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LAS LICITACIONES PÚBLICAS Oportunidades y Problemas Comunes para los Licitantes

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LAS LICITACIONES PÚBLICAS Oportunidades y Problemas Comunes para los Licitantes. Expositor: Ing. Jorge Videgaray Verdad Presidente Nacional. Manzanillo, Colima a 6 de noviembre de 2003. I.- Antecedentes.

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las licitaciones p blicas oportunidades y problemas comunes para los licitantes

LAS LICITACIONES PÚBLICASOportunidades y Problemas Comunes para los Licitantes

Expositor:Ing. Jorge Videgaray VerdadPresidente Nacional

Manzanillo, Colima a 6 de noviembre de 2003

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I.- Antecedentes

“En el modelo económico de la globalización, los países podrían substituir casi cualquier sector productivo con importaciones, excepto el sector estratégico de la construcción”.

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Antecedentes
  • La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción fue fundada el 26 de marzo de 1953 para organizar a los ingenieros y profesionales de la construcción que, en sustitución de los Generales Revolucionarios, serían los responsables de realizar la infraestructura social y básica del país.
  • La clase gobernante postrevolucionaria requería de modernizar el país y de estructurar una clase empresarial nacionalista y productiva, que se responsabilizara de crear riqueza y generar empleos bajo la conducción del gobierno.
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Antecedentes
  • Durante las décadas de los cincuenta a los ochenta el gobierno, rector de la economía, fue el principal inversionista en Infraestructura con el 85% de los recursos, mientras el restante 15% lo financió el sector privado en escuelas, hospitales y viviendas.
  • La creciente actividad económica en el sector de la construcción, de 1953 a 1993, generó un gran número de licitaciones y, por lo tanto, de oportunidades de trabajo para las constructoras nacionales. Lo cual hizo que ,en 1992, la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción llegara a tener 18,000 empresas afiliadas.
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Antecedentes
  • La crisis de 1994, con una caída del 24% en el PIB de la construcción, y los desatinos del gobierno del Presidente Zedillo llevaron a la industria a un acelerado proceso de descapitalización y venta de activos básicos, como la maquinaria pesada, así como al cierre de las grandes empresas.
  • La industria de la construcción nacional cuenta con excelente ingeniería y gerencialidad de proyectos, sin embargo, su descapitalización la tiene en desventaja con las empresas extranjeras que llegan a licitar obras de Infraestructura financiada, con apoyo financiero y subsidios fiscales de sus gobiernos de origen.
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Antecedentes
  • El compromiso del Presidente Fox de reactivar la economía a través de la inversión en Infraestructura, preferentemente con empresas nacionales, nos tiene trabajando, a funcionarios y empresarios de la construcción, en la implementación de mecanismos, como el de la segmentación de proyectos o el de factoraje NAFIN-SCT, que hagan posible participar exitosamente a nuestras empresas en las licitaciones de Infraestructura financiada. El lograr este propósito no está sencillo, pero sí fomentamos la asociación entre empresas nacionales o con empresas extranjeras, es muy probable que lo logremos.
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Antecedentes
  • El México de la democracia y la globalización, implica un cambio en el estilo de la relación entre los empresarios de la construcción y el Gobierno, un reconocimiento de que el sector económico requiere del gobierno para cumplir sus objetivos, como el gobierno requiere de los empresarios para cumplir los propios. Por eso, nos parece que el gran reto de los nuevos tiempos de México, es que el gobierno y los empresarios logremos actuar como socios en este proyecto común que se llama México. Un ejemplo de este esquema, lo tenemos en la relación exitosa del Gobierno y los empresarios de España y de los Tigres Asiáticos, esto es, Corea, Singapur, Taiwan, Hong Kong o Malasia. En esos países está claro que, si gana los empresarios, gana el gobierno. Por lo que los empresarios, siempre cuentan con financiamiento y subsidios fiscales de sus gobiernos.
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II.- Oportunidades para los Licitantes en las Convocatorias Públicas

“Los constructores y la Secretaría de la Función Publica nos hemos comprometido a trabajar juntos por una Nueva Cultura de la Contratación para entregar mejores obras de Infraestructura a la sociedad”.

oportunidades
Oportunidades

Para la gran mayoría de los más de ocho mil constructores, afiliados a la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, siguen siendo más atractivas las convocatorias públicas que las convocatorias privadas porque:

  • Cuentan con un marco jurídico específico que las hace más confiables que las privadas.
  • El número tan amplio de convocatorias públicas permite una mayor probabilidad de la asignación de una obra a los licitantes.
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III.- Problemas para los Licitantes en las Convocatorias Públicas

“Los constructores hemos creado una Comisión de Enlace Legislativo para presentar al Congreso las adecuaciones al marco jurídico que permitan un mejor desempeño de nuestras empresas en la construcción de la Infraestructura que requiere México”.

problemas
Problemas

Los licitantes enfrentan, principalmente, cuatro tipos de problemas relacionados con las obras públicas:

La papelocracia de los requisitos para registrarse en una licitación obras públicas.

