La “trasparenza attiva” nella riforma del codice dell’amministrazione digitale

1. La “trasparenza attiva” nella riforma del codice dell’amministrazione digitale dott.ssa Fernanda Faini • Conferenza annuale del Circolo dei Giuristi Telematici • 12 dicembre 2011 • Sala delle Colonne della Camera dei deputati - Roma

2. La riforma del codice dell’amministrazione digitale Nuovo assetto della società con tecnologie dell’informazione e della comunicazione ↓ Società dell’informazione e della conoscenza → assetto delle società industriali avanzate, basato sulla centralità dell’informazione e della conoscenza quali risorse essenziali per lo sviluppo economico, sociale e culturale (art. 3, comma 1, lett. b) l.r. toscana 1/2004) ↓ ↓ pubblica amministrazione digitale ↔ cittadino o persona digitale ↓ ↓ governo elettronico ↔ “diritti” digitali ↓ centralità del “bene” costituito dall’informazione ↓ trasparenza leva fondamentale dell’innovazione → compone il binomio di termini presente in società dell’informazione e della conoscenza consentendo la conoscenza e la fruizione del patrimonio informativo pubblico.

3. La riforma del codice dell’amministrazione digitale Le “parole” della pubblica amministrazione digitale: • Trasparenza → pubblicità e diritto di accesso che consentono l’attribuzione di un potere di controllo democratico sullo svolgimento dell’attività amministrativa per garantire e favorire il suo svolgimento imparziale; • Ascolto→ attenzione al cittadino e impresa quali “clienti”, passaggio dal provvedimento al servizio; • Semplificazione→ snellire e rendere più celere azione amministrativa: riduzione oneri e tempi burocratici; • Partecipazione → non è solo diritto di informazione, ma la creazione di momenti e luoghi di partecipazione; • Responsabilità→ principio di buona amministrazione (art. 97 C.) che si declina nei principi di efficacia e di efficienza. Responsabilità della dirigenza pubblica nel perseguimento dei risultati. • Informatizzazione come strumento • a fini di efficacia, efficienza, semplificazione, trasparenza

4. La riforma del codice dell’amministrazione digitale Digitalizzazione strumento (e non fine) per buon andamento della PA ↓ Presupposto costituzionale→art. 97, comma 1, Costituzione→ i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. ↓ numerosa normativa emanata nel tempo in materia di P.A. digitale (dal legge 93/1983, legge 241/1990, d.lgs. 39/1993, legge 59/1997, d.p.r. 513/1997, d.p.r. 445/2000, d.lgs. 10/2002, d.p.r. 137/2003) ↓ necessità di assetto organico e unitario: delega in art. 10 legge 229/ 2003 centralità del d.lgs. 82/2005 “Magna Charta” della amministrazione digitale

5. La riforma del codice dell’amministrazione digitale Nel corso degli anni molti atti normativi di modifica e integrazione : • decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159→ include nel codice la disciplina Sistema Pubblico di Connettività (SPC) abrogando il d.lgs. 42/2005; • legge 24 dicembre 2007, n. 244; • decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito con modificazioni con la legge 28 febbraio 2008, n. 31; • decreto legge 29 novembre 2008, n. 185 convertito con modificazioni con la legge 28 gennaio 2009, n. 2; • legge 18 giugno 2009, n. 69; • decreto legge 1° luglio 2009, n. 78 convertito con modificazioni con la legge 3 agosto 2009, n. 102; • legge 23 dicembre 2009, n. 191; • decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194 convertito con modificazioni con la legge 26 febbraio 2010, n. 25; • decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 32; • decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104; • decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235.

6. La riforma del codice dell’amministrazione digitale art. 33 legge n. 69 del 2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) ↓ delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a modificare il codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. 82/2005) ↓ necessità di ‘dare nuova vita’ al codice in particolare alle disposizioni che nella pratica hanno avuto scarsa applicazione o hanno palesato esigenze di modifica ↓ • 15 criteri direttivi hanno dettagliato il percorso da intraprendere ↓

7. La riforma del codice dell’amministrazione digitale • ↓ • decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235 • recante modifiche e integrazioni a d.lgs. 82/2005 • Codice dell’amministrazione digitale • 57 articoli • approvato 22 dicembre 2010 e pubblicato su G.U. 10 gennaio 2011, n. 6 • entrato in vigore il 25 gennaio 2011 ↓ II° pilastro del processo di rinnovamento e modernizzazione della P.A. avviato con d.lgs. 150/2009 (c.d. riforma Brunetta) che ha introdotto principi di meritocrazia, premialità, trasparenza e responsabilizzazione dei dirigenti

