Velferdsstatens finansiering på lang sikt: Anslag på problemer og effekter

1. Velferdsstatens finansiering på lang sikt: Anslag på problemer og effekter Forelesning Økonomisk institutt 14.02.2014 Erling Holmøy, Forskningsavdelingen, SSB

2. Disposisjon Offentlige finanser i dag Analyseverktøy (modeller) Hvordan vurdere bærekraften for offentlige finanser Betydningen av forutsetninger og likevektseffekter Økt samlet sysselsetting Økt offentlig sysselsetting (ressursbruk) Produktivitet i privat sektor Oljepris Rente på utenlandsformue Pensjonsreform Oppsummering

3. Offentlige finanser nå og fremover Nå: Enestående solide Historisk og sammenlignet med andre land. Handlingsregelen overoppfylles Statens pensjonsfond – Utland (SPU) nærmer seg 1,5 BNP Offentlig netto finansformue utenom SPU pluss realverdier Statsfinansielle fremtiden lys også i mange pår fremover Sterkere vekst i offentlige inntekter enn i offentlige utgifter til 2025, gitt dagens skattesatser og velferd/politikk Handlingsregelen innebærer en ganske ambisiøs delvis fondering Pensjonsreform fra 2011 bedrer statsfinansene på lang sikt Grunn til bekymring? JA: Unik forskjell på statsfinansiell samtid og fremtid! Se på OECD land med gjeldskrise!

4. Utviklingen i offentlige finanser

5. Langsiktig perspektiv viktig Når tiltak er vanskelig å reversere Vanedannelse: Vondt å reversere velferdsforbedring Mange flere eldre: Tunge brukere/mottakere, og homogen velgergruppe Pensjonsreform tar tid Ingen tendens til at økt rikdom gjør skatt mer populært Når langsiktige effekter avviker fra de kortsiktige Utgiftene av mer helse og omsorg (HO) ”nå” vokser med flere eldre Kostnaden per enhet offentlig velferd øker mer enn andre priser men ingen prismekanisme begrenser etterspørselen Når man finner store naturressurser Forbigående inntekt forveksles med varig Langsiktige fremskrivninger: Beste bidrag til bærekraftig offentlige finanser

6. Grunnlag for analyser: Modeller Norske modeller relativt enkle, men detaljerte SSBs befolkningsfremskrivninger Offentlige utgifter til pensjoner/trygder (MOSART): Detaljert fremskrivning av livsløpet til et utvalg av befolkningen Vekt på arbeid, inntekt, avgang, pensjonsrettigheter fra Folketrygden Detaljert beskrivelse av folketrygdens regler Individrettet offentlig konsum (barnehager, undervisning, helse, omsorg): Dekomponerer sysselsettingsbehov i bidrag fra demografi, dekningsgrader (/brukerfrekvenser / helsetilstand), Standard Fordeler produksjon og finansiering på stat, kommune, privat

7. Grunnlag for analyser: Modeller II Generell likevektsmodell => helhet og konsistens Laget for mange formål, ikke spesielt offentlige finanser Input: Befolkning, arbeidsstyrke, produktivitet, pensjonsutgifter, offentlig ressursbruk, petroinntekter Beregner offentlige finansieringskilder Befolkning =>Skattegrunnlag i Fastlands-Norge 4% uttak fra oljefondet Egenandeler, priser på offentlige tjenester (gebyrer) Overskudd fra offentlig forretningsdrift, aksjeutbytte, renter utenom oljefondet Lønn viktig for både utgifter og skattegrunnlagene Liten åpen økonomi: Mye avgjøres av produktivitetsvekst

8. Premiss 1: Eldrebølgen – ingen bølge

9. Premiss 2: Petroleumsinntekter Forventet oljepris: 525 2013-NOK/fat. Høy/lav oljepris: +/- 25%

10. Premiss 3: Velferdstjenester blir dyrere Økt produktivitet i K-sektor (frontfaget) => økt lønn i alle sektorer, inkl. offentlig Svakere produktivitets-økning i skjermede sektorer => økte enhetskostnader og priser Gjelder uavhengig av privat eller offentlig organisering Kostnadsøkningen kommer i tillegg til ønsker om mer og bedre tjenester Offentlig sektor: produktivitetsvekst gir ofte økt output og kostnader (helse)

11. Premiss 4: Mye vil ha mer • Rikdommen øker • Ola N. 3,5 ganger så rik siste 50 år • Blir antakelig 2,5 gang så rike de neste 50 • => ønsker flere og bedre varer og tjenester, også velferds-tjenester • likevel ikke nok: ”stigende forventningers misnøye”?

