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www.drschroedter.de. Aktuelle Fragen zum Abbau von Bodenschätzen: Planung, Genehmigung, Konflikte, Rekultivierung, Rechtsschutz Vortrag von Rechtsanwalt Dr. Wolfgang Schrödter, Wedemark auf dem vhw-Seminar am 19.03.2009 in Hannover. www.drschroedter.de.

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Aktuelle Fragen zum Abbau von Bodenschätzen: Planung, Genehmigung, Konflikte, Rekultivierung, Rechtsschutz

Vortrag von Rechtsanwalt Dr. Wolfgang Schrödter, Wedemark auf dem vhw-Seminar am 19.03.2009 in Hannover


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I. Die wesentlichen Rechtsgrundlagen im Überblick

1. Der Begriff der Bodenschätze; Abgrenzung zum Bergrecht

a) Baurecht erfasst nur die Bodenschätze, für die nicht nach § 3 BBergG das

Bergrecht gilt, insbesondere also Kies, Sand, Ton, Lehm, Torf, Kalkstein,

Steine, Kleiboden

b) Abbau von „bergfreien“ Bodenschätzen ist nach § 29 BauGB i.V.m. § 35

Abs. 1 Nr. 3 und/oder 4 BauGB ein privilegiertes Vorhaben, auf dessen

Genehmigung ein Anspruch besteht, soweit die Erschließung gesichert ist

und öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB nicht

entgegenstehen


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2. Regelungen des Bauordnungsrechts zum Abbau von

Bodenschätzen

§ 2 Abs. 1 Nr. 4 NBauO: Aufschüttungen und Abgrabungen gelten

als bauliche Anlagen


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3. Besondere Vorschriften über den Bodenabbau (§§ 17-23 NNatSchG)

a) § 17 (Genehmigungsvorbehalt nach dem Naturschutzrecht für eine

Abbaufläche von mehr als 30 qm

b) § 19 (Genehmigung)

aa) Abs. 1: Anspruch auf Erteilung der Genehmigung, soweit das Vorhaben

mit dem öffentlichen Baurecht und dem sonstigen öffentlichen Baurecht

vereinbar ist

bb) öffentliches Baurecht: BauGB mit Regelungen über die Erschließung; NBauO

cc) sonstiges öffentliches Recht, insbesondere BNatSchG (soweit dieses

unmittelbar gilt (Artenschutz, Habitatschutzrecht) und NNatSchG, z. B.

Eingriffsregelung, Biotopschutz, Flächenschutz), Wasserrecht, BImSchG,

NUVPG


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4. Prüfungsmaßstäbe nach § 19 Abs. 1 NNatG: alle baurechtlichen

und sonstigen Vorschriften, insbesondere

a) BauGB

- Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BauGB i.V.m. § 35 Abs. 2

BauGB, § 35 Abs. 5 Nr. 6 BauGB ist regelmäßig nicht anwendbar

- Einvernehmen nach § 36 BauGB notwendig, Haftung bei rechtswidriger

Versagung

- Veränderungssperre nach § 14 BauGB mit Zurückstellung nach § 15

Abs. 1 BauGB

- Öffentliche Belange i. S. von § 35 Abs. 2 BauGB dürfen nicht entgegen-

stehen; Art. 14 GG hat im Rahmen der Abwägung ein hohes Gewicht


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- Rohstoffsicherungsklausel (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 f) BauGB (Auswirkungen

in der Praxis BVerwG NVwZ 1989, 1162 (Nachbarklage gegen

Bodenabbau durch Nassauskiesung wurde abgelehnt)

- Über § 21 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG gilt die naturschutzrechtliche

Eingriffsregelung

- Zur Erschließung sind Angaben über Transportwege bis zum

öffentlichen Straßennetz notwendig

Kein Verstoß gegen Ziele der Raumordnung, nach § 35 Abs. 3 Satz 2

HS 1: Keine strikte Bindung, strittig


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Steuerung über die Ausweisung von Konzentrationsflächen

nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bzw. als Ziele der

Raumordnung in Raumordnungsplänen

- Rechtsprechung: OVG SH v. 27.08.1999 NordÖR 1999, 455

(Kies) , OVG Lüneburg v. 05.06.2003 NordÖR 2003, 360

(Kleie), OVG NW 03.04.2002 NuR 2002, 625 (Kies, Sand) und

VG Koblenz v. 15.07.2007 NuR 2007, 367 (Abbau von

Feldspat im FFH-Gebiet); BVerwG v. 29.01.2007, BayVBl.

