Agiles Verwaltungshandeln im Rechtsstaat

1. Agiles Verwaltungshandeln im Rechtsstaat Prof. Dr. Hermann Hill, Speyer

2. Die „VUCA“-Welt • „Volatilität erfordert eine starke gemeinsame Vision • Unsicherheit erfordert vertieftes Umfeld-Verständnis • Komplexität erfordert Klarheit in Prioritätensetzung - Ambivalenz erfordert Agilität, um rasch reagieren zu können“. Eppler, OrganisationsEntwicklung 4/2015

3. Verschiedene Kontexte • Einfache Zusammenhänge: Stabile Lage, klare Kausalität, richtige Antwort • Komplizierte Zusammenhänge: Kausalität zu entdecken, mehrere richtige Antworten • Komplexe Zusammenhänge: Steter Wandel, Unbekanntes, Muster • Chaotische Zusammenhänge: Unruhe, unverständlich, keine Muster Snowden/Boone HBM 2007

4. Komplementarität „Die klassische Verwaltung wird nicht zum „Start-up-Government“ werden. Gerade das Nebeneinander von klassischen „Expertenbürokratien“ und experimentellen Organisationen schafft die notwendige Vielfalt und Komplementarität, die angesichts der Komplexität der Probleme erforderlich ist.“ Hill 2016

5. „Nicht immer, aber immer öfter“Management des Ungewissen Man weiß vorher nicht, • welche Daten zusammengeführt werden • welche Projektverläufe es geben wird • welche Innovationen entstehen • welches Produkt die gewünschte Funktion erfüllt Deshalb: - Challenge/Purpose statt fixe Ziele • Iterative Verfahren mit Lernschleifen statt Fehlern • Kooperation mit Auftraggeber/Kunden

6. Agentur für Innovation in der Cybersicherheit „...d. h., wir investieren ganz am Anfang in Forschungsvorhaben, von denen wir nicht wissen, ob sie am Schluss ein Erfolg sein werden… …Wir rechnen damit, dass ein Teil der Forschungsvorhaben auch scheitern wird, aber dass Andere uns einen technologischen Vorsprung dann auch geben werden, den wir dringend brauchen.“ BM von der Leyen, Pressekonferenz am 30. 8. 2018

7. Agentur für Sprunginnovationen „Damit die Innovationsmanager… müssen sie schnell und agil handeln können. Hierfür sollen einerseits bewährte Instrumentarien genutzt und auf ihre „zweckmäßige Flexibilisierung“ hin geprüft werden. Andererseits werden speziell auf den Sinn und Zweck der Agentur zugeschnittene Regelwerke und Bewirtschaftungsgrundsätze geschaffen, welche die funktionale Alleinstellung der Agentur durch Randbedingungen für flexibles und effektives Handeln ergänzen.“ BMBF , August 2018

8. Bewegung in der Verwaltung • Agentur für Sprunginnovationen • Agentur für Innovation in der Cybersicherheit • Mobile Einsatztrupps mit eigenem Budget • Einsatzdispositive, entwicklungsnahe Erprobung • Denkfabrik Digitale Gesellschaft • FITKO/E-Government-Agentur • Joint Innovation Lab, Schleswig-Holstein • GovLab Bezirksregierung Arnsberg • Speyer Innovation Lab, Forum Agile Verwaltung • GovLabAustria, Agile Arena Öresund • Expérimenterpourinnover

9. Das neue Alphabet der Entscheidungsfindung • Agile Development • BehavioralDecision Making • Crafting • DesingThinking • Effectuation • Framing… Hill 2017

10. Regeln für Verwaltungshandeln • Gesetzesvorbehalt, Bestimmtheitsgrundsatz • Demokratische Legitimation • Rechtsstaatliche Vorhersehbarkeit/Berechenbarkeit • Festgelegte Verfahren , Geschäftsordnungen • Budgethoheit Parlament, Haushaltsgrundsätze • Kompetenzordnung, Ressorthoheit, Zuständigkeit • Hierarchie, Dienstweg

