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Responsabilidad Fiscal Subnacional en América Latina

Responsabilidad Fiscal Subnacional en América Latina. Eduardo Aldunate Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB.

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  1. Responsabilidad Fiscal Subnacional en América Latina Eduardo Aldunate Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL

  2. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

  3. Síntesis de reglas macro-fiscales en América Latina

  4. Síntesis de reglas macro-fiscales en América Latina

  5. El “peso” de los gobiernos subnacionales • 184 Estados, Departamentos, Provincias o Regiones • Aproximadamente 11.000 municipios. • Gasto subnacional entre 2,2% y 17,9 % del PIB. • Autoridades elegidas mayoritariamente por votación directa. Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Venezuela Gasto de los gobiernos subnacionales como proporción del gasto público total, por tipo de servicio Fuente: BID/IPES, 1997 Fuente: ILPES y datos del FMI.

  6. Modalidades para la constitución de las autoridades locales Fuente: Datos actualizados por ILPES sobre la base de BID/IPES 1997

  7. Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional(en porcentajes de PIB)

  8. América Latina: Transferencias corrientes, % de PIB Fuente: ILPES. Las transferencias corrientes incluyen prestaciones a la seguridad social. 1/ Uruguay: no incluye previsión social.

  9. Colombia 600 Transferencias territoriales 500 Pensiones 400 Servicio de la Deuda 300 Gastos de Personal Inversión 200 Gastos 100 Generales Otras 0 Transferencias 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Evolución de la participación de los gastos Índice (Participación en los ingresos totales en 1990=100) Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

  10. Evolución de la deuda pública según cobertura institucional Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

  11. La magnitud del desequilibrio fiscal vertical (en porcentajes) Fuente: BID/IPES, 1997

  12. Financiamiento de las transferencias territoriales básicas Fuente: ILPES (I. Finot, 2004) a partir de la legislación de cada país

  13. Criterios para la distribución de las transferencias territoriales básicas Fuente: ILPES (I. Finot, 2004) a partir de la legislación de cada país

  14. Descentralización vertical en Brasil - 2003 Recaudación Propia Ingreso Disponible después de Transferencias Local Local 4.5% 16.1% Estadual 26.6% Estadual Federal 24.9% 59.0% Federal 68.8% En el 2003, con una carga tributaria total de 35.8% del PIB Fuente: José Roberto Rodrigues Afonso

  15. Descentralización horizontal:a favor de gobiernos pobres < < R R $ $ 3 3 0 0 0 0 R R $ $ 3 3 0 0 0 0 - - R R $ $ 6 6 0 0 0 0 R R $ $ 6 6 0 0 0 0 - - R R $ $ 8 8 0 0 0 0 R R $ $ 8 8 0 0 0 0 - - R R $ $ 1 1 0 0 0 0 0 0 > > R R $ $ 1 1 0 0 0 0 0 0 Ingreso Propio Brasil = R$ 619 p/habitante Ingreso Propio+Transferencias Brasil = R$ 828 p/habitante Fuente: José Roberto Rodrigues Afonso

  16. Colombia • El gasto público territorial total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999

  17. Colombia • Tanto a nivel departamental como municipal los gastos de funcionamiento crecieron significativamente como porcentaje de los ingresos corrientes.

  18. Intereses de la deuda • Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0,3% del PIB

  19. Ingresos 10% 9% 8% 7% 6% 5% % PIB 4% 3% 2% 1% 0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ingresos Totales Transferencias Tributarios Ingresos de Capital No Tributarios • Los ingresos locales sufrían fuertes variaciones dependiendo de las transferencias

  20. Colombia 1,5 1,0 0,5 % PIB 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2 -0,5 -0,3 -0,5 -0,6 -1,0 -0,9 -1,5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* Año Déficit/Superávit • Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó déficit promedio de 0,3% del PIB

  21. Responsabilidad fiscal

  22. LEY 358 DE 1997 • ARTÍCULO 1o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos de la presente Ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. • ARTÍCULO 2o. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. ………. Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión.22

  23. LEY 358 DE 1997 ARTÍCULO 6o. Ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%. ARTÍCULO 9o. Los planes de desempeño son programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendientes a restablecerla solidez económica y financiera de la entidad. ………. PARÁGRAFO. Los planes de desempeño permanecerán vigentes hasta tanto la entidad territorial registre un nivel de intereses/ahorro operacional menor o igual al 40%.