2007, 410 (Abbau im Landschaftsschutzgebiet)


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b) Regelungen der NBauO

c) BNatSchG unmittelbar

- „Kleine Novelle“ zum Bundesnaturschutzgesetz 2007 zum

Artenschutzrecht (nur Bundesrecht)

- Habitatschutzrecht, soweit die Bauleitplanung erfolgt auf der

Grundlage des BNatSchG, im Übrigen nach dem Landesrecht

- § 21 Abs. 2 Satz 1 und § 21 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG

- § 2 Nr. 7 BNatSchG: Abwägungsgrundsatz nach dem

Naturschutzrecht


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d) NNatSchG, insbesondere

- §§ 7– 16: Eingriffsregelung nach Landesrecht, Abgrenzung

zum BNatSchG

- Biotopschutz nur nach den §§ 28a und 28b NNatSchG

mit Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeit (§ 28 a und 28b

sowie § 53 NNatSchG)


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e) Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung

aa) UVPG, Anlage 1 Nr. 2

Nr. 2.1.1.: Abbaufläche 25 ha oder mehr: UVP-Pflicht

Nr. 2.1.2.: Abbaufläche 10 ha bis weniger als 25 ha: Allgemeine

Vorprüfung

Nr. 2.1.3.: Weniger als 10 ha, soweit Sprengstoffe verwendet werden:

Standortbezogene Vorprüfung

bb) 4. BImSchV

Nr. 2.1 Spalte 1: Verfahren nach § 10 BImSchG mit UVP-Pflicht:

Steinbrüche mit Abbauflächen von 10 ha und größer

Nr. 2.1 Spalte 2: Vereinfachtes Verfahren nach § 19 BImSchG, soweit

nicht Vorraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b oder 1 c der 4.

BImSchV erfüllt sind (Kumulation oder Vorprüfung führt zur UVP-

Pflicht)


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cc) NUVPG (i. d. F. vom 30.04.2007 Nds. GVBl. S. 179)

- Anlage 1 Nr. 17: nicht vom Bergrecht erfasster Abbau von

Bodenschätzen

a) Mit einer Abbaufläche von mehr als 25 ha, ausgenommen

Steinbrüche: UVP-Pflicht

b) Mit einer Abbaufläche von 10 ha bis einschließlich 25 ha,

ausgenommen Steinbrüche: Allgemeine Vorprüfung

c) Mit einer Abbaufläche von mehr als 1 ha bis weniger als 10 ha,

einschließlich Steinbrüchen, bei denen kein Sprengstoff

eingesetzt wird: Standortbezogene Vorprüfung


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f) Resümee: Ein schwer durchschaubarer „Dschungel“ von

formellen und materiellen Vorschriften des Bau- und

Umweltschutzrechts führt bei den Genehmigungen des

Bodenabbaus zu erheblichen Anwendungsproblemen


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Entscheidung und Überwachung(Referat von Herrn

Pasternack)

Die Steuerung des Bodenabbaus durch die

Raumordnung (Referat von Herrn Dr. Löb)


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III. Die Steuerung des Bodenabbaus nach dem BauGB

