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突发事件应急管理：理论与实践. 王宏伟 博士 副教授. 联系方式. 王宏伟 , 中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所 手机 :13020089095 电话 :88862151 E-mail:wanghongwei@mparuc.edu.cn. 提 纲. 应急管理的基础与背景 应急管理发展的历程 《 突发事件应对法 》 应急管理的机制建设 反思南方暴风雪应急. 第一部分 应急管理的基础与背景. 我国应急管理的发展开始于抗击“非典”； 我国应急管理建设围绕“一案三制” —— 应急预案，应急体制、应急机制和应急法制.
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突发事件应急管理：理论与实践 王宏伟 博士 副教授
联系方式 • 王宏伟,中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所 • 手机:13020089095 • 电话:88862151 • E-mail:wanghongwei@mparuc.edu.cn Company name
提 纲 • 应急管理的基础与背景 • 应急管理发展的历程 • 《突发事件应对法》 • 应急管理的机制建设 • 反思南方暴风雪应急 Company name
第一部分 应急管理的基础与背景 • 我国应急管理的发展开始于抗击“非典”； • 我国应急管理建设围绕“一案三制”——应急预案，应急体制、应急机制和应急法制 Company name
密云灯展踩踏事故 • 为了营造春节喜庆、祥和的气氛，密云县第二届迎春灯展于2004年1月31日至2月10日在密云公园举行。自1月31日开幕起，前五天每天大约3000余名游客参观灯展。 • 2月5日是正月十五，观灯人数骤增至3万多人，观灯游人达到5000余人。 • 当晚19点45分左右，游客误认为河东岸有人放焰火，大量游人涌上密云公园的云虹桥，造成人员拥挤，最终因一游人在举行灯展的密虹公园一座桥上跌倒，引起身后游人拥挤，造成37人死亡，15人受伤。 Company name
应急管理——政府的核心职能之一 • 政府存在的首要意义就是确保社会公众的生命、健康与财产安全。 • 应急管理提供的产品是公共安全，是一种典型的公共产品，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。 • 应急管理是社会管理和公共服务的基本内容。 Company name
胡锦涛论应急 • 胡锦涛总书记在2003年的全国非典总结大会上指出：一是要树立科学发展观，政府不但要注重经济调节和市场监管，也要注重社会管理和公共服务；二是不但要注重常态管理，也要注重非常态管理，建立应急机制。 • 胡锦涛还提出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力,经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。” Company name
胡锦涛两会论应急 • 胡锦涛3月5号下午参加江苏代表团审议，强调：最近这场低温雨雪冰冻灾害警示我们，越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，就越不能忽视可能发生的风险。 • 我们必须要增强我们风险防范的意识，要完善应急管理的体制机制，要加强各种应急物资的储备，要进一步提高危机的处理水平，我们要真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好地抵御风险的措施和能力。 • 只要我们能够始终做到忧患在心、准备在先、居安思危、防患未然，我们就一定能够经受住各种考验、战胜各种困难和风险，不断地夺取全面建设小康社会的新胜利。 Company name
温家宝论应急 • 加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面。 Company name
华建敏论应急 • 建立预案体系的目的，不仅在于事发时启动预案来应急处置，更重要的是平时发挥预案的预防作用，做到有备无患、防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。 Company name
王岐山论应急 要坚决贯彻落实中央要求，不断加强北京应急体系建设，完善应急预案。要职责明确、落实责任。人民生命财产高于一切，首都安全责任重于泰山，首都安全工作怎么强调都不过分。 Company name
刘淇论应急 要把增强应对突发公共事件的能力作为提高执政能力的重要内容。 Company name
党的十六届四中全会 • 要建立健全社会预警体系，形成统一指挥，功能齐全，反应灵敏，运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。要适应我国社会的深刻变化，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。 Company name