  24. LEY 617 DE 2000 CAPITULO II. SANEAMIENTO FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ARTICULO 3o. FINANCIACION DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. ARTICULO 5o. PERIODO DE TRANSICION PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, …. ARTICULO 7o. PERIODO DE TRANSICIÓN PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS.

  25. Acto Legislativo 01 de 2001 ARTÍCULO 2o. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. ARTÍCULO 3o. El artículo 357 de la Constitución Política quedará así: Articulo 357. El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

  26. LEY 819 DE 2003 ARTÍCULO 2o. SUPERÁVIT PRIMARIO Y SOSTENIBILIDAD. Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. …………. …………… Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen. La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fijada por el Confis o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de Gobierno. ARTÍCULO 5o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO PARA ENTIDADES TERRITORIALES. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.

  27. Impacto de las reformas • El gasto público territorial total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999. • Entre 2000 y 2004 el gasto creció 0,5% del PIB (7,3% - 7,8%)

  28. Impacto de las reformas: Gastos de funcionamiento • Ley 617/2000: Límite al gasto de funcionamiento respecto al ingreso corriente • Acto legislativo 01/2000: estabilización de transferencias del SGP

  29. Impacto de las reformas: Intereses • Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0,3% del PIB • Entre 1999 y 2004 cayó 0,3% del PIB

  30. Impacto de las reformas: Ingresos 10% 9% 8% 7% 6% 5% % PIB 4% 3% 2% 1% 0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ingresos Totales Transferencias Tributarios Ingresos de Capital No Tributarios Los ingresos muestran a partir de 2000 un crecimiento estable sin signos de “pereza fiscal”.

  31. Impacto de las reformas: Déficit 1,5 1,1 1,0 0,7 0,4 0,3 0,5 0,0 % PIB 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2 -0,5 -0,3 -0,5 -0,6 -1,0 -0,9 -1,5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* Año Déficit/Superávit * Proyectado • Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó déficit promedio de 0,3% del PIB • De 2001 a 2004 presentó superávit que pasó de 0% a 1,1% del PIB

  32. Ecuador • En Ecuador con niveles de endeudamiento altos y con un marco jurídico débil, el proceso de descentralización tendió a profundizar el problema del endeudamiento dado que los gobiernos subnacionales accedieron a nuevas formas de financiamiento en un contexto donde las reglas no habían sido totalmente definidas. • A partir del año 2002 Ecuador dispone de un marco jurídico que regula el endeudamiento del país, la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal.

  33. Ley Organica de Responsabilidad Estabilizacion yTransparencia FiscalLey No. 72. RO/ 589 de 4 de Junio del 2002 • Art. 5.- Reducción y límite al endeudamiento público.- El Ministerio de Economía y Finanzas aplicará una política de reducción permanente de la deuda pública, tendiente a que la relación entre el saldo de la deuda pública total y el PIB disminuya como mínimo en 16 puntos porcentuales durante el período gubernamental de 4 años contados a partir del 15 de enero del año 2003. Igual regla se aplicará para los siguientes cuatrienios, hasta que la relación deuda PIB se encuentre en el 40%. Una vez alcanzado el 40% en la relación deuda/PIB, el nivel de endeudamiento público no podrá superar este límite o porcentaje.

  34. Ley Organica de Responsabilidad Estabilizacion yTransparencia FiscalLey No. 72. RO/ 589 de 4 de Junio del 2002 Art. 7.- Límites al endeudamiento para gobiernos seccionales.- Para la aprobación y ejecución de sus presupuestos, los gobiernos seccionales deberán observar los siguientes límites de endeudamiento: a) La relación porcentual calculada en cada año entre los pasivos totales y los ingresos totales anuales no deberá ser superior al 100 por ciento; y, b) La relación servicio anual de la deuda a ingresos totales deberá ser inferior al 40 por ciento. Para este cálculo el servicio de la deuda incluirá las respectivas amortizaciones, intereses y deuda flotante. Las entidades del régimen seccional autónomo que al momento de aprobación de esta Ley superaren estos límites deberán preparar y ejecutar un plan de reducción para alcanzarlos en un período no mayor de 4 años.