8. La riforma del codice dell’amministrazione digitale • D.lgs. 235/2010 profonda riforma del codice: • si incide su presenza in rete della P.A. e sulla trasparenza consentita dal web • ↓ • fra le modifiche: • si esplicita obbligo di aggiornamento tempestivo dei dati in caso di inesattezza (art. 51, comma 2-bis) • cogenza allo strumento per garantire effettiva fruibilità ai dati fra PP.AA.→ obbligo (prima possibilità) per PP.AA. di convenzioni aperte all’adesione di tutte le PP.AA. volte a disciplinare modalità di accesso ai dati senza oneri, obbligo munito di conseguenza sanzionatoria in caso di inadempienza che arriva fino a nomina di commissario ad acta (art. 58 comma 2) • open data → I° riconoscimento normativo nazionale (art. 52 comma 1-bis) • ampliamento soggettivo (tutte le PP.AA.) di soggetti che devono rispettare contenuto obbligatorio dei siti web istituzionali (art. 54) • si arricchisce contenuto dei siti (pubblicazione integrale dei bandi di concorso) (art. 54)

9. La trasparenza attiva • Centralità a dati e informazioni e valorizzazione nel senso dell’apertura, disponibilità e fruibilità • ↓ • siti web delle PP.AA. diventano • “ case di vetro virtuali” • attualizzando la metafora usata da on. Filippo Turati fin dal 1900 • ↓ • nella riforma non solo • cittadini e imprese possono vedere e conoscere operato P.A., ma anche • agire il conseguente controllo democratico e prendere parte all’azione pubblica con una serie di strumenti nuovi o delineati in modo nuovo dalla riforma • ↓ • diventa vivo il concetto di trasparenza → si può parlare di: • trasparenza attiva

10. La trasparenza attiva • Trasparenza attiva • ↓ • cittadini e imprese • non svolgono solo un ruolo passivo per mezzo della facoltà di visionare l’operato della P.A., • ma diventano protagonisti, hanno un ruolo attivo, possono prendere parte a quell’operato, agendo un attivo controllo democratico al fine di realizzare servizi migliori, più efficaci ed efficienti, innescando un circolo virtuoso di proficua collaborazione fra soggetti pubblici e privati → governo a “rete” • ↓ • riforma chiarisce che non basta rendere pubbliche le informazioni sui siti web, ma è necessario creare strumenti per garantire a cittadini e imprese di utilizzare il patrimonio informativo di cui vengono a conoscenza in modo attivo, di “agire la trasparenza” potendo partecipare attivamente all’operato pubblico per mezzo di un rapporto costante con la P.A. durante tutto il “ciclo di vita” del procedimento o del servizio.

11. La trasparenza attiva • Strumenti di trasparenza attiva delineati nella riforma del 2010 : • strumenti “diretti” di controllo democratico → customer satisfaction • strumenti “indiretti” → disposizioni apparentemente distanti dal controllo democratico, che se viste in modo organico e sistematico disegnano nuova prospettiva, un nuovo modo di rendere disponibili le informazioni e di strutturare i servizi in rete → ampia gamma di possibilità conferita agli utenti di interazione, partecipazione e dialogo con la P.A. fin dall’inizio del rapporto con identificazione informatica, per passare alle modalità di presentazione di istanze e dichiarazioni fino all’erogazione stessa dei servizi on line. ↓

12. La trasparenza attiva • Strumenti “diretti” di trasparenza attiva necessità di P.A. customer oriented che presti attenzione al grado di soddisfazione dell’utenza e consenta a questa un ruolo attivo di partecipazione per poter parlare di trasparenza attiva ↓ modifiche e integrazioni del d.lgs. 235/2010 in tal senso: • ampliamento ambito soggettivo di amministrazioni tenute a garantire qualità dei servizi resi e soddisfazione dell’utenza (art. 7) → tutte le PP.AA. (e non più solo le centrali) devono provvedere alla riorganizzazione e aggiornamento dei servizi resi e a tal fine sviluppare l’uso delle tecnologie sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze di cittadini e imprese anche utilizzando strumenti per la valutazione del grado di soddisfazione degli utenti → rapporto costante con utenti.