党的十六届五中全会 • 建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发事件能力，维护国家安全和社会稳定，保障人民安居乐业。 Company name
党的十六届六中全会 • 建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。 Company name
党的十七大 • 坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。 Company name
温家宝《政府工作报告》 • 近期发生的严重低温雨雪冰冻灾害，给经济造成重大损失，给群众生活带来很大困难。要继续做好灾后重建工作，把灾害的损失减少到最低程度。要以电网恢复重建为重点抓紧修复基础设施，尽快恢复农业生产，加强煤电油运协调工作，妥善安排受灾地区群众生活。同时，要从这次特大的自然灾害中，认真总结经验教训。加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高抗灾和保障能力；加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。 • 强化安全生产工作。加大源头治理力度，遏制重特大安全事故的发生。巩固和发展煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战成果，继续开展重点行业领域安全专项整治。加强对各类安全事故隐患排查和整治工作，健全重大隐患治理、重大危险源监控制度，完善预报、预警、预防和应急救援体系。依法加强监管，严肃查处安全生产事故。 Company name
中国社会的转型 • 计划经济——市场经济 • 传统农业社会——现代工业社会 • 乡村为主——城市为主 • 礼俗社会——法理社会 • 封闭半封闭社会——开放社会 • 同质性强——异质性强 Company name
中国转型期的特征 • 经济发展：失序 • 社会发展：失稳 • 社会道德：失范 • 公众心理：失衡 • 人民内部矛盾的突显期，刑事犯罪的高发期，对敌斗争的复杂期。 Company name
经济发展与不稳定 • 经济发展不一定必然导致社会稳定。 • 革命的发生并不总是由于萧条、衰退和条件恶化。一个习惯于忍受的民族，根本不知道有压迫的存在，而当这种压迫减轻了时，他们反而意识到了压迫，于是开始反叛。——托克维尔 • 戴维斯与格尔用J曲线说明：经济繁荣期容易发生不稳定。客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值，当期望值增长快于客观状况的改善时，人群中就会产生更高程度的相对剥夺感。 • 西蒙·库兹涅茨的“倒U假设”：收入差距在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大，而后是短暂的稳定，然后在增长的后期逐渐缩小。 Company name
突发事件影响 • 中国成为继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，全国每年灾害造成经济损失达6000亿元人民币，死亡超过20万人，伤残超过200万人。 • 突发事件不仅威胁着中国的政治稳定，而且影响着中国的经济发展： • 年平均影响GDP——6-10%左右; • 自然灾害影响GDP——2.9% • 事故灾难影响GDP——2.5%; • 人为事件影响GDP——3%。 • 落实科学发展观，以人为本，实现经济、社会、环境的可持续发展，建设社会主义和谐社会。 Company name
和谐的含义 • 内心和谐（和合为谐） • 人际和谐 • 社会系统和谐 • 人与自然和谐 Company name
公共安全理论之一——越轨理论 • 代表人物：罗伯特·墨顿，爱德文·苏德兰 • 社会越轨行为是社会所推崇的目标与实现目标的正统手段之间的矛盾造成的； • 越轨行为产生的两个原因是：社会的不公平，不恰当的社会化 • 解决越轨行为的两个方法：消除社会不平等，重新社会化 Company name
石家庄连环爆炸案 • 2001年3月9日，靳如超在云南马关用柴刀杀死与其姘居3个月的女子韦志花后，决定报复杀人。 • 3月16日凌晨4：16，石家庄育才街棉纺三厂宿舍15号楼西侧墙体被炸，无人员伤亡； • 随后，16号楼发生爆炸，楼体倒塌，93人死亡，伤12人。 • 4：30，长安区建设大街市建一公司宿舍1号楼发生爆炸，第3单元被炸塌，5人死亡，20人受伤。 • 4：45，新华区电大街13号市五金公司宿舍楼发生爆炸，第1单元被炸塌，10人死亡，6人受伤。 • 5：00左右，桥东区裕华路民进街12号一居民二层小楼被炸，未有人员伤亡。 Company name