1. Darstellungen und Festsetzungen in Bauleitplänen und deren Sicherung

a) Darstellungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 8 BauGB ohne Konzentrationswirkung:

aa) Wirkung gegenüber privilegierten Vorhaben aufgrund einer Abwägung

zwischen der Privilegierung und den hiermit kollidierenden öffentlichen

Belangen

bb) Zur beschränkten Wirkung eines „planreifen Entwurfs“

- positive Wirkung: Ausnahme

- negative Wirkung: BVerwG v. 13.03.2003 NVwZ

cc) Entwicklung von Bebauungsplänen durch Genehmigung nach § 10 Abs. 2 Satz

1 BauGB


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b) Darstellung von Abbaukonzentrationsflächen nach § 35 Abs. 3

Satz 3 BauGB mit Ausschlusswirkung

aa) Grundlage: „historische“ Entscheidungen des BVerwG v. 22.05.1987

und 04.05.1988, dazu Schulte, DVBl. 1988, 963 f.; Schneider, DÖV

1988, 835 ff. und Gaentzsch, NVwZ 1998, 889 sowie Schulte,

Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung,

München 1996, S.110 ff.)

bb) Aus der neueren Rechtsprechung etwa BayVGH v. 19.04.2004

BauR 2005, 63 und OVG NW v. 23.04.2002 NuR 2002, 627

cc) Geltung des § 35 Abs. 3 Satz 3 auch für alte Darstellungen von

Konzentrationsflächen, die mit Vorrangwirkung vor dem 01.01.1997

wirksam geworden sind


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c) Steuerung nach den Grundsätzen des § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB

aa) Eingefügt durch Gesetz vom 30.07.1996 auf der Grundlage

der Rechtsprechung des BVerwG zum Kiesabbau vom

22.05.1987

bb) Wirkung: die Darstellung kann dem Abbau an anderen

Standorten „in der Regel“ entgegengehalten werden.

Ausnahmen kommen in Betracht bei kleinen Flächen (2,7

ha, so Nds. OVG 05.06.2003 NordÖR 2003, 360 und bei

kurzen Befristungen; anders bei Laufzeit von 17 J. bis

Abschluss der Rekultivierung OVG NW 23.04.2002)


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cc) Für die Ausweisung gelten die von der Rechtsprechung des

BVerwG entwickelten Grundsätze zur planungsrechtlichen

Steuerung von WKA entsprechend.

- das gesamte Gebiet ist zu untersuchen

- Planungszeitraum 10 – 15 Jahre

- das Ziel einer Konzentration ist möglicherweise höher zu

bewerten

- als das Recht der Unternehmen, den Rohstoff abzubauen

(anspruchsvolle Abwägung ist notwendig)


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- nicht notwendig den Rohstoffbedarf in der Gemeinde

oder in der Region zu ermitteln (dieses ist Aufgabe der

überörtlichen Planung)

- Beschränkung auf bestehende Abbaugebiete zulässig,

muss aber sorgfältig begründet werden

- Konkrete Planung der Gemeinde kann Erweiterung der

Abbaufläche entgegenstehen

(Bsp.: Güterverkehrszentrum)


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- Stärkere Berücksichtigung der ansässigen und

ortsgebundenen Unternehmen

- Keine Abwägung der eigentümerrechtliche

Realisierbarkeit und mögl. Entschädigungsansprüche

- Die Ausschlusswirkung sollte sicherheitshalber

ausdrücklich dargestellt und in Begründung erläutert

werden


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dd) Planungsbeispiele der Gemeinde Wedemark, Region

Hannover, für die Darstellung von Konzentrationsflächen

für den Abbau von Bodenschätzen

d) Sicherung durch Antrag auf Zurückstellung nach § 15 Abs. 3

BauGB

aa) Allgemeines; Sinn der Regelung

- Zusammenhang mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, eingefügt

erstmals durch Gesetz vom 30.07.1996 (BGBl. I S. 1189)

- Interpretation unter Anwendung der zu den §§ 14, 15 Abs. 1

BauGB entwickelten Grundsätzen, insbesondere zur

städtebaulichen Sicherungsfunktion und zu Haftungsrisiken


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bb) Einzelne Voraussetzungen einer Zurückstellung nach § 15 Abs.