Los componentes financieros, en la modalidad de obra pública financiada (PIDIREGAS), limitan la participación de las empresas nacionales en esas licitaciones.

Los contratosde Obras Públicas como acto de autoridad, más que una relación contractual, resultan confusos e inequitativos para los contratistas.

La asignación de las obras públicas a la propuesta solvente más baja.

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Problemas
  • Papelocracia
  • La gran cantidad de documentos que requiere entregar el licitante, cada vez que presenta una propuesta económica para un concurso de obras públicas:
  • Se puede medir en volumen y en kilos de papel y por los altos costos para los licitantes;
  • Se presta para la descalificación de los licitantes por la discrecionalidad con la que se manejan los funcionarios.
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Problemas

  • Papelocracia
  • Hemos propuesto la creación de un padrón único de contratistas del gobierno federal, ante la Secretaría de la Función Pública, donde los contratistas puedan registrar electrónicamente sus datos y también puedan ir actualizando la información específica por tipo de licitación. Ésta es la manera de innovar y hacer transparente la Función Pública.
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Problemas

  • Los Componentes Financieros

La insuficiencia de recursos fiscales para impulsar la creación de Infraestructura llevó al gobierno federal, en 1996, a promover en el sector privado la inversión en Infraestructura. En este 2003, del total de 245 mil millones de pesos autorizados por el Congreso para Infraestructura, el 48% será realizada en la modalidad de infraestructura financiada.

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Problemas

  • Los Componentes Financieros
  • Los componentes financieros que limitan la participación exitosa de las empresas nacionales dentro de la modalidad de obra pública financiada, son tres:

Falta de anticipos;

Pagos diferidos; y

Cartas de Crédito en lugar de Fianzas.

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Problemas

  • Los Componentes Financieros

Falta de anticipos:

  • En septiembre de 2002, en el Diario Oficial del la Federación se publicó el “Manual del Presupuesto”, el cual impide el otorgamiento de anticipos para el arranque de las obras. Entre más suministros y equipamiento tenga una obra, más anticipo se requiere, lo cual dificultaría la participación de las empresas mexicanas, por ejemplo, en los grandes proyectos de energía o de comunicaciones y transportes.
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Problemas

  • Los Componentes Financieros

Pagos diferidos

  • Los pagos por la obra ejecutada se realizan a lo largo del tiempo. En algunos casos en 4 años y en otros hasta en 20 años. Esta forma de pago, si no se encuentra respaldada por estimaciones autorizadas, prácticamente hace imposible el financiamiento de los pagos.
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Problemas

  • Los Componentes Financieros

Cartas de Crédito en lugar de Fianzas:

  • Para el cumplimiento de las obligaciones se han sustituido las fianzas por Cartas de Crédito. Este último instrumento lo convierte en una operación bancaria y las empresas nacionales carecen de garantías para respaldar las cartas.
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Problemas

  • Los Componentes Financieros
  • La presencia de los componentes financieros pueden ser aisladas o en su conjunto. La existencia de más de uno complica más la participación exitosa de las empresas mexicanas.
  • La descapitalización reflejada en los Balances de la mayoría de las empresas mexicanas, no les permite obtener recursos bancarios, para solventar los componentes financieros.
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Problemas

  • Los Contratos

Es necesario Implementar una Nueva Cultura de la Contratación, promotora de la relación contractual, para acabar con la visión de los contratos de obras públicas como actos de autoridad.

Las siguientes reflexiones, explican más ampliamente este problema con los contratos de obras públicas.

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Problemas

  • Los Contratos

¿Existe confusión en la relación de los contratos de obras públicas?

En la ejecución de los contratos de obras existe una confusión entre el acto de autoridad y el contrato basado en el acuerdo de voluntades.

¿En que se traduce la confusión?

En la aplicación de una ley:

  • Reguladora del gasto público.
  • Inequitativa.
  • Represora de la inversión.
  • Con interpretaciones diferenciadas.
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Problemas

  • Los Contratos
  • Reguladora del gasto público.
  • La autoridad se preocupa más por ejercer una función reguladora del gasto público, que por buscar soluciones para la terminación de los proyectos.
  • Inequitativa.
  • Se convierte en una relación asimétrica, existen más derechos y menos obligaciones por parte de las autoridades, que de las empresas contratistas.
  • (P.e.) Solo la autoridad puede rescindir.
  • (P.e.) En conceptos extraordinarios la empresa está obligada a ejecutar, sin haber pactado los precios.
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Problemas

  • Los Contratos
  • Represora de la inversión.
  • En lugar de promover la inversión la reprime, principalmente, por otorgar los contratos al precio más bajo y no aceptar el arbitraje como solución a controversias, así como, por la aplicación de penas fuera de derecho.
  • (P.e.) Las penas no se ajustan proporcionalmente al cumplimiento de las etapas del contrato.
  • Con interpretaciones diferenciadas.
  • Entre las dependencias y los organismos contratantes existen diferentes criterios para la aplicación de los artículos de la ley y para la ejecución de las cláusulas de los contratos.
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Problemas

  • Los Contratos

¿Cuál son las consecuencias de la ejecución de los contratos?