2.25清华、北大爆炸案 • 2003年2月25日11时50分，清华大学荷园餐厅发生爆炸，6人受伤；13：20，北京大学农园餐厅发生爆炸，3人受伤。造成财产损失22万元人民币。 • 案件发生后，北京市公安局迅速成立专案组，由刑侦、网监、海淀分局等有关部门组成，进行现场勘察和调查走访，同时互联网监控。 • 现场勘察的结果：炸药为黑火药，容器为水暖管件。 • 走访结果：当日中午清华大学荷园餐就餐人数为191人，农园餐厅就餐人数273人。 Company name
清华大学西门附近的海淀飚风摩托车修理店的修理工反映，2月23日下午6点，一个约20多岁的男子购买两个蓄电池。清华大学西门附近的海淀飚风摩托车修理店的修理工反映，2月23日下午6点，一个约20多岁的男子购买两个蓄电池。 • 3月6日，北大、清华校园电子邮箱先后收到自称为“黄老邪”的人发出的可疑邮件，声称是爆炸案的制造者，并要求开展网上讨论。该邮件的计算机IP地址为福州市台江区一网吧51号机。 • 该网吧服务员反映，3月5日晚23点—6日早7点，一名20多岁的男子在上网，面目特征与飚风摩托车修理店修理工的描述相同。 Company name
专案组指派侦察员使用“水木清华”的网名与其在搜狐“校园文化”聊天室进行讨论。在电信部门的配合下，经过监控，警方发现：3月7日下午14：39、18：36、18：58、23：20，自称为“从天而降”的人在福州多家网吧分别与侦察员在网上交谈。专案组指派侦察员使用“水木清华”的网名与其在搜狐“校园文化”聊天室进行讨论。在电信部门的配合下，经过监控，警方发现：3月7日下午14：39、18：36、18：58、23：20，自称为“从天而降”的人在福州多家网吧分别与侦察员在网上交谈。 • 3月8日凌晨0：20分，犯罪嫌疑人黄旻翔在网吧被抓获。 Company name
黄旻翔2月19日，从海口携带爆竹中拆卸出的黑火药来到北京，入住铁道部招待所，在四惠建材城购买水暖管件，又在摩托车修理店购买了蓄电池，制造了爆炸装置。犯罪动机：出名。黄旻翔2月19日，从海口携带爆竹中拆卸出的黑火药来到北京，入住铁道部招待所，在四惠建材城购买水暖管件，又在摩托车修理店购买了蓄电池，制造了爆炸装置。犯罪动机：出名。 • 2月25日下午，黄乘火车从北京来到石家庄。在当地报纸看到关于爆炸案的消息后，于28日乘车到福州其父母处。 • 2003年4月29日，黄以爆炸罪被判处无期徒刑。 Company name
出身于知识分子家庭 • 毕业于福建医大中专部，开发过蜂王浆产品，未成功 • 俄亥俄州爆炸案麦克维在执行死刑前说：我要做心灵的舵手。虽然造成这么多人的死亡，但我不道歉，因为杀戮是人的天性。 • 平凡人想过不平凡的生活 Company name
公共安全理论之二——冲突理论 • 代表人物：刘易斯·A.科塞，达伦多夫 • 冲突是普遍的和常态的 • 冲突与一致都是社会发展的基本动力 • 冲突的社会原因：不平等的社会系统，下层的被剥夺，对群体与社会的忠诚 Company name
公共安全理论之三——挫折-攻击理论 • 代表人物：约翰·达莱德 • 主要观点：攻击来自挫折 • 挫折感是一种主观性很强的心理感受 • 导致挫折感的社会因素：社会的不平等；被剥夺，尤其是相对剥夺；期望与现实的矛盾；个人理想的中断 • 思考:我们对于1.2亿农民工,歧视多于尊重，管理多于服务,防范多于保护? Company name
安徽池州事件 • 2005年6月26日，池州市城区秋浦路发生一起严重群体性事件。在少数不法分子的鼓动下，一些不明真相的群众冲击派出所，烧、砸车辆，殴打民警，哄抢超市。池州市委、市政府会同省公安厅领导坐镇指挥，该事件于当晚23时许平息，无人员死亡。 • 下午14时40分，池州城区翠柏路菜市场门口，一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将一行人刘亮挂伤，4名乘车人与刘亮双方发生争执，车上司乘人员将刘亮殴打致伤。 • 部分市民不满，并向池州110报警 。接警后，九华路派出所立即派人赶赴现场，及时将刘亮送往池州市第一人民医院急诊室就诊，并将肇事者连人带车带到派出所接受调查。 • 肇事者被带到派出所后，部分围观群众跟随到派出所进行对峙，并愈集愈多。闻讯赶来的市领导出面与市民对话，但效果不佳。 Company name
18时左右，一些好事者开始推砸肇事车辆，将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。 • 18时50分，现场围观群众逾万人，部分不法分子开始点燃轿车，并向着火的车辆扔入鞭炮，引起骚动。 • 19时，不法分子又瞄准了一辆停放在派出所门前的警车，将警车推堵到派出所门口，一边点燃车辆，一边燃放鞭炮，顿时浓烟四起，现场混乱开始升级。指挥部派武警维持秩序，但围观群众太多，场面无法控制。 • 19时05分，不法分子开始袭击现场武警，6名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车，不但消防栓被抢，车子也被推离现场十余米。 Company name
19时25分，派出所电源被切断，不法分子向室内扔放鞭炮，实行打砸并纵火。 • 19时40分，停放在翠柏路上的一辆宣传车和一辆警车同时被点燃 。 • 20时03分，不法分子开始围攻附近的东华东超市，他们破门而入进行哄抢。3个多小时以后，超市被洗劫一空。 Company name