13. La trasparenza attiva • forteaccento su customer satisfaction→ introduzione di previsione per cui le pubbliche amministrazioni e i gestori di servizi pubblici nella progettazione e realizzazione dei servizi mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione, sono tenuti ad adottarestrumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti (art. 63 comma 2) ↓ l’orientamento al cittadino e all’impresa diviene centrale → necessità di valutazione costante e di continuo dialogo fra utente e P.A. ↓ strumenti di interazione web 2.0 (lo stesso piano e-gov 2012 peraltro suggerisce l’utilizzo di questi strumenti web 2.0 per la realizzazione dei progetti che prevede)

14. La trasparenza attiva • strumenti automatici di “ponte”, di collegamento fra procedimenti amministrativi e ciò che deve essere reso pubblico sui siti web → gestione dei procedimenti amministrativi deve essere attuata in modo da consentire, mediante strumenti automatici, il rispetto di quanto previsto da art. 54 comma 2 ter e 2 quater, che prevede fra l’altro obbligo di servizio che renda noti i tempi di risposta e di registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da parte del cittadino dell’avanzamento delle pratiche che lo riguardano (art. 41, comma 1bis) ↓ utente protagonista in iter della pratica potendo agire un feedback costante

15. La trasparenza attiva • Strumenti “indiretti” di trasparenza attiva ampia possibilità di intervento e dialogo dell’utente con P.A. in tutto lo svolgimento del servizio → dall’inizio e durante tutto l’iter procedurale • estensione strumenti di identificazione informatica→ strumenti diversi dalle carte elettroniche (carta d’identità elettronica e carta nazionale dei servizi), purché consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio possono legittimamente consentire l’accesso ai servizi in rete (art. 64, comma 2) → erano strumenti “ad esaurimento” (scadenza al 31/12/2010) che la riforma ha salvato e legittimato. ↓ favor verso utenti, si agevolano le possibilità di identificazione e di accesso on line al servizio, offrendo alle PP.AA. la possibilità di attivare maggiori strumenti

16. La trasparenza attiva • ampliamento modalità di presentazione di istanze e dichiarazioni alle pubbliche amministrazioni → istanze e dichiarazioni presentate alle PPAA per via telematica sono valide ed equivalenti a istanze e dichiarazioni sottoscritte con firma autografa in presenza del dipendente addetto al procedimento (art. 65): • se sottoscritte mediante firma digitale, il cui certificato è rilasciato da un certificatore accreditato • quando l’autore è identificato dal sistema informatico con l’uso di carta d’identità elettronica (CIE) o di carta nazionale dei servizi (CNS), • quando l’autore è identificato dal sistema informatico con strumenti diversi da CIE e CNS, purché tali strumenti consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio (ex art. 64, comma 2) → apertura a pluralità di strumenti, non più a scadenza. • inviate con le modalità ex art. 38, comma 3, d.p.r. 445/2000 → copia dell’istanza sottoscritta dall'interessato e copia del documento di identità possono essere inviate per via telematica → fattispecie chiarita esplicitamente dalla riforma. • se trasmesse dall’autore mediante la propria casella di posta elettronica certificata purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato.

17. La trasparenza attiva Nel senso di favor partecipationis anche disposizione per cui PP.AA. nella loro autonomia non hanno più facoltà di prevedere le fattispecie in cui sia necessario l’utilizzo della firma digitale come originariamente previsto, ma la possibile previsione delle fattispecie in cui sia necessaria la firma digitale sarà solo all'interno di un decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione →  PP.AA. in autonomia non possono restringere ampia gamma di possibilità e strumenti di comunicazione dati agli utenti (art. 65, comma 1bis). • “diritto digitale” a trovare on line moduli e formulari→ riforma conferisce cogenza ad art. 57 → devono essere resi disponibili per via telematica (originariamente “anche” in via telematica) i moduli e formulari relativi ai singoli procedimenti validi ad ogni effetto di legge anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive → sanzione per cui in caso di omessa pubblicazione non se ne può richiedere l’uso e i relativi procedimenti possono essere avviati anche in assenza. Mancata pubblicazione è rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili. ↓ cittadino è posto nella condizione solo con accesso in rete, senza spostamenti, di reperire la documentazione necessaria e comunicare validamente con moltissime modalità con la P.A.→ si delinea possibilità di rapporto costante P.A.- cittadini