3 BauGB

(1) Aufstellungsbeschluss und nachfolgende Bekanntmachung

nach § 2 Abs. 1 BauGB. Hinweis: Die Bekanntmachung des

Aufstellungsbeschlusses ist nach dem Wortlaut keine

Voraussetzung, sie ist aber dennoch zu empfehlen

(Haftungsrisiken)

Zum Merkmal der positiven Planungsvorstellungen

Der Aufstellungsbeschluss muss in jedem Fall deutlich

die Ausschlussfunktion des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB

begründen; der Mindestinhalt der künftigen Planung

muss ebenfalls beschrieben werden, zumindest in den

vorbereitenden Unterlagen


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Kombination der F-Planänderung mit

Bebauungsplanverfahren ist zulässig, auch im

Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3

Beispiel: Nds. OVG v. 24.11.2003 NVwZ-RR 2004,

173: Bebauungsplan für Festsetzungen nach § 9

Abs. 1 Nr. 20 BauGB

(2) Antrag der Gemeinde nach § 15 Abs. 3 BauGB: Angabe

des Zeitraumes ist notwendig, ebenso die Darlegung der

Gründe für eine Gefährdung der Planungsabsicht; § 15 Abs.

3 BauGB gilt auch für den „Teilflächennutzungsplan“ nach

§ 5 Abs. 2b BauGB


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(3) Entscheidung der Genehmigungsbehörde

- Erschwerung der Planung muss begründet werden (Beachte:

Vorhaben, die trotz der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB

ausnahmsweise zulässig bleiben, können nicht über § 15 Abs. 3

BauGB verhindert werden!)

- Zurückstellung auch nach Eingang des Genehmigungsantrages

zulässig (h.M.)

- Bereits erteilte Vorbescheide werden wohl nicht erfasst (strittig)

- Erteilte Einvernehmen nach § 36 BauGB schließt den späteren

Antrag nach § 15 Abs. 3 BauGB nicht aus


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- Anspruch auf (weitere) Bearbeitung des Bauantrages nach

Inkrafttreten des FNP, bei Aufgabe der Planung (§ 17 Abs. 4

BauGB analog)/ bei Einlegung eines Widerspruchs mit

aufschiebender Wirkung/mit Ablauf des Zurückstellungszeitraums

- Zum Rechtsschutz siehe auch OVG NW v. 11.10.2006: isolierte

Anfechtungsklage ist zulässig

- Sofortige Vollziehung der Zurückstellung ist anzuordnen,

häufiger Fehler in der Praxis


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(4) Berechnung der maßgeblichen Zeiträume

- Zeitraum der Zurückstellung (1 Jahr nach Zustellung des

Rückstellungsbescheides (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB) – Verlängerung

ist zwingend ausgeschlossen

- Verlängerung um den Zeitraum zwischen dem Eingang bei der

Genehmigungsbehörde und dem Zeitpunkt der Zurückstellung (§ 15

Abs. 1 Satz 2 BauGB)

- Unzulässigkeit des Antrages nach 6 Monaten nach Kenntnis im

Verwaltungsverfahren (§ 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB) – Kenntnis muss im

förmlichen Verfahren erfolgen, in dem die Gemeinde beteiligt wird,

z.B. im Genehmigungsverfahren nach NNatSchG oder im BImSchG-

Verfahren; Ersuchen auf Erteilung des Einvernehmens ebenfalls ein

förmliches Verfahren; Kenntnis der Presse, aus politischen Gesprächen

oder in sonstiger Weise reicht nicht aus!


