深化行政事业资产管理改革保障政府运行促进事业发展

深化行政事业资产管理改革保障政府运行促进事业发展深化行政事业资产管理改革保障政府运行促进事业发展湖北省财政厅行政事业单位资产管理处

行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行职能和促进事业发展的物质基础，是国家政权建设的物质保障。加强行政事业单位资产管理对建立公共服务型政府，加强党的执政能力建设，推进源头治腐，建设和谐社会和节约型社会，都有着深远影响。行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行职能和促进事业发展的物质基础，是国家政权建设的物质保障。加强行政事业单位资产管理对建立公共服务型政府，加强党的执政能力建设，推进源头治腐，建设和谐社会和节约型社会，都有着深远影响。

2006年，财政部公布35号、36号令即《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两令”），标志着行政事业国有资产管理进入到一个新的阶段。2006年，财政部公布35号、36号令即《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两令”），标志着行政事业国有资产管理进入到一个新的阶段。

一、行政事业国有资产管理的基本政策 • （一）行政事业国有资产内涵及管理目标 • （二）行政事业国有资产管理体制 • （三）行政事业国有资产管理的主要政策

一、行政事业国有资产管理的基本政策 • （一）行政事业国有资产内涵及管理目标 • 行政事业国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。 • 　　　行政事业国有资产的形成渠道：⑴行政事业单位利用财政性资金购置的资产。⑵国家调拨。⑶单位按照国家政策规定组织收入购置。⑷接受捐赠。

（一）行政事业国有资产内涵及管理目标 • 《行政单位财务规则》 • 第二十六条固定资产是指单位价值在规定标准以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，包括房屋及建筑物、一般设备、专用设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。 • 一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，为固定资产。单位价值虽未达到规定标准，但是使用时间在一年以上的大批同类物资，按固定资产管理。

（一）行政事业国有资产内涵及管理目标 • 《事业单位财务规则》 • 第二十八条　固定资产是指一般设备单位价值在500元以上、专用设备单位价值在800元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。　　固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。主管部门可以根据本系统具体情况制定各类固定资产明细目录。

（一）行政事业国有资产内涵及管理目标 • 行政事业国有资产管理要实现三个目标： • 一是维护行政事业单位国有资产的安全完整，防止国有资产流失。 • 二是实现行政事业单位国有资产的合理配置，这是行政事业单位国有资产充分有效使用的前提和基础。

（一）行政事业国有资产内涵及管理目标 • 三是实现行政事业单位国有资产的有效利用。这是发挥资产在行政事业单位履行职能方面物质基础作用的根本保证。 • 行政事业资产管理的最终目标是为了保障政府履行职能和促进各项事业的发展。

一、行政事业国有资产管理的基本政策 • （二）行政事业国有资产管理体制 • 　　财政部”两令”明确了行政事业单位国有资产实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，即实行“财政部门——主管部门——使用单位”三级管理：

（二）行政事业国有资产管理体制 财政部门综合管理负责主管部门监督管理占用单位具体管理

（二）行政事业国有资产管理体制 • 第一级是财政部门。财政部门是政府负责行政事业国有资产管理的职能部门，代表政府履行行政事业资产出资人职责，对行政事业资产实行综合管理，行使资产的监督管理权、处置权和收益权。

（二）行政事业国有资产管理体制 • 第二级是主管部门。根据“两令”确定的职责范围，对所属行政事业单位国有资产实行监督管理，并对财政部门负责。 • 第三级是资产使用单位，对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。

一、行政事业国有资产管理的基本政策 • （三）行政事业国有资产管理的主要政策 • （1）资产清查政策。除根据国家专项工作要求或者本级政府工作需要进行的资产清查外，行政事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，并按照规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施。行政事业单位资产清查结果报经财政部门审批后方可进行财务处理。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查： • (一)根据各级政府及其财政部门专项工作要求，纳入统一组织的资产清查范围的； • (二)进行重大改革或者改制的； • (三)重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的； • (四)会计信息严重失真或国有资产出现重大流失的； • (五)会计政策发生重大变更，涉及资产核算方法发生重要变化的； • (六)财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

（三）行政事业国的资产管理的主要政策 • （２）资产配置政策。行政事业单位资产配置要遵循严格的控制原则和审批程序。要根据其履行职能需要、有关资产配置标准、资产存量状况以及资产使用绩效来细化资产配置预算。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 配置资产要同时符合以下三个必要条件： • 1．现有资产无法满足单位履行职能的需要 • 2．难以与其他单位共享、共用已有资产 • 3．难以通过市场购买产品或者服务的方式代替资产配置，或者通过市场购买方式的成本过高 • 有配置标准的，要严格按照标准配置

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 有规定配备标准的，要按照标准进行配备，没有规定配备标准的，要求从实际需要出发，从严控制，合理配备。能通过调剂解决的，原则上不允许重新购置。资产配置未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。