处置过程：下午18时，指挥部在市公安局指挥中心成立。池州市长谢德新等市领导紧急磋商，形成方案：加大宣传攻势，疏散不明真相的群众；鉴于池州警力严重不足，请示省公安厅调集警力紧急增援；部署调查取证工作等。 • 21时许，副省长、市委书记何闽旭（后来得知，事发时何正在与情妇在池州九华山，后因事态紧急向情妇告假）赶到池州传达王金山省长特别指示：要尽快疏散人群，严防不法分子继续作案，同时做好调查取证工作，严厉打击不法分子。 • 23时，省公安厅厅长崔亚东赶到指挥部，简短听取汇报后，指示：果断采取措施，控制局面。 • 23时40分，700多名警力冒雨开赴现场，局面迅速得到控制。几名涉嫌人员被公安部门当即抓获。 Company name
应急管理的使命 • 将突发事件消灭于萌芽状态（有效地预防，充分地准备） • 突发事件发生后，实现影响的最小化（快速地处置，妥善地恢复） • 预防为主，防救结合 • 《应对法》第5条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。 Company name
海恩法则 • 国际安全科学领域里，有一条“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。 • 突发事件应急管理要以预防为主，实现关口前移。 Company name
突发事件的分类 • 自然灾害：水旱灾害，台风、暴雨、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。 • 事故灾难：包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，厂矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。 Company name
公共卫生事件：包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病（如鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性非典型肺炎等）疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。公共卫生事件：包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病（如鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性非典型肺炎等）疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。 • 社会安全事件：包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。 • 国务院列出15分类，98种 Company name
自然灾害 ——全球气候变化报告 • 联合国政府间气候变化专门委员会在1990年发表的首份全球气候评估报告中，IPCC向人类警示了气温升高的危险。这份报告推动了联合国环境与发展大会1992年通过《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》）。《框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放、以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。 • 在1995年的第二份报告中，IPCC认为，“证据清楚地表明人类对全球气候的影响”。这份报告为《京都议定书》1997年得以通过铺平了道路。《京都议定书》要求主要工业发达国家要在2008年到2012年期间将温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5.2%。 • 在2001年的第三份报告中，IPCC表示，有“新的、更坚实的证据”表明人类活动与全球气候变暖有关，全球变暖“可能”由人类活动导致。“可能”表示66%的可能性。 • 联合国政府间气候变化专门委员会2月在巴黎发表了第4份全球气候变化评估报告摘要，这份报告综合了全世界科学家6年来的科学研究成果，报告称全球气候变暖已是“毫无争议”的事实。过去50年全球平均气温上升“极可能”与人类使用石油等化石燃料产生的温室气体增加有关，报告说，“极可能”意味着可能超过90%。 Company name
全球气候变暖的影响 • 全球气候变暖将引起降水变化，水资源供需矛盾突出。如果地球温度上升4摄氏度，全球就有30多亿人缺水。 • 热带风暴和飓风等天灾加剧，次数和强度增加。 • 两极冰雪融化，海平面上升，岛国命运堪忧。 • 夏季热浪频繁。如果地球温度上升3摄氏度，北美地区遭受热浪袭击的次数将增加3到8倍。 • 生物链被打乱，一些动物向南或向北迁徙后，当地生物链紊乱，不利于林业或渔业发展。 • 传染病肆虐，许多通过食物、昆虫或水传播的疾病蔓延，对贫困地区的人口影响尤其大。 • 经济发展受到影响，20世纪90年代比50年代，全球发生的重大自然灾害多5倍，年均经济损失从60年代的40亿美圆上升到90年代的290亿美圆。 • 国际稳定局势受到挑战。俄罗斯、加拿大与美国对北冰洋地区的争夺。 Company name