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e) Steuerung durch einen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 1

Nr. 17 BauGB

aa) positive Wirkung: Anspruch auf Erteilung der

Baugenehmigung, wenn die Erschließung gesichert ist

- Eingriffsregelung gilt nicht in Gebieten nach § 30 BauGB

- Zum Habitatschutz und Artenschutz

- Sicherung für das Gebiet und evtl. die unmittelbare

Umgebung sowie Ausgleichsflächen durch

Veränderungssperre, vgl. § 9 Abs. 1a BauGB

bb) Keine negative Wirkung: die positive Planung sperrt

nicht den Abbau in anderen Teilen des Gebietes


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cc) Eine negative Festsetzung einer Abbaufläche

kann unter sehr engen Voraussetzungen in Betracht

kommen, etwa bei fehlenden Alternativen oder hoher

ökologischen Qualität oder hoher Bonität des

Bodens sowie; auch die Bedeutung für Tourismus

kann ein positives Planungsziel sein mit der Folge,

dass der Bodenabbau ausgeschlossen wird;

Haftungsrisiken beachten


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dd) Steuerung des Bodenabbaus durch bedingte oder

befristete Nutzungen nach § 9 Abs. 2 BauGB 2004

(Anlage)

- Bsp. für aufschiebend-bedingten Bodenabbau

- Bsp. für auflösend-bedingten Bodenabbau

- Bsp. befristeten Bodenabbau

- Bsp. für Folgenutzung


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2. Beteiligung der Gemeinde; Haftung wegen rechtswidriger

Planung oder Ablehnung bzw. Verzögerung von

Genehmigungen

a) Erteilung des Einvernehmens nach § 36 BauGB bei

Genehmigung nach den §§ 33 – 35 BauGB

b) Bei rechtswidriger Versagung klassischer Haftungsfall

nach § 839 BGB oder wegen eines enteignungsgleichem

Eingriffs; wichtig: Der KSA zahlt nicht für

enteignungsgleichen Eingriff (!)

c) Amtshaftung der Aufsichtsbehörde wegen nicht ersetzten

Einvernehmens nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB?


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d) Haftung bei rechtswidriger Veränderungssperre wegen

Amtshaftung oder enteignungsgleichem Eingriff

e) Haftungsfragen im Zusammenhang mit der Darstellung von

Konzentrationsflächen für den Abbau

- die Steuerung durch Darstellung von Konzentrationsflächen

ist nach h. M. nicht entschädigungspflichtig zugunsten der

nichtbegünstigten Eigentümer

- die Aufhebung oder Einschränkung von Konzentrations-

flächen ist dagegen problematisch, nachdem das BVerwG

ein Normenkontrollverfahren analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

gegen die Darstellung zugelassen hat


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3. Rechtsschutzfragen

a) Nachbarklage

- VG Oldenburg v. 30.04.2003

- VG Stade v. 24.09.2002

Beachte: Kläger kann sich nach § 4 Abs. 3 URG auf fehlerhafte

UVP berufen! Auch Fehler bei der

Öffentlichkeitsbeteiligung sollen zur Rechtswidrigkeit

führen. Äußerste Vorsicht ist geboten!

b) Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO gegen

Darstellung von Konzentrationsflächen im Bebauungsplan und

im Flächennutzungsplan: zulässig seit BVerwG v. 26.04.2007


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c) Umweltverbandsklage nach Europarecht, Bundesrecht und Landesrecht

- nach § 61 BNatSchG, soweit Abbau auf Planfeststellung beruht;

Beschränkung des Rechtsschutzes auf Umweltvorschriften des Naturschutz-

und Wasserrechts

- gegen Bebauungsplan für UVP-pflichtige Vorhaben nach Bundes- oder

Landesrecht (Nr. 18.9 Anlage 1 UVPG)

- gegen Genehmigungen des UVP-pflichtigen Bodenabbaus nach § 1 Abs. 1

URG; Beachte: Prüfungsgegenstand sind nur „drittschützende Umwelt-

vorschriften“, insb. die Schutzvorschriften des BImSchG und nachbarschützende

Vorschriften des Wasserrechts, nicht aber das Naturschutzrecht (sehr str.). Das

OVG NW hat diese Frage aufgrund einer Verbandsklage des BUND mit Beschluss

vom 05.03.2009 - 8 D 58/08 AK - dem EuGH vorgelegt. Die Rechtslage ist daher

weiterhin offen.