11. Tradition und Kultur hemmen Innovation • Zuständigkeitswahrung • Verbindlichkeit/Verlässlichkeits- Erwartung • Absicherung durch Regelverweis • Sorge vor Gericht/Rechnungshof • Haftung, Beurteilung, Öffentlichkeitswirkung • Regeleinhaltung gibt Sicherheit, macht wenig Mühe • Persönliche Situation • Mangelnde Unterstützung durch Führung • Fehlerkultur

12. Effizienz – noch zeitgemäß? • Ressourcenschonung, - Regelhaft, statisch, Handlungsspielräume defensiv • Vermeidet Leerlauf - Arbeit am Limit • Auf den Punkt - Ausblenden Kontext • Gleichheit, Routine - Unsicherheit, Neues • Festlegung - Flexibilität, Agilität • Sicherheit - Resilienz, Offenheit • Stabilität - Wandel, Innovation • Eindimensionalität - Beidhändigkeit

13. Spielräume zur Gestaltung und Flexibilisierung • Offene Gesetze (Zielbestimmungen, Ermessen) • Offene Verfahren (Verfahrensermessen, Beteiligung, Open Innovation) • Ergebnis- und Wirkungsorientierung, Zielvereinbarungen, Beratung, Remonstration • Flexibilisierung des Haushaltsrechts • Organisationshoheit als Gestaltungshoheit • Informationsverarbeitung durch neue Medien • Mitarbeiterpotentiale, Wertbeiträge, Teams

14. Vorhandene rechtliche Spielräume • Rechtsfolge-, Verfahrens-, Vollzugsermessen • Experimentierklausel, Standardabweichung • Austauschmittel, funktionales Äquivalent • Heilung durch Zweckerreichung • Complyorexplain • Fiktion, Delegation, Self-Regulation • Gesamtabwägung, Zielerreichungsniveau • Resilience Engineering • Business JudgementRule Hill, Die Öffentliche Verwaltung 13/2018, 497

15. Modellklausel In der Modellregion OWL werden zum Zwecke des Bürokratieabbaus über einen Zeitraum von drei Jahren Vorschriften-Gesetze, Verordnungen, Erlasse -außer Kraft gesetzt oder modifiziert, um zu erproben, ob damit unternehmerisches Handeln erleichtert, Existenzgründungen gefördert und die wirtschaftliche Entwicklung in der Modellregion insgesamt vorangetrieben werden kann. Gesetz NRW vom 16. März 2004, § 1

16. Experimentierklausel§ 7 (2) Personenbeförderungsgesetz „Zur praktischen Erprobung neuer Verkehrsarten oder Verkehrsmittel kann die Genehmigungsbehörde auf Antrag im Einzelfall Abweichungen von Vorschriften dieses Gesetzes … für die Dauer von höchstens vier Jahren genehmigen, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen“.

17. Business JudgementRule „Die Vorstandsmitglieder haben bei ihrer Geschäftsführung die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters anzuwenden. Eine Pflichtverletzung liegt nicht vor, wenn das Vorstandsmitglied bei einer unternehmerischen Entscheidung vernünftigerweise annehmen durfte, auf der Grundlage angemessener Information zum Wohle der Gesellschaft zu handeln.“ § 93 Abs. 1, S. 1 und 2 AktG

18. Neuer rechtlicher Rahmen • Verwaltungsgrundsätzegesetz, Haushaltsrecht, Spezialgesetzl. Exp.klauseln, Vergaberecht • Leitfäden für Verwaltungshandeln: Qualitätsmanagem. für die vigilante Organisation Leitfaden für Innovation Labs, Reallabore Leitfaden für agile Verfahren • Leitfäden für Prüfung durch Rechnungshöfe Verwaltungsgerichtsordnung, § 114 a ?