资产购置计划表 购置审批执行批复支付部门预算政府采购国库集中支付资产存量情况表资产配置标准资产使用资产入库资产登记 • 资产配置管理业务流程

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 　　（３）资产使用政策。对行政事业单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，财政部门和主管部门有权调剂使用或者处置。对行政事业单位国有资产出租、出借、对外投资、担保等行为必须严格履行审批程序，行政单位的国有资产不允许对外投资和担保，对事业单位的国有资产对外投资要加强风险控制。

资产有偿使用审批流程图

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • （４）资产处置政策。为了解决处置无序、资产流失的问题，行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。 • 行政事业单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则，重要资产必须采取评估拍卖、招投标等公开方式进行。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 　　（５）资产收益政策。行政单位、全额拨款事业单位和社会团体的资产有偿使用收入和处置收入必须全额纳入财政管理，并按政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理；其他事业单位的资产经营收入全部纳入单位部门预算，统一核算、统一管理。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 行政事业单位国有资产收益主要包括两部分 • 国有资产处置收入 • 国有资产有偿使用收入，指利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等取得的收入 • 财政部门负责监管国有资产收益，体现了财政部门代表国家行使国有资产所有者权利

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 　　（６）资产评估政策。行政事业单位国有资产发生改制、对外投资、合并、分立、清算、产权转让、资产拍卖、转让、置换、租赁、资产涉讼及其他影响国有权益等行为时，必须遵照国家现行法律法规的要求，独立聘请中介机构进行资产评估。财政部门对资产评估项目实行核准制和备案制。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 需要进行评估的情形 • （1）事业单位整体或者部分改制为企业； • （2）以非货币性资产对外投资； • （3）合并、分立、清算； • （4）资产拍卖、转让、置换； • （5）整体或者部分资产租赁给非国有单位； • （6）确定涉讼资产价值； • （7）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。 • 可以不进行资产评估的情形 • （1）经批准，对事业单位整体或者部分资产无偿划转； • （2）行政事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让； • （3）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 近年来，党中央、国务院、财政部对行政事业资产管理问题极为重视，提出了明确要求，作出了一系列部署。 • 2009年，中办国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发［2009］18号）明确规定，“严禁违规发放津贴补贴和奖金福利，逐步规范行政事业单位、国有企业收入分配秩序”，“要积极推进行政事业单位经营性资产的规范管理，资产收益要逐步纳入预算。”

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 2010年2月23日，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第三条明确规定：“禁止违反公共财物管理和使用的规定，假公济私、化公为私”，并提出不准违反规定借用公款、公物或者将公款、公物借给他人、不准私存私放公款、不准违反规定用公款滥发津贴补贴奖金等、不准非法占有公共财物或者以象征性地支付钱款等方式非法占有公共财物等“八不准”准则。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 公务用车改革 • 1、2011年1月，中共中央办公厅国务院办公厅出台《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2号）; • 2、2011年2月15日，财政部为了加强和规范党政机关公务用车预算、决算管理，根据中办发〔2011〕2号文有关规定，制定了《党政机关公务用车预算决算管理办法》。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2号） • 　亮点解读 • 1、该办法分别针对省部级和省部级以下单位做出规定。 • 2、各省份就此办法正在修订地方法规，在新办法出台前，一律停止党政机关和事业单位公务用车的编制和配置审批，并重新核定公务用车编制。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 3、党政机关一般公务用车配备排气量1.8升（含）以下、价格18万元以内的轿车。 • 4、省部级官员配车：使用年限从5年延至8年一换，8年后车若还能用，将继续使用；配车排量要求未降低，但费用要求降低。 • 5、省部级官员提升职务后，也不能换车，不管升职还是平级调动，“车随人走”。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 6、车辆不固定到人。对于省部级以下单位，新办法除规定排量和价格外，还要求按人员编制定车辆的多少，但车辆不能固定到人。 • 7、厅局级以下干部，延续以前的规定不配专车，对于县乡一级干部配备专车，属于违规。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 《党政机关公务用车预算决算管理办法》 • 　亮点解读 • 1、该办法所称公务用车，是指党政机关用于履行公务的机动车辆，分为一般公务用车、领导干部用车、执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车。 • 该办法所称公务用车预算决算管理，是指为保证党政机关公务用车的配备更新和正常使用，对所安排的公务用车购置费用和运行费用实施的预算编制、预算执行、决算编制等管理工作。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 2、编制部门预算前编制公务车计划，公务用车购置费、运行费均纳入预决算管理。 • 各有关部门根据公务用车的配备更新标准、编制数量和现状，在编制部门预算之前，编制年度公务用车配备更新计划，作为财政部门安排公务用车预算的重要依据。