  35. LEY ORGANICA DE RESPONSABILIDAD ESTABILIZACION YTRANSPARENCIA FISCALLey No. 72. RO/ 589 de 4 de Junio del 2002. Art. 30.- Prohibiciones y sanciones a la banca.- Las instituciones de la banca pública o privada no podrán otorgar créditos o adquirir papeles representativos de la deuda de las instituciones del régimen seccional autónomo que no cumplieren las disposiciones de esta Ley relativas a: a) Los límites de endeudamiento y plan de reducción de la deuda previstos en esta Ley: y, b) Las condiciones señaladas en los artículos 10 y 11. La Superintendencia de Bancos aplicará, de conformidad con la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, las sanciones y multas por incumplimiento de esta disposición. El Ministerio de Economía y Finanzas informará al sistema financiero sobre las entidades que han incumplido las condiciones señaladas en la presente Ley y cuando hayan superado tal condición. La información deberá ser trimestral y cuando ocurrieren tales eventos.

  36. Sistema de control del endeudamiento subnacionalIngresos y Gastos http://1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.jsp

  37. Indicadores de Endeudamiento • Stock de deuda • Servicio de la deuda

  38. Sistema de control del endeudamiento subnacionalEndeudamiento http://1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.jsp

  39. Stock de deuda Límite al stock de endeudamiento (Pasivo Total/Ingreso Total) 140,00 MUNICIPIO DE SANTA ROSA 120,00 100,00 80,00 MUNICIPIO DE PUTUMAYO MUNICIPIO DE MACHALA % MUNICIPIO DE DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO MUNICIPIO DE SALINAS 60,00 MUNICIPIO DE PALENQUE 40,00 20,00 0,00 0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 Gobiernos Seccionales

  40. Servicio de deuda

  41. Sistema de control del endeudamiento subnacionalIndicadores de alerta http://1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.jsp

  42. Indicadores de Gestión Financiera • Indicador de Sostenibilidad Financiera • Indicador de Autosuficiencia Financiera • Indicador de Autosuficiencia Mínima • Indicador de Dependencia • Indicador de Ahorro Público • Indicador de Inversión con respecto al Gasto Total • Indicador de Inversión con respecto a Transferencias • Indicador de Relación Mínima

  43. Indicadores de Endeudamiento • Indicador de Balance Primario • Indicador de Ahorro Corriente • Indicador de Servicio de Deuda • Indicador de Stock de Deuda • Indicador de Deuda per Cápita

  44. Sistema de control del endeudamiento subnacionalProyección de indicadores de alerta http://1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.jsp

  45. Descentralización y control • Debería pasar de un control burocrático centralizado a un control ciudadano. • Pero ello requiere, además de la elección de representates y ejecutivos, una activa participación de la comunidad, la cual en general no se da. • Además la ciudadanía puede sobreestimar los beneficios presentes de un gasto fiscal irresponsable (Ilusión fiscal). • Y la autoridad puede desestimar impactos negativos que ocurrirán cuando no esté en ejercicio.

  46. Desde la perspectiva macroeconómica se requiere • Una clara asignación de mayores responsabilidades a los gobiernos subnacionales en aquellos gastos en que pueden ser más eficientes • Mayor autonomía financiera y facultades tributarias • Mayores y más estables recursos propios • Comportamiento fiscal responsable • Adecuada definición de transferencias intergubernamentales • Superen desequilibrio fiscal vertical • Contribuyan a mayor equidad territorial • No sean pro-cíclicas • Fomenten responsabilidad fiscal y eficiencia

  47. Desde la perspectiva macroeconómica se requiere • Reglas claras para la utilización de endeudamiento por los gobiernos subnacionales. • Adecuados controles (control de mercado) • Restricciones cuando se requieran • Fomentar la transparencia de las finanzas de los gobiernos subnacionales y una participación ciudadana informada.

  48. Desde el punto de vista institucional • Gobierno nacional debe reforzar su papel normativo, regulador y orientador del proceso. • Las entidades subnacionales deben modernizar su administración financiera y su capacidad técnica para asumir con mayor eficacia la prestación de servicios básicos. • La comunidad debe fortalecer su participación en el seguimiento y la evaluación de la gestión pública territorial.

  49. FIN Muchas gracias!

  50. Análisis y Proyecciones • Para efecto de comparaciones se estratificaron los municipios según población.

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