北极争夺战 • 科学家估计，由于气候变暖，北冰洋上的冰正在以每年3%的速度融化，也就是说在五十到一百年间，北冰洋可能将会完全没有冰山的遮挡，航运、渔业和石油天然气开发将畅通无阻。通过俄罗斯边境的水域——如果没有冰山阻挡——将成为从欧洲通往美洲和亚洲的最短通道。 • 重要航运水道、石油能源、稀有金属，全部都是国与国之间竞逐的战略资源，美、俄两个强国固然虎视眈眈，就算一向以温和见称的加拿大、挪威及丹麦也在磨拳擦掌，随时主动出击。 Company name
美国海岸警卫新闻机构宣布的消息称，美国海岸警卫队的“希利”号(Healy)重型破冰船将于8月6日驶出西雅图海港(华盛顿州)，开赴北冰洋进行北极科考。 • 加拿大总理斯蒂芬·哈珀7月宣布将建造6艘至8艘破冰巡逻船，加强对北极地区的领海与岛屿的海防保卫工作。这一计划预计将耗资71亿美元。紧接着，加拿大宣布派出海岸警卫队的驱逐舰一艘、海军船只与潜艇各一艘，以及战斗机等飞机前往北部弗罗比舍湾、哈得孙海峡和戴维斯海峡参加扫毒与预防环境灾难训练，这项行动代号“纳努克行动”，耗资300万美元。8月8日，哈珀北上前往加拿大北极地区，亲自为加拿大争夺北冰洋的努力造势。 Company name
事故灾难——我国安全生产监管体制的沿革 • 计划经济时期，国家监察、行业管理、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪。国有和集体企业内部设立职能机构，负责日常安全生产管理；群众团体参与；产业工人具有主人翁责任感。 • 1998年，国务院机构改革，将劳动部改组为劳动与社会保障部。安全生产监管职能主要移交给国家经贸委，成立安全生产局。 • 1999年，由于煤矿事故多发，国家煤炭工业局加挂国家煤矿安全监察局的牌子。 • 2000年，撤消国家经贸委的9个国家局，组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局“两块牌子、一个机构”，仍为委管局。 • 2001年，成立国务院安全生产委员会及其办公室，办公室牌子加挂在国家安全生产监督管理局。 • 2002年，国家安全生产监督管理局为国务院直属机构。 • 2005年，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局。 Company name
我国安全生产管理中的主要问题 • 监管责任不落实。1）涉及矿山、交通、铁路、民航、卫生、旅游、建筑等诸多部门，权力分散，不易协调，部门之间扯皮；2）监管客体多，特别是数量众多的非公有制小企业；3）执法不严，以罚代管，重罚轻管 • 监管中的地方保护主义，地方政府有追求经济利益的冲动 • 安全风险与收益不对称：暴利；事故风险小；进入门槛低 • 监管信息不对称：经济活动主体多元化，范围扩大化，行为市场化，官煤勾结.2006年,山西左云5.18特大矿难,负责煤炭生产的县人大主任是矿长的兄弟. • 安全投入的经济性：硬投入，软投入 • 其他问题：中国95%都是井工矿，美国60%以上是露天矿；中国46%的矿井都是高瓦斯矿，一半以上有自然发火倾向；中国缺油、少气、富煤 Company name
我国安全生产管理中的博弈 • 目前,我国的安全生产事故率是美国的100多倍,是印度、南非、波兰的10多倍。 • 中央政府以人为本的安全理性/地方政府的经济理性 • 地方政府的安全理性/企业的经济理性 • 企业的经济理性/工人的生存理性 Company name
公共卫生事件——传染病与国家安全 • 疾病比起战争对人类生命构成的威胁更大； • 如果放任自流，疾病将会削弱政府“守夜人”的作用，降低政府存在的合法性，影响政府功能的正常运行； • 疾病将削弱国家安全及人类安全所依赖的经济基础； • 疾病对国家的社会秩序、运行及心理将会产生严重的负面影响； • 传染病的传播可能会导致地区的不稳定； • 疾病是生物战或生物恐怖主义的工具，威胁国际安全。 Company name
20世纪大流感 • 1918年的“西班牙流感”发端于堪萨斯州的芬森兵营，后美国参加第一次世界大战的远征军将流感病毒带到欧洲战场，传染给英、法等国军队，并蔓延至全球各地，因病致死人数比战争致死人数还要多，美国死亡50万人； • 1957年的“亚洲流感”在短短的8个月内扩散到全球，美国未能幸免； • 在1968年的“香港流感”中，参加越南战争的美军将流感病毒带回美国，扩散至整个美洲; • 1976年，美国新泽西州还爆发了猪流感，大约200人被感染，1人死亡。这些经历至今还令美国人心有余悸。 Company name
美国面临的流感挑战 • 美国虽然拥有先进的医疗技术、公共卫生设施，可每年因流感而住院的人数超过20万，直接或间接死于流感的人数大约在3.6万人，所造成的经济损失达100亿美元之多。 • 美国预测，下一次大规模流感将会分不同的波次在全世界爆发，每一波次持续数月，估计会使20万到200万美国公民丧生。 Company name