18. La trasparenza attiva • passaggio da obbligatorietà del servizio a obbligatorietà della sua erogazione on line: • criteri direttivi nella legge delega 69/2009 in tal senso: • prevedere forme sanzionatorie anche inibendo l’erogazione dei servizi disponibili in modalità digitali attraverso canali tradizionali per PP.AA. che non ottemperano al Codice (art. 33 comma 1 lett. a) legge 69/2009) • prevedere che PP.AA. eroghino i propri servizi, ove possibile, nelle forme informatiche e con le modalità telematiche, consolidando inoltre i procedimenti informatici già implementati, anche in collaborazione con i soggetti privati → erogazione on line e accenno a governo “a rete” grazie a proficua collaborazione con soggetti privati (art. 33 comma 1 lett. p) legge 69/2009) • effettività a pagamenti on line→ norma viene precisata e corredata degli strumenti per riscuotere i pagamenti (carte di debito, di credito, prepagate …)e dalla possibilità di avvalersi di prestatori di servizi di pagamento per la riscossione (art. 5) • erogazione servizi da parte del SUAP esclusivamente in via telematica→ in coerenza con le norme nazionali dedicate, lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) si prevede eroghi propri servizi verso l’utenza solo in via telematica, senza sopravvivenza di altre possibilità (art. 10)

19. La trasparenza attiva effettiva • Trasparenza attiva che si delinea in strumenti diretti e indiretti delineati dalla riforma del 2010 deve essere effettiva • ↓ • misure per rendere effettiva la trasparenza attiva: • performance → misure premiali e sanzionatorie connesse all’innovazione della macchina pubblica → per la prima volta si collega l’innovazione alla valutazione del personale prevedendo che nella redazione del piano di performance siano dettate disposizioni per l’attuazione delle norme, attuazione che risulta comunque rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale dei dirigenti (art. 12 commi 1bis e 1ter) • quantificazione e utilizzo dei risparmi derivanti dalla digitalizzazione→ necessità di tener conto e quantificare annualmente i risparmi effettivi derivanti dalla digitalizzazione e reinvestirli in parte nel personale e in parte per il finanziamento di ulteriori progetti di innovazione, creando un circolo virtuoso che consenta di capitalizzare i vantaggi dell’efficienza scaturita dall’innovazione (art. 15 commi 2bis e 2ter)

20. La trasparenza attiva effettiva • sicurezza→ nel senso di effettività e al fine di costruire la necessaria fiducia degli utenti nei servizi on line la riforma “corazza” la trasparenza del necessario livello di sicurezza, imponendo alle pubbliche amministrazioni la definizione di piani di emergenza, il piano di continuità operativa e il piano di disaster recovery (artt. 50 bis e 51) → soltanto creando fiducia nell’utilizzo degli strumenti di trasparenza attiva questi saranno effettivamente utilizzati ↓ Riforma del d.lg. 235/2010 disegna amministrazione italiana trasparente, aperta, partecipata, responsabile che si avvale del proficuo contributo di cittadini e imprese, messi in condizione di utilizzare le informazioni dando luogo a “trasparenza attiva” al fine di rendere la macchina pubblica più efficace ed efficiente e il Paese maggiormente competitivo

21. Lo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e delle reti di comunicazione è qualcosa di più di un avanzamento tecnico: configura un salto di qualità; muta il contesto nel quale si esplica la vita culturale e politica dei popoli; apre straordinarie possibilità di conoscenza, di nuovi servizi, di partecipazione, di crescita individuale e collettiva. • (Carlo Azeglio Ciampi, • messaggio alle Camere 23 luglio 2002)

22. Grazie per l’attenzione. dott.ssa Fernanda Faini Funzionario legislativo-legale Responsabile di Posizione Organizzativa “Assistenza giuridica e normativa in materia di amministrazione digitale” Regione Toscana – Giunta regionale fernanda.faini@regione.toscana.it, fernandafaini@gmail.com Quest'opera è sotto licenza Creative Commons Attribuzione-Non commerciale-Non opere derivate 2.5 Italia. Per leggere una copia della licenza visita il sito web http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/it/ o spedisci una lettera a Creative Commons, 171 Second Street, Suite 300, San Francisco, California, 94105, USA. 22