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IV. Aktuelle Konflikte zwischen Bodenabbau und

Umweltschutz – Übersicht

1. Abbau in normalen Schutzgebieten

Fall 1: OVG SH v. 18.02.1992 NuR 1993, 344 (Abbau im

Landschaftsschutzgebiet)

Fall 2: OVG Münster, 02.10.1997 NuR 1998, 329

(Ausgleich von Eingriffen in das Landschaftsbild)


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2. Abbau in FFH-Gebieten und Vogelschutzgebieten, Beispiele:

- Fall 1: Abbau von Gips im Buchenwald (FFH-Gebiet)

- Fall 2: Begriff der zumutbaren Alternative i. S. von § 34

Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG (örtliche Begrenzung, standort-

gebundene Prüfung)

- Fall 3: Kohärenzausgleich nach § 34 Abs. 5 BNatSchG (kein

Abwägungsspielraum, Berücksichtigung von Kosten?,

Nachmeldung von Gebieten als Kohärenzausgleich)

- Fall 4: Verzicht eines Unternehmers auf ein Abbaurecht, um

ein neues Abbaurecht zu erhalten

- Aus der neueren Rechtsprechung zum Habitatschutz


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3. Bodenabbau und Artenschutz nach der „Kleinen Novelle“

a) Kleine Novelle zum BNatSchG ist die allein maßgebliche

Rechtsgrundlage (häufiger Fehler in der Praxis)

b) Wesentlicher Inhalt:

aa) Neue Struktur der Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 Nrn. 1 - 4 BNatSchG

bb) Neue gesetzliche Ausnahmen (Erleichterungen im Vergleich zum

BNatSchG 2002)

cc) Erleichterte Ausnahmen nach § 43 Abs. 8 BNatSchG in Anlehnung an § 34

Abs. 2 BNatSchG

dd) Befreiung nach § 62 BNatSchG


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4. Wasserrecht und Bodenabbau

Für das Verhältnis zum Wasserrecht gilt Folgendes:

- keine Konzentrationswirkung der Genehmigung

- bei „Nassauskiesung“ ist eine Planfeststellung oder

Plangenehmigung notwendig

- zur Planfeststellung mit Konzentrationswirkung § 31

WHG mit Abs. 5 WHG; dazu BVerwG, NVwZ 1991, 362

(befristete Nassauskiesung ist keine Herstellung eines

Gewässers)


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5. Hochwasserschutzrecht und Bodenabbau

a)Rechtsgrundlage: NWG i. d. F. vom 25.07.2007 Nds. GVBl.

S. 345 i. V. m. WHG i. d. F. vom 03.05.2005 BGBl. I S. 1224

- Für die Bauleitplanung zugunsten des Bodenabbaus gilt das

Planungsverbot des § 31 b Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 – 9 WHG i.V.m.

Vorschriften des NWG; die Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt

sein (!)

- auch die Ausweisung von Sondergebieten für die Bodenabbau wird

erfasst

- Bedarfsflächen im F-Plan, also auch Abbaukonzentrationsflächen

werden erfasst; zumindest gelten im Genehmigungsverfahren die Nrn. 1

– 5 des § 31 b Abs. 4 Satz 3 WHG


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- Geltung nur in den nach neuem Recht mit Öffentlichkeitsbeteiligung

festgesetzten Überschwemmungsgebieten (sehr strittig; anders § 92

a Abs. 1 Satz 9 NWG i. V. m. § 93 Abs. 2 NWG (Anlage)

- Geltung in faktischen Überschwemmungsgebieten?

- Geltung in vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten

- Geltung in überschwemmungsgefährdeten Gebieten nach § 93 a

NWG (ebenfalls strittig)

- Geltung in Gebieten, die für den Hochwasserschutz als Ziel der

Raumordnung festgesetzt wurden (vgl. ROP der Region Hannover

2005).


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bb) Für die Genehmigung von Abbauvorhaben in den

genannten Gebieten sind die Voraussetzungen der Nrn.

1 – 5 des § 31 b Abs. 4 Satz 3 WHG kumulativ zu prüfen

cc) Praxishinweise mit Beispielen für die Diskussion


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Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit


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