（三）行政事业国有资产管理的主要政策 • 公务用车购置费用包括公务用车购置价款、车辆购置税和其他相关支出。 • 　公务用车运行费用包括公务用车燃料费、维修费、保险费、过路过桥费、停车费和其他相关支出。 • 3、各地财政部门应当根据实际需要，结合政府财力状况，科学制定公务用车运行费用定额标准。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 近年来，随着财政部“两令”的颁布实施，行政事业资产管理工作已越来越受到省直部门的重视，但多年来行政事业单位的资产运行积累了不少问题，为了建立省直行政事业单位资产和财务管理长效机制,2008年下半年，由省审计厅组织、财政厅配合，对省直行政事业单位的资产财务进行一次全面审计。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 从审计分析结论和近几年省直资产管理情况看，省直单位不同程度存在资产占用不均、账实不符、资产配置不合理、处置不规范、资产使用效益低下、资产收益流失、基础工作薄弱等问题，总结起来，主要有以下四个方面原因：

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 一是单位内部自用资产管理制度不健全，资产日常管理比较混乱；二是联动机制不完善，相关部门及人员缺乏衔接；三是资产管理制度执行力度不够，存在违规操作行为；四是资产管理认识存在误区，观念有待更新。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 1、单位内部自用资产管理制度不健全，资产日常管理比较混乱。 • 　　　比如，在2010年资产报表审核中发现，某高校固定资产总额在财务决算和资产信息系统中相差4006.08万元，账实严重不符。 • 　　　究其原因，该校资产种类繁杂、资产量大，但由于单位未建立资产内部管理制度，职责不明，日常管理混乱，又未定期进行清查盘点，导致账实差异如此之大，存在某些资产或财务已上账但资产管理人员却未及时登记，或实物已处置但财务却未及时下账等问题。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 2、单位内部联动机制不完善，资产管理与预算管理、财务管理、政府采购的衔接不够； • 　　　如在近几年的资产配置试点中，有的单位资产预算执行力度不够，导致资产预算与单位实际采购严重脱节。 • 　　　某局机关，在2010年度的资产配置预算中只列出了6.5万元的资产，但在2010年的新增资产台账中显示，实际购置资产74.84万元。由此可见，资产配置预算在单位内部不是一项孤立的工作，它与预算管理、政府采购等环节息息相关，密不可分。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 3、资产管理制度执行力度不够，存在违规操作行为； • 　　　如有的单位未经财政部门或主管部门审批，擅自处置国有资产。 • 　　　案例一：在2010年度决算审核中，某单位有一辆16.3万元的小轿车，在2010年度财务报表中显示已下账，但该车辆在资产管理信息系统中仍然显示使用中，造成账实不符。究其原因发现，该辆轿车的处置并未经主管部门或财政部门审批，而是自行处置的。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 　　　案例二：省直某单位在出售房产时,不遵守国有资产处置规定,不履行报批手续，不进行资产评估，不进行公开交易,自行定价,违规交易操作,将价值171万元的房产,仅以85万元处置,近20万元的处置收益没有能收回,造成国有资产流失。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 案例三：省直某局出租合同管理及履行不规范。很多出租资产未与承租户签订书面的出租合同，或原合同到期后未及时补充签订新合同；签订的合同也没有专人进行保管，或因人员变动资料交接不完整，造成部分合同的原件遗失；其中有的合同签订时间较长，甚至达10年以上，最长的达40年，已不符合《合同法》的规定（超过二十年的，超过部分无效）。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 　　　还如，有的单位未按时办理基建项目竣工决算，造成帐外资产的出现。省直某局基建账套核算的综合大楼及3处办公楼总投资6375万元，总建筑面积16605平方米，均已完工多年并已交付使用，但尚未转入“固定资产”账，也未办理土地使用证和房产证，产权不明晰，使这些固定资产长期置于帐外，造成国有资产的隐性流失。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • ５、资产管理认识存在误区，观念有待更新。 • 有的单位仍然存在“谁占有、谁使用、谁受益、谁处置”的“部门所有”甚至“个人所有”的观念，单位对于国有资产的“国有产权”意识和成本收益观念有待增强。 • 从2010年省直部门上缴国库的资产收益情况看，省直资产收益征管的潜力和空间还很大，部分单位对国有资产收益管理认识模糊，出租出借收益、投资收益、资产处置收益未按规定全面、及时缴入财政专户。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 　　　案例一：某单位财务报表显示，有700万元的对外投资，但在国有资产收益专户中却未显示单位上缴的投资收益。又如，某单位办公用房和业务用房拆迁后，获得一笔拆迁补偿费，但却未将该笔资产处置收益上缴国库。

二、省直行政事业单位资产管理中的主要问题 • 案例二：省直某文化场馆由省政府投资9100万修建，该场馆四楼自交付使用后一直被某公司用于从事经营性活动，该楼层面积为1294.07㎡，造价约为720.35万元，若按周边市场房屋租金推算，该地所占面积每年应收租金约为40万元，但该单位从2002年起并未收取该公司任何租金，亦未签订相关出租、出借合同，导致国有资产收益流失。

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