12. Historisk utvikling i tjenestestandard • Også i de siste årene har veksten i sysselsettingen vært høyere enn demografien tilsier • Veksten skyldes • økt dekningsgrad, herunder outsourcing • økt standard

13. Sterk utgiftsvekst – før eldrebølgen

14. Økt inndekningsbehov/BNP i alle år etter 2025 • Handlingsregelen følges • Regeleffekter av pensjonsreformen, men ingen sysselsettingseffekter • Til 2025: Offentlige inntektskilder vokser raskere enn offentlige utgifter • Urealistisk svak utgiftsvekst pga konstant standard • Pensjoner med mer. trekker opp fra ”i dag” • Helse- og eldreomsorg akselererer fra 2020 • Lavere vekst i SPU etter 2025

15. Hvor problematisk er aldringen? Ikke stort realøkonomisk problem for et så rikt land Omfordelingsproblem når de eldre skal være med på velstandsveksten Ikke med det første, men vondt å snu trendene Viljen til å betale skatt øker neppe med inntekt Økte skatter eller økte private utgifter til samme formål Arbeid avgjørende for offentlige finanser

16. Vurdering av offentlige finanser Teori: Sammenlign nåverdier av primære utgifter og inntekter over en uendelig horisont + initial netto formue Gir ingen løpende budsjettbetingelse som f. eks. Handlingsregelen Problem med små forskjeller mellom rente og vekstrater Realistisk. Siste pensjonsmeldinger: Rente = lønnsvekst Den fjerne ukjente fremtid får stor vekt Nåverdier/annuiteter lite robuste => problematiske å bruke Rente < utgifts-/inntektsvekst => nåverdier kan ikke beregnes ”Praksis”: Nedjusterer utgiftsveksten etter et visst år => ”Juks”

17. Bedre vurderingsmåte Sammenlign trendvekstrater for utgifter og inntektskilder Sikrere anslått enn nivåer i tilfeldige år Identifiserer ubalanseproblem uten å se ”latterlig” langt frem Politikk: Vekstraten for utgiftstrend = vekstraten for skattegrunnlagene i FN-Norge Regn ikke med at politikk kan øke langsiktig inntektsvekst Hvis den gjør det, er budsjetteffekten uklar i Norge Eksempel: Levealdersjustering i pensjonsreformen Nedjustere årlig uttak av oljefondet – uten å ødelegge handlingsregelen Hovedproblemet fremover blir helse- og omsorgsutgiftene

18. Vekst og offentlige finanser Høyere ressursutnytting: Høyere yrkesaktivitet og lavere ledighet => dobbel positiv effekt De fleste skattegrunnlagene øker med sysselsettingen Reduserte trygder og sosiale stønader Store tall begge steder i en raus velferdsstat Produktivitetsvekst viktigst på lang sikt Offentlig sektor: Bra på ”alle måter” Privat sektor: Bra på ”alle måter”, men kan svekke norske statsfinanser

19. Økt sysselsetting øker de fleste skatter • Gj.snittl. aldersprofil nettoskatter • Hypotetisk forløp • Direkte effekt: Skatt på lønn • Andre skattegrunnlag produseres av arbeidsinnsats: • Øker også pensjoner Virkninger per innvandrer av 5000 flere vestlige innvandrere i kun 2015. Avvik fra referansebane i 2020. 1000 2006-kr

20. Privat produktivitetsvekst kan svekke statsfinansene Økt produktivitet i næringslivet øker lønnsnivået => øker skattegrunnlagene => øker lønnskostnader og lønnsindekserte overføringer Lønnsavhengige inntekter er mindre enn lønnsavhengige utgifter pga. bruken av oljepenger ”Alle” får automatisk del i produktivitetsgevinsten Internasjonale analyser misvisende for Norge Arbeidsgiveravgift

