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扶贫培训. 主要内容. ■ 我国扶贫开发政策的历史沿革和评价 ■扶贫资金使用管理中存在的问题. 从 1978 年到 2000 年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。. 第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（ 1978—1985 年）
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主要内容 ■我国扶贫开发政策的历史沿革和评价 ■扶贫资金使用管理中存在的问题
从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。 • 第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年） • 按照中国政府确定的贫困标准，1978年，农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的主要原因是农业经营体制不适应生产力发展的需要。1978年开始了农村经营制度的改革，并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施，极大地激发了农民的劳动热情，解放了农村生产力，提高了土地产出率。这为解决农村的贫困问题打开了出路。从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8％。
从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。 • 第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年） 20世纪80年代中期，中国农村少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，与其他地区特别是东部沿海发达地区的发展差距逐步扩大，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。
从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。 • 第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994—2000年） 随着农村改革的深入和扶贫开发力度的不断加大，贫困人口进一步呈现出明显的地缘性特征，集中分布在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴贫困山区以及青藏高寒区等几类地区。以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。该计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。经过多方努力，到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，中国的扶贫开发取得了巨大成就。
我国扶贫开发政策的历史沿革和评价 • 1986年 • 我国第一次进行大规模扶贫开发政策调整，从上到下正式成立了专门扶贫机构，确定了开发式扶贫方针，确定了划分贫困县的标准，并划定了273个国家级贫困县。后来将牧区县、“三西”项目县加进来，到1988年增加到328个国家级贫困县。 • 1994年 • 《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》启动。经过重新调整，国家级贫困县增至592个。 • 2001年 • 《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》出台，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数不变。同时，将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。 • 2011年 • 《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》发布，确定总体目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。
一、扶贫开发的政策和实施 • 农村政策。 • 区域政策。 • 农村社会保障制度。 • 提高扶贫政策执行力。 • 中国扶贫开发政策有以下特征： • ——坚持开发式扶贫和社会保障相结合。 • ——坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。 • ——坚持外部支持与自力更生相结合。
二、扶贫开发的成就 • 农村居民的生存和温饱问题基本解决。 • 贫困地区经济全面发展。 • 贫困地区生产生活条件明显改善。 • 贫困地区社会事业不断进步。 • 贫困地区生态恶化趋势初步得到遏制。
三、专项扶贫 • 实行整村推进扶贫开发。 • 加强劳动力培训。 • 通过教育开展扶贫。 • 推进产业化扶贫。 • 实施以工代赈。 • 实施易地扶贫搬迁。 • 开展金融扶贫。 • 开展特殊地区扶贫试点。
四、行业扶贫 • 推广农业技术。 • 改善贫困地区交通条件。 • 加强贫困地区水利建设。 • 解决无电人口用电问题。 • 开展农村危房改造。 • 开展科技扶贫。 • 发展贫困地区社会事业。 • 加强贫困地区生态建设。 • 国家把对少数民族、妇女、残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。
五、社会扶贫 • 为加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度，国家大力开展定点扶贫工作。 • 东部发达省市与西部贫困地区结对开展扶贫协作，是国家为实现共同富裕目标作出的一项制度性安排。 • 军队和武警部队是中国社会扶贫的一支重要力量。