19. Gesetzliche Leitlinien für Experimente • Rahmen-, Grundsatzgesetze • Beschreibung der zu lösenden Aufgabe, „Challenge“ • Ziel-, Nutzen- und Wirkungsdarstellungen • Gesetzesvorspruch, Kontextbeschreibung • Wertentscheidungen mit Abwägungsrelationen („Je-desto“, bewegliche Systeme) • Regelbeispiele • Gesetzesbegründungen • Vorläufige Regelungen • Modellprojekte, Experimentierklauseln

20. Nachfolgetool für CAF -Chancenorientierte Führung -Strategische Sensibilität -Politikgestalt. durch Design -Flexible Ressourcen -Datenbasierte Verwaltung -Ganzh./koop.Aufg.erfüllung -Orga. von Komunikation -Operationale Agilität -Service Design -Innov. durch Digitalisierung -Dynamic Capabilities -Wandelkultur -Vertrauen in den Staat -Service Development -Ergebnisse staatlicher Tätigkeit -Engagierte/zufriedene MA -Kulturelle Ergebnisse -Lernbereitschaft -Wirkungen für Gemeinwohl -Resilienz, Thrivability Hill 2017

21. Situative Gestaltung „Wirklich innovative Ideen …laufen in der Regel sowohl der Erfahrung der Manager als auch der gängigen Meinung zuwider“. Thomke/Manzi 2015 Sie sind weder nach klassischen Maßstäben voraussehbar noch kontrollierbar. Das gilt für die gesetzliche Programmierung ebenso wie für die Kontrolle durch Gerichte und Rechnungshöfe!

22. Fragestellung „Fail often, failearly“ als Start-up-Maxime im öffentlichen Sektor? Wegen der „VUCA-World“? Ziel der Experimente ist das Lernen. Wenn am Ende eine neue, nützliche Lösung herauskommt, ok? Aber „Fehlerfreundlichkeit“ kann auch in Sackgasse führen. Wird dann Steuergeld „verbraten“? Wann ist experimentelles Verwaltungshandeln „wirtschaftlich“?

23. 2 Arten von Experimenten Konvergent/geschlossen • Formelles Design • Test vermutet. Ursache • Überprüfbare Prognose • Variablen, Kausalität • Bestätigend • Optimierung Divergent/offen • Informelles Design • Unbek. Menge Fragen • Problem, Nutzen • Überraschungen • Erforschend • Ideengenerierung Thomke/Manzi 2015, Rogers 2016

24. Prüfung divergenter Experimentedurch Rechnungshöfe • Ist die Fragestellung (Challenge) notwendig, plausibel, nachvollziehbar? - Gibt es keinen klassischen Weg der E-Findung? • Sind alle Stakeholder einbezogen? • Sind die Methoden anerkannt? • Wird aus Fehlern gelernt? (Kluges Scheitern?) • Ist die (Zwischen-)Lösung funktionsfähig/nutzerorientiert? • Ist ein Nutzen i. w. S. vorhanden?

25. Nutzen des Experimentierens- Wirtschaftlichkeit/Wirksamkeit- • Wurde eine bekannte Problemlösung verbessert? • Entstand ein neuer Gebrauchswert (evtl. für neuen Bedarf)? • Entstand ein („Kollateral“-)Nutzen, ein glücklicher Zufall („serendipity“)? • Wurde der Lösungsraum durch Optionenvielfalt erweitert, Anschlußfähigkeit geschaffen? • Wurde aus Fehlern gelernt? (Kluges Scheitern?) • Toleranz/Spielraum wegen Experimentalcharakters? (exekutiver Funktionsvorbehalt bei neuen Lagen?)

26. Fazit Wenn sich im Hinblick auf Digitalisierung und Innovation die Methoden des Verwaltungshandelns in Richtung Agilität (Flexibilität und Geschwindigkeit) erweitern, um auf die „VUCA-World“ angemessen reagieren zu können, muss das Rechtssystem dafür Leitplanken liefern. Lassen Sie uns gemeinsam daran arbeiten!

27. Literatur • Hill, Wirksam verwalten – Agilität als Paradigma der Veränderung, in: Verwaltungs-Archiv 2015, S. 337 – 406 • Hill, Die Kunst des Entscheidens – Neue Strategien für veränderte Umwelten, in: Die Öffentliche Verwaltung 2017, S. 433 – 443 • Hill, Agiles Verwaltungshandeln im Rechtsstaat, in: Die Öffentliche Verwaltung 2018, S. 497 -504 • Hill, Empfehlungen für die Verwaltungspraxis in Zeiten von Unsicherheit und Nichtwissen, in: Verwaltung & Management 2018, S. 161 – 166 • Hill, Prüfung situativ-experimentellen Verwaltungshandelns, in: Deutsches Verwaltungsblatt 2018, S. 1185 - 1190