21. Hva betyr olje- og gassprisen? Økt oljepris => rom for lavere arbeidsgiveravgift Bedre utenriksbalanse => sunn lønnsøkning => øker isolert sett offentlig underskudd => mindre rom for skattelettelse Effekten sterkere jo høyere oljepris Samme effekt ved økt internasjonal kapitalavkastning Lett å ”glemme”: En del av økningen i statens oljeinntekter deles automatisk ut før politikerne kan bruke pengene Arbeidsgiveravgift

22. Helse og omsorg – vekstnæringen 1997-2012: HO-forbruk per innbygger opp 38 % (2% per år) Innvandring => nedgang per innbygger etter 2008 Flere eldre => flere brukere og HO-standard vil prioriteres høyt Vekst i annet forbruk Flere eldre velgere Brukerne blir ikke ”mette” Prismekanismen begrenser i liten grad etterspørselen Produktivitetsvekst Sterk i helse => flere og dyrere behandlinger Lav i eldreomsorg => den relative prisen øker Rom for vekst i HO-standard frem til 2025 Vanskelig å reversere Langsiktige kostnad mer enn det dobbelte av dagens Prioriteringen kan ikke avvises faglig. Men prisen må på bordet

23. HO-årsverk i 2060 (1 000). 2010 = 246

24. Betydning av HO for udekkede off. utgifter • 1% standardvekst betyr mye • 0-vekst => privatisering • Budsjettsvekkelse = 1,25*utgiftsveksten pga lavere skatter • Økt levealder ”=” bedre helse blant eldre ? • Færre gamle dør => sprekere for gitt alder, men flere tunge brukere • Flere demente? • Både sunnere livsstil og økt ressursbruk • Hjerte- og karsykdommer • Helseutgiftene kraftig opp mens levealder har økt • ”Friskere alderdom” = Halv effekt av levealdersøkning % av BNP

25. Økt off. ressursbruk på eldreomsorg. Avvik fra referansebane i 2050. Mrd 2006-lønn • Direkte utgiftseffekt = snaue 50 • Reduserte skattebaser = ¼ av direkte utgiftseffekt • Robust effekt som konkurrerer godt med andre raffinementer • Sterkere hvis skattesats på arbeid økte provenynøytralt • Avhenger av arbeidstilbud • Konstant her • Inntektseffekt avhenger av nytten av offentlige tjenester • Substitusjonseffekt avhenger av finansieringen

26. Hva koster offentlig ressursbruk? • Resurskostnad = skyggepris på ressursbruken • Ulike i ulike anvendelser • => veid gjennomsnitt • Vektene må modellberegnes! • Mange reallokeringer! • Viktigst: Fortrengningen av fritid versus privat konsum pga høy effektiv skattekile • MCF pga økte skattekiler • Finansieringsbehov = ? • Ulikt ex ante markedspris, trass små prisendringer (SOE)

27. Pensjonsreformens hovedmål • Bedre statsfinansene på lang sikt • Stimulere sysselsetting • Uten sterke fordelingseffekter Vi konsentrerer oss om 1 og 2

28. Alderspensjon i ny folketrygd viderefører • Minste- og standardsikring • Garantipensjon overtar for Minstepensjon • Utgangspunkt for ytelse er ”gammelt” nivå, før levealdersjustering • Lønnsindeksering av opptjente rettigheter • Løpende skattefinansiering

29. Alderspensjon i ny folketrygd: Nytt • Opptjening akkumuleres til pensjonsformue • All pensjonsgivende inntekt i alle år teller - ikke bare 20 beste år • Årlig opptjening = 18,1% av inntekt opp til 7,1 G • Gradvis innfasing (1953-1963) • Fleksibelt uttak 62 - 75 år, kan separeres fra uttak • Årlig ytelse = Pensjonsformuen/Delingstall • Påvirkes av kohortlevealder og tidspunkt for uttak og avgang • Svakere ytelsesregulering: Lønnsvekst – 0,75 %

30. AFP og tjenestepensjon • Privat sektor: Følger prinsippene i ny folketrygd • Offentlig sektor: Videreføring av bruttoordning bryter med prinsippene. Svake incentiver til økt arbeid • 62-67 år: Får AFP/tjenestepensjon kun hvis man går av • 67 år: 66 % av sluttlønn, før levealdersjustering • 67 år +: Kan motvirke levealdersjustering ved å jobbe, men kun til man når 66 % av sluttlønn