六、国际合作 • 20世纪90年代初期，中国就开始利用外资进行扶贫。先后与世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际组织和英国、德国、日本等国家以及国外民间组织在扶贫领域开展了卓有成效的减贫项目合作。据不完全统计，截至2010年，扶贫领域共利用各类外资14亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近200亿元人民币，共实施110个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的20个省(区、市)300多个县，使近2000万贫困人口受益。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • 一、主要问题（一）扶贫主管部门和用款单位改变资金投向及用途。扶贫资金的投向是有严格的政策规定，然而一些地方和部门为了争取资金的投入，往往出现用符合规定的项目申请立项，而资金到位后又用在一些按规定“挂不上号”的项目中。还有另一种原因，是一些部门单位的领导或管理资金的工作人员，在工作上不负责任，弄虚作假，拿国家资金拉关系、送人情，搞所谓的“人情项目”、“关系项目”，致使项目资金没有真正用在项目上，严重影响了扶贫工作的健康发展。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （二）扶贫主管部门和用款单位挤占挪用财政扶贫资金和以工代赈资金。扶贫资金是由国家拨款，省、市、县按规定比例进行配套，主要集中用于国家级贫困县的修路、架桥、通电、建校等扶贫项目。事实上，这些资金在投放、使用过程中，挤占挪用现象仍普遍存在，其主要原因：(1)资金管理部门，在资金的下拨过程中往往以提取项目前期费的名义，截留部分扶贫款，用于部门的费用开支。(2)一些项目主管部门，在资金计划批复后，无视扶贫资金的使用规定，擅自将资金挪作它用。(3)一些资金使用单位，在得到扶贫资金后，不是按照计划将资金用于扶贫项目，而是将资金随意支用，致使真正的扶贫项目难以实施。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （三）银行虚报扶贫贷款支出。个别基层银行、营业所采取虚报扶贫贷款支出的办法，达到骗取国家贷款贴息的目的。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （四）配套资金难以落实，影响项目的预期效益。 主要有两方面原因：（1)经济条件差、财政资金严重短缺，落实配套资金的确有一定的难度，所以大部分县在配套资金的落实上难以按计划配足。(2)个别县的领导对扶贫工作认识不足、重视不够，有钱搞基本建设，建办公楼、购小轿车，却没有钱投入扶贫开发项目，使项目工程受到严重影响，难以达到应有的扶贫效益。配套资金的不落实，另一方面又加重了群众的负担。有些项目为了按计划要求完成，在没有配套资金的情况下，只能走群众自筹之路，变相加重了群众的负担。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （五）扶贫资金下拨迟缓，影响了扶贫项目的及时实施。资金下拨迟缓的原因一方面是资金逐级下拨需要一段过程，每一个环节稍有迟缓，便影响到项目资金的及时投放。另一方面是一些管理部门要求资金使用单位，先干工程后拨款，或按工程进度拨款。有的工程因进度慢，有的工程因乡、村无资金能力，垫支先干工程，不仅影响了工程的及时实施，甚至失去了工程施工的最佳时机。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （六）扶贫小额贷款投放无序回收难。表现在：(1)扶贫贷款投放中有假扶贫的问题。一些乡村干部在扶贫贷款到户投放过程中，以权谋私，把应投放给贫困户的资金，投放给自己的亲朋好友，致使真正的贫困户难以受益。(2)贫困户由于缺乏技术，缺乏指导，到手的资金不能有效的利用。有的把资金作为家庭急需，用于建房、看病，甚至用于孩子上学、结婚等，视扶贫款为救济款，使扶贫贷款失去了扶贫的意义。(3)一些个别乡村到户资金的发放，则采取贫困户签借据，村干部掌握资金，集中使用，因种种原因，集中使用的资金未能产生效益，甚至造成资金的损失浪费，挫伤了群众的致富信心，给贷款的回收带来了难度。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （七）乡村级财务管理亟待加强。从审计抽查的项目单位看，大部分项目的工程由乡政府和各村自己进行承建，而在村级财务管理上，有的县实行了村账乡管，有利于资金的监督使用。但大多数县未实行统管，村级财务管理存在着诸多问题，严重影响扶贫资金使用的完整性、效益性。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • 二、解决对策（一）加强对扶贫工作的领导和管理。一是加大扶贫资金的投入力度。市、县要千方百计筹措资金，本着宁可砍掉建办公大楼、购小轿车等项目，也要确保配套资金的落实。二是改变扶贫工作的思路，变单一的资金用途为三项资金结合使用，把大量的资金先用于公益设施的建设，再加上增加科技含量，就能够更快地改变贫困地区的生产基础条件，推动扶贫事业的快速发展；三是改变扶贫资金多头管理的现状。长期以来，管理资金的部门之间因缺乏协调，往往出现重复上报项目的现象。建议把三项资金通盘考虑，科学立项，建立项目申报、实施。验收、结算统一的管理模式，减少重复立项、立项不实、选项不当等带来的损失。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （二）建立健全行之有效的管理办法，促进扶贫资金的安全有效运行。各项目主管部门、用款单位要按照《国家扶贫资金管理办法》，制定出切合实际、便于操作的实施办法。在项目资金的管理上，实行村账乡管，乡账县管，工程与资金分离，相互制约，相互监督。在扶贫开发项目的立项上，要以科学的态度，深入细致地考察论证，坚持效益为主的原则，择优选项，坚决杜绝人情项目、关系项目。所有的项目计划、资金投放、工程决算要实行公开制度，增强项目运作的透明度，主动接受社会监督。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （三）资金管理部门要与管理和服务为一体，努力促进扶贫资金的安全性和有效性。各扶贫资金的主管部门要改变过去只管资金、忽视工程的做法，切实做好资金的跟踪管理和技术服务工作，要主动向项目实施单位提供信息和技术，帮助他们把好项目质量关，管好用好项目资金。各农业银行及其分支机构要严格按照《中国农业银行扶贫贷款管理办法》的要求，规范贷款手续，健全贷款台账监测制度，落实贷款管理责任，加强对扶贫贷款项目的跟踪检查，加大对到期贷款的清收力度，努力做到既降低贷款风险，又有效发挥扶贫贷款的作用。
扶贫资金使用管理中存在的问题 • （四）突出审计重点，改进审计方法，切实加大对扶贫资金的监督处罚力度。扶贫资金所涉及的部门多，覆盖面大，资金使用又分散，要对资金的整个流向进行全面审计，在时间、人力等方面是无法保证的。因此，要采取点面结合的审计办法，对市、县两级实行全面审计，对乡村两级可根据实际情况进行全查或抽查。在审计时，要抓住资金的主要脉络，逐层逐层的解剖，对大的资金用项和有疑点的资金用向，采取一竿子“查”到底的追踪审计方法，把问题查实查透。对待违法违纪问题，既要处罚单位，又要处罚单位领导和相关责任人。
