恐怖主義與反恐

1. 恐怖主義與反恐 前言 恐怖主義概述 恐怖主義的威脅與危害 國際反恐作為 我國反恐作為 結論

2. 前言 • 大規模恐怖主義攻擊還會發生，其原因在於由「蓋達組織」（al-Qaida）所推動的國際恐怖主義已是一種「意識型態運動」，而不再是一種有由限成員所構成的團體，已轉化為更有彈性之「分散式力量」。

3. 前言 • 台灣面臨兩難局面，一方面欲支持長期盟友之美國及配合國際反恐政策；但另一方面又須思考如何避免得罪欲努力發展關係之回教國家，且同時亦能迴避成為國際恐怖主義組織鎖定之攻擊目標。

4. 恐怖主義概述 • 定義 • 類型 • 海上恐怖主義

5. 定義 • 「恐怖主義是一種以重覆暴力行動引起焦慮之方法，由秘密或半秘密之個人、團體或是國家行為者，為了與眾不同的、犯罪的或是政治的理由，而與暗殺相對照，其暴力之直接目標不是主要之目標。且立即的暴力犧牲者，一般均是隨機選取（機會目標）或是從目標人群中特別挑選的（代表或是象徵目標），並做為訊息的生產者。另在恐怖分子（組織）、（被危及的）犧牲者與目標間之基於威脅與暴力之溝通過程中，是被用來操作主要目標（觀眾），而將其轉向恐怖之目標，需求之目標，或是注意之目標，而依賴於其主要尋求的是否是恐嚇、脅迫或是宣傳」。

6. 類型 • 除了傳統上區分恐怖主義不同類型之方法外，若以目前各國所最關切可能發生、殺傷力更大，並依據恐怖份子所採用之攻擊手段或是藉以活動之平台等來作為分類標準，且為了便於執法、掌握預警等作為之實踐，又可以恐怖主義分類為生物恐怖主義、核武恐怖主義、毒品恐怖主義、航空恐怖主義、網路恐怖主義等與以往不同類型之恐怖主義。

7. 海上恐怖主義 • 海上恐怖主義漸有增加之原因，除了基於海運之全球貿易蓬勃發展所導致之海事關卡增加互賴外，主要是海事安全措施之不足。例如鬆散之港口安全、不具效力之岸邊監偵、有更多可攻擊目標等；且有造成人員大量傷亡之可取代地點，例如「液化天然瓦斯船」與終點站、精煉廠、石化裝置等；遊艇航線之開放性等。

8. 恐怖主義的威脅與危害 • 恐怖主義組織之發展與攻擊之行動模式 • 「九．一一事件」前後，蓋達組織發展之比較 • 在各地區活動之恐怖主義組織

9. 恐怖主義組織之發展與攻擊之行動模式 • 組織發展 • 行動模式

10. 組織發展 • 五個不同層次之結構組成，作為基礎的條件層，利用之條件包括了貧窮、腐敗、宗教衝突與種族鬥爭，而藉由這些條件之滋生以正當化其行動與擴大支持及影響政治改變；第二層是國際環境層，已利用更自由、開放之環境，獲得了可進入之處所、能力與其它所需要之支援；而進入到第三層是可爭取支持之國家層，這些包括了計劃、組織、訓練與執行行動所需之實體空間例如訓練基地與保護處所，與虛擬空間例如可用之通訊與金融網路組織；而一旦操作環境與國家確立，即進入到第四層鞏固暨擴大之組織層，而其編制、成員、資源與安全就決定了此組織之能力與可能達成之目標；而最高層就是領導層，負責提供與所有要素相連之全面性指導與策略，是作為恐怖行動之催化劑。

11. 行動模式 • 有三個不同層次的作為，第一個層次是在單一的國家採取行動，且若其野心與能力可不斷增長則從地緣角度言其勢力將會不斷的擴大；第二個層次是在至少跨越一個國際界限之區域採取行動；第三個層次則是在數個區域採取行動，而欲達成跨國或是全球性效果。並藉由兩種方法來結合此三層次作為，第一、直接之經由分享情報、人員、專家、資源與安全基地來合作；第二、較不直接性之藉由促進同樣意識型態議程與各團體間彼此努力，以加強有利其路線之國際印象來進行合作。

12. 「九．一一事件」前後，蓋達組織發展之比較 • 「蓋達組織」顯然已不再是組織嚴密、機構完備、分工細密、設施齊全、資金來源充足之大型恐怖主義組織了；亦不再因塔立班（Taliban）政權提供庇護所，而能有「準軍事訓練基地」，依靠國際穩定之資金來源，並進行對來自全球之恐怖分子之訓練。然雖有形實體被打散，但「蓋達組織」與賓拉登已變成一個信仰之「圖騰」，結果此種無形之力量更可怕，因為不需要基地，也不需籌集國際資金，就可以把恐怖主義思想和反美理念散播到全球各個角落，致更擴大恐怖主義勢力之影響力

