- достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий Территориальная интеграция - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны

23. Полномочия по: нормативно-правовому регулированию обязательств финансовому обеспечению обязательств исполнению обязательств (осуществле-нию расходов) введение установление 1. Собственные полномочия Федерация РФ РФ РФ РФ Субъекты РФ СФ СФ СФ СФ Органы МСУ МСУ МСУ МСУ МСУ 2. Рамочное федеральное регулирование Полномочий СФ РФ СФ СФ СФ Полномочий МСУ РФ МСУ МСУ МСУ 3а. Делегирование полномочий Федерацией Субъектам РФ РФ РФ РФ СФ Органам МСУ РФ РФ РФ МСУ 3б. Делегирование полномочий субъектами РФ Органам МСУ РФ/СФ СФ СФ МСУ Принципиальная схема разграничения расходных обязательств (полномочий)

24. Схемы разграничения расходных обязательств 1. СОБСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его параметры и исполняет его за счет собственных ресурсов 2. РАМОЧНОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Федеральный бюджет вводит обязательство. Нижестоящий бюджет устанавливает обязательство и исполняет его за счет собственных ресурсов 3. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его параметры и передает необходимые объемы финансирования нижестоящему бюджету, который исполняет обязательство за счет переданных вышестоящим бюджетом финансовых ресурсов НЕОБЕСПЕЧЕННЫЙ МАНДАТ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его параметры и предусматривает финансирование и исполнение за счет средств нижестоящего бюджета

25. «Не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами госвласти субъекта РФ» Пункт 4 ст. 26-3 184-ФЗ от 06.10.1999 г. «Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов» Пункт 2 ст.18 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Расходные обязательства субъектов РФ, муниципальных образований (по вопросам, отнесенным к их ведению), устанавливаются органами госвласти субъектов РФ, органами местного самоуправления самостоятельно» Пункт 2 ст.85 и ст.86 Бюджетного кодекса Нормативное закрепление автономии в расходах

26. «Теория» «Не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами госвласти субъекта РФ» Пункт 4 ст. 26-3 184-ФЗ от 06.10.1999 г. «Расходные обязательства субъектов РФ (по вопросам, отнесенным к их ведению), устанавливаются органами госвласти субъектов РФ самостоятельно» Пункт 2 ст.85 БК «Практика» «Вновь устанавливаемые (субъектами РФ и органами МСУ) размеры и условия оплаты труда, выплаты пособий, гарантии и компенсаци не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, пособий, гарантий и компенсаций соответствующим категориям граждан по состоянию на 31.12.2004» Пункт 2 статьи 153 122-ФЗ «Автономия» расходов: что получилось

27. Распределение налогов по уровням бюджетов

28. Распределение налогов по уровням бюджетов (продолжение)

29. Региональные налоги Налог на имущество организаций Налог на игорный бизнес Транспортный налог (Налог на прибыль в пределах ставки 4%) Местные налоги Поселения: Налог на имущество физлиц Земельный налог Муниципальные районы: Налог на рекламу Торговый сбор (Единый налог на вмененный доход) + Самообложение «Налоговая автономия»

30. Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета • Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (общее выравнивание – дотации) • Фонд компенсаций (финансирование делегированных полномочий – субвенции) • Фонд регионального развития (инвестиционные проекты – субсидии) • Фонд софинансирования социальных расходов (поддержка на долевой основе приоритетных расходов - субсидии) • Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ – субсидии) • Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ) • Субсидии бюджетам субъектов РФ (Федеральный фонд софинансирования расходов) • Субвенции бюджетам субъектов РФ (Федеральный фонд компенсаций)

31. Совокупность форм межбюджетных трансфертов в регионах Бюджет субъекта Российской Федерации Фонд финансовой поддержки поселений Фонд финансовой помощи МР (ГО) Фонд софинансирования социальных расходов Фонд компенсаций Фонд муниципального развития Иные фонды Бюджеты муниципальных районов (городских округов) «Отрицательные» трансферты Иные фонды Фонд финансовой поддержки поселений Бюджеты поселений «Отрицательные» трансферты Субвенции на выполнение задач межмуниципального характера

32. Доля финансовой помощи в доходах до 20% от 20 % до 60 % от 60% до 100 % Группировка регионов по степени дотационности

33. Направления развития межбюджетных отношенийдо 2013 г. • Установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях • Создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом • Корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам гос.власти • Совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами гос.власти и местного самоуправления • Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований

34. Факторы повышения эффективности управления региональными финансами Межведомственное взаимодействие Взаимодействие исполнительных и представительных региональных органов государственной власти Согласованность в действиях региональных и муниципальных органов власти Взаимодействие с бизнесом и общественностью

35. Условия успеха преобразований в управлении региональными финансами Мероприятия должны быть реалистично исполнимы Модернизация должна быть структурирована по этапам Необходимо определение ключевых индикаторов проводимых преобразований Управление модернизацией должно быть организовано на принципах проектного управления Необходима политическая поддержка

36. Ограничения при реализации мероприятий по модернизации региональных финансов • Сложность управления реализацией мероприятий • Организационная инерция отраслевых и функциональных подразделений регионального правительства (администрации) при их реализации • Сложность определения конечных измеряемых результатов в отраслях • Ориентация на процессы управления, а не только на показатели результативности • Информационная изолированность субъектов Федерации и муниципальных образований

37. Вызовы 2009 года • Глобальный финансовый и экономический кризис • Новые политические реалии в мире и в России • Существенные государственные обязательства в условиях дефицита федерального бюджета • Новый этап регионального развития

38. Планы Правительства РФ на посткризисную бюджетную реформу

39. Программа повышения эффективности расходов 2010-2012 гг. • Развитие системы межбюджетных отношений • ликвидация оставшихся необеспеченных мандатов • федеральный и региональные ФОМСы • расширение полномочий в сфере социальной защиты населения (пособия по нуждаемости) • передача части ВУЗов и техникумов • «налоговая автономия» • квази-нормативы • стабилизация методики выравнивания • сокращение числа субвенций • консолидация субсидий • восстановление ФРРМФ (конкурсная поддержка программ повышения эффективности расходов)

40. Программа повышения эффективности расходов 2010-2012 гг. (продолжение) 2. Внедрение БОР • увязка стратегического и бюджетного планирования • формирование нормативно-методической базы для долгосрочных и ведомственных целевых программ • изменение формата бюджета, внедрение в практику государственных заданий и нормативов государственных (муниципальных) услуг • законодательное регулирование государственного (муниципального) финансового контроля 3. Реструктуризация бюджетной сети • приватизация • ведомственно-отраслевая консолидация • преобразование бюджетных учреждений в автономные • «новые» бюджетные и казенные учреждения

41. Автономная некоммерческая организация «Институт реформирования общественных финансов» КЛИМАНОВ Владимир Викторович Тел. (495) 691-67-89 E-mail: irof@irof.ru www.irof.ru