Las consecuencias de la aplicación de los contratos como acto de autoridad son:

  • Obras inconclusas.
  • Al no haber acuerdos en precios unitarios o en modificaciones a los volúmenes de obra, el resultado es obras inconclusas, con las consecuentes pérdidas para las empresas y la sociedad.
  • Fianzas difíciles de ejecutar.
  • Los diferentes criterios de determinación de fianzas por cumplimiento y fijación de penas, las convierten en muchas ocasiones, incobrables y jurídicamente difíciles de ejecutar.
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Problemas

  • Los Contratos
  • Rescisiones innecesarias.
  • El criterio autoritario, provoca que fácilmente existan incumplimientos por parte de las empresas contratistas. En lugar de buscar formas de solución de los incumplimientos para que se terminen los proyectos, los contratos se rescinden unilateralmente, aplicándoseles penas a las empresas difíciles de cumplir.

¿Cómo debe ser la relación en los contratos?

La relación contractual debe estar delimitada por los principios de justicia y de equidad.

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Problemas

  • Los Contratos

Algunas conclusiones

  • La administración de los contratos no puede realizarse de forma absolutamente discrecional por parte de los funcionarios.
  • Reconocemos la disposición de la Administración actual para analizar la problemática en la ejecución de los contratos y para implementar mecanismos de solución.
  • Firmamos un convenio con la Secretaría de la Función Publica para promover una Nueva Cultura de la Contratación, crear una mesa de diálogo y difundir un manual de contratación de obras públicas que homologue criterios bajo una relación equitativa.
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Problemas

  • Propuesta solvente más baja

La asignación de las obras públicas al precio más bajo significa la aceptación, por parte de los empresarios, de ejecutar los proyectos con precios no remunerativos, lo cual implica:

  • Descapitalización de las empresas constructoras;
  • Abandono de las obras;
  • Mala calidad de las obras;
  • Omisiones en las obligaciones patronales ante la SHyCP y el IMSS.
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Problemas

  • Propuesta solvente más baja

Estamos trabajando con los legisladores y con la Secretaría de la Función Pública para modificar este artículo de la Ley de Obra Pública (Art. 38), ya que va en contra de la función económica que tiene la empresa de generar riqueza y empleo, bajo la confusa justificación del Gobierno de eficientar el gasto.

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Propuestas presentadas al

Consejo Nacional de Infraestructura para el fortalecimiento de la

Industria de la Construcción en materia de:

  • Marco Jurídico y Normatividad.
  • Creación del Padrón Único de Constructores del Gobierno Federal.
  • Inclusión de la obligatoriedad de la capacitación en el Reglamento de la Ley de Obra Pública.
  • La asignación de las obras públicas a la propuesta más confiable, de acuerdo al precio y el historial de la empresa y no a la más baja.
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Marco Jurídico y Normatividad.

  • Edición del Manual de Contratación de la Obra Pública que homologue criterios entre las dependencias contratantes del Gobierno Federal. Será necesario contar también, con un manual de normas y especificaciones para unificar los procedimientos técnicos en las dependencias contratantes.
  • Recomendación a las Dependencias Federales que licitan obra, para la retención del 2 al millar para la capacitación de los trabajadores de la Industria de la Construcción, el cual se enterará al Instituto de Capacitación de la Industria de la Construcción.
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Marco Financiero y Presupuestal.

  • Otorgamiento de anticipos para el inicio de todas las obras, tradicionales y financiadas, flexibilizando lo dispuesto en las normas para la aplicación del gasto público.
  • Utilización de fianzas como garantía de cumplimiento en lugar de cartas de crédito.
  • Que las estimaciones de obra autorizadas y los avances de obra, sirvan como fuente de financiamiento de capital de trabajo (factoraje).
  • Ajuste proporcional de fianzas para anticipo en la medida que se amortice el anticipo.
  • Incrementar los fondos de los programas de garantías de crédito para las MIPYMES de la construcción.
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Marco Financiero y Presupuestal.

  • Segmentación de contratos de Obra Pública Financiada para hacer posible la participación exitosa de las empresas nacionales en sus licitaciones.
  • Crédito puente de la banca privada, para los constructores-desarrolladores de vivienda y crédito hipotecario para la individualización de las mismas.
  • Crédito de la banca privada a los proyectos de infraestructura financiada, disminuyendo los excesivos requisitos y considerando en su análisis, no solo el balance y las garantías de las empresas, sino importantemente, la rentabilidad y la fuente de pago de los proyectos.
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Marco Financiero y Presupuestal.

  • Replantear los criterios establecidos en el buró de crédito para las empresas de la cadena productiva de la construcción y de los demás sectores.
  • En los proyectos de infraestructura en asociación público-privada, es necesaria la participación del gobierno y/o de la banca, con capital de riesgo para la detonación de este modelo de financiamiento, que asegure la participación de las empresas mexicanas.
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Manzanillo, Colima a 6 de noviembre de 2003

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