13. 在各地區活動之恐怖主義組織 • 美國依據《移民暨國籍法》（Immigration and Nationality Act）、《13224號行政命令》（Executive Order 13224），而公布了41個「國外恐怖主義組織」（Foreign Terrorism Organization ,FTO）；英國根據《2000年恐怖主義法》（Terrorism Act 2000）、《1974年緊急反恐怖主義法》（Emergency Anti-Terrorism Legislation），公布了25個國際恐怖主義組織、與14個北愛爾蘭組織；聯合國依據《1267、1333、1390、1455決議案》，公布了與「蓋達組織」與塔利班政權有關之322位個人與115個組織；及歐盟依據《2580歐盟條例》（EC Regulation 2580/2001）所公布之45位個人與47個組織等。

14. 國際反恐作為 • 相關作為 • 立法行動

15. 相關作為 • 國際互動層面之反恐發展 • 重要區域之相關遏阻努力行動 • 仍面臨之問題

16. 國際互動層面之反恐發展 • 根據安理會於2001年9月28日通過之《1373號決議案》第6條規定，由安理會成員所組成之「反恐怖主義委員會」（CTC）應在適當的專家協助下監督本決議之執行情況。

17. 重要區域之相關遏阻努力行動 • 就中東地區言： • 就歐洲地區言： • 就亞洲地區言： • 就拉美、非洲地區言：

18. 仍面臨之問題 • 聯合國反恐組織效率不彰、許多國家並未落實相關決議案之執行、仍未有概能接受之一致性恐怖主義定義等。且美國雖定期宣佈達成之反恐成效，然恐怖主義組織在面臨美國主導反恐戰爭之嚴打措施下，不論是組織結構、人員甄補與經費來源等必要行動之資源，亦有與以往不同之變化與調整，而顯示更難在短期加以剷除。

19. 仍面臨之問題 • 各國在打擊恐怖主義具體措施方面所面臨之最主要問題，還是在於沒有完善之情報，致無法有效達成預警效果而任由恐怖攻擊再次發生。而所涉及之必要檢討，計有人員情報蒐情效率不彰、情報分析不夠精確、情報與執法合作不夠確實等。

20. 立法行動 • 依照聨合國通過之《1373號決議案》要求，各國均應從法律與行政措施層面加強反恐作為。而就目前重要國家之反恐法內容比較言，各國概均有對於恐怖主義、恐怖活動等必要名詞加以定義；比較上，美國反恐法之內容最細緻、且非永久法律而須再檢討；各國反恐法在設計上，均是朝向全面性預防及嚴格執法之層面來修訂與立法，但亦考量可能之人權侵害而在相關條款中欲加以救濟。

21. 我國反恐作為 • 行政措施 • 立法行動 • 我國在國際反恐作為上可發揮之貢獻

22. 行政措施 • 基於92年11月12日，行政院涵請審議之「反恐怖行動草案」之相關條案，其中涉及組織架構之規定與要求，為能因應國際反恐戰爭之需求，及有效防止恐怖份子對台灣之攻擊行動，我國已初步完成結合國安與行政兩體系之反恐行動組織架構，基本上是由行政院體系之編組及國家安全局之情治體系有效結合運作。

23. 立法行動 • 目前國內《反恐行動法草案》有兩個不同版本，一是由行政院於民國92年11月12日函請審議之20條「行政院版本」；另一是由立法委員於民國93年6月9日提出之40條《反恐怖行動法草案》。

24. 我國在國際反恐作為上可發揮之貢獻 • 由於我國以往沒有恐怖主義活動之案例或生存之條件，致在經驗或情報交流上可能對於恐怖主義威脅嚴重國家之直接協助不大。但是恐怖主義藉由跨國之組織性犯罪以獲得財源之途徑不會停止，這些犯罪包括了走私毒品，販賣人口，洗錢，不當操作金融、股票等，亦均是目前我國家安全維護之重點，且應有相當可資以佐證恐怖主義犯罪或追蹤其行動之線索而可加以利用，因此若能建立合作機制，則我國提供該等國家防阻恐怖主義作為之功能應可增強。

25. 結論 • 由於國際恐怖主義涉及了意識型態、政治、宗教與文化等複雜因素，因此軍事行動僅是全球打擊恐怖主義之一項政策工具，此外尚須推動「大眾外交」暨建設性交往，進行單邊與多邊之經濟制裁，減少恐怖主義滋生溫床之經濟誘因，蒐集恐怖主義團體的情報與滲透該等組織，提供奬賞，履行引渡暨進行執法合作，及強化國際公約的制裁等。

26. 結論 • 台灣不論是在自身反恐機制建立、情治執法、與對反恐行動之經費援助等層面，均已努力配合國際反恐之各項要求。另台灣在全球反恐之戰略層面上，從消極面思考，我傳統上以美為主軸設計之戰略作為雖仍應維持，以取得持續國家發展之助力。但從積極面之開拓言，我可能亦須突破傳統西方中心之「現代化理論」發展窠臼，且對於既有「南、北對立」但卻賦予新義之「後殖民主義」進行應有的反思，爭取愛好和平之友好國家而重新擬定與回教國家可能進行交往之策略；亦盼中共能夠言行一致的正視台灣內部人民之安全需求，抛棄政治議題限制，而能共同攜手參與國際或區域之相關安全事務，以共同防堵國際恐怖主義之威脅。