31. Arbeidstilbud før avgang • Reform: Mer sparing - lavere skatt • Alleårsregel i stedet for besteårsregel • Effekt av opptjening utover 40 år • Minstepensjonister og de rikeste påvirkes ikke • Opptjeningstak på 7,1 G erstatter skråtak fra 6 – 12 G • Reformen øker nåverdi av ytelser av å jobbe mer med 5.1% • Elastisitet = 0,5 => arbeidstilbudet øker med 2,5 % på intensiv margin

32. Avgangsalder etter reform Kort sikt: + 0,24 år (etter utfasing av gammel AFP) • 30 % med ”gammel” AFP i privat sektor: + 1,2 år • Dyrere å gå av tidlig • Yrkesfrekvenser for 60-69 åringer midt mellom nivå I dag og 80-tall • 30 % med ”gammel” AFP i offentlig sektor: 0 år. Nytt anslag! • 40 % uten ”gammel” AFP i privat sektor: - 0,3 år Lang sikt: + 0.5 år per år økt levealder, mot “0” før • 20 % jobber så lenge de kan etter 67: + 1 år per år • 50% i privat sektor: + 2/3 år per år. Nøytraliserer levealdersjustering • 30 % i offentlig sektor: 0 år. Nytt anslag! • 40 % uføre e.l. før 62: 0 effekt

33. Effekt på offentlige finanser av gammelt i stedet for nytt system, mrd. 2012-lønnskr. • Økt effekt over tid • %-virkninger i 2060 • Inntekter -8,4 % • Utgifter +4,4 % • Alderspensjon +21,8 % • Tap av inntekter større enn økte pensjonsutgifter

34. Virkning på arbeidsstyrken 2013: -0,8 % 2020: -2,0 % 2040: -4,8 % (162’) 2060: -6,5 % (235’)

35. Vil reformens hovedmål nås? Ja • Pensjonsreformen styrker statsfinansene vesentlig • Sterkere økning i levealderen gir sterkere effekter => Økt effekt over tid, spesielt for inntekter • Angriper hovedproblemet med velferdsstatens langsiktige finansiering • Virkninger i 2060 av gammelt system i stedet for nytt: Inntekter -8,4 %, Utgifter +4,4 %, Alderspensjonsutgifter +21,8 %, Sysselsetting +6,5 % • Økt sysselsetting øker ”alle” skattegrunnlag utenom oljeinntektene • Premierer arbeid, og arbeidsinntekter mer ulike enn pensjonsytelser => fordelingseffekter • Offentlig tjenestepensjon svekker effektene • Offentlig ansatte kan bli flere enn 30 % fremover • Hva med uføre (40%)? • Effektene forsterkes med lavere skatt på arbeid • Pensjonsreformen sikrer ikke alene velferdsstatens finansiering

36. Skjerpet handlingsregel? • Dagens regel deflaterer med internasjonal inflasjon => realverdien av import konstant • Lønnsvekst riktigere deflator for offentlige utgifter • => realavkastning = ca. 1,5 % • Fondets verdi opprettholdes relativt til andre budsjettposter • Veksten i nødvendig skattebyrde blir noe lavere… • … men svært lenge til lavere skattebyrde • Innfasing av oljepenger nærmere det man så for seg i 2001

37. Oppsummering Offentlige finanser ikke bærekraftige så lenge utgiftene vokser raskere enn skattegrunnlagene Lenge til plagsomt problem, men vondt å snu trendene Politikken må rettes inn mot veksten i offentlige utgifter Handlingsregel og pensjonsreformen viktige skritt, men ikke nok Ambisjoner for offentlig HO-standard? Strammere handlingsregel? Faget gir innsikt – ikke bare tall. Likevektseffekter viktige! Arbeid produserer nesten alle skattegrunnlag Offentlig sysselsetting koster mer enn direkte lønn Produktivitetsvekst i privat sektor bedrer ikke offentlige finanser Svekker statsfinansiell gevinst av høyere oljepris og SPU-avkastning Innvandring: Svært usikkert ndg omfang og effekter, men endrer neppe det langsiktige bildet vesentlig