Origini ed evoluzione della politica agricola comunitaria pac
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Origini ed Evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC). Corso di Economia e Politica Agraria (9CFU) -Secondo modulo: la Politica agricola comunitaria (II anno) Corso di Laurea triennale: Scienze e Tecnologie Agrarie. Origini e strumenti della PAC

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Origini ed evoluzione della politica agricola comunitaria pac

Origini ed Evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC)

Corso di Economia e Politica Agraria (9CFU) -Secondo modulo: la Politica agricola comunitaria (II anno)

Corso di Laurea triennale: Scienze e Tecnologie Agrarie


  • Origini e strumenti della PAC (PAC)

  • Dal Trattato di Roma (1957) al Piano Mansholt (1968),

  • alla riforma Mac Sharry (1992)

  • La teoria e le politiche della regolazione del mercato (il 1° Pilastro)

  • Il dibattito degli anni Novanta fino ad Agenda 2000 (1997)

  • La riforma Fischler (2003): motivazioni e obiettivi

  • La politica di sviluppo rurale e multifunzionalità (il 2° Pilastro)

  • La PAC …..Oggi


1973 (PAC)

1995

2004

2007

1986

1957

?

1981


Le radici della pac
Le radici della PAC (PAC)

  • La nascita e impostazione della Pac sono state determinate dalla situazione di arretratezza dell’agricoltura e dai problemi della sicurezza alimentare esistenti nell’immediato dopoguerra.

  • Agricoltura settore “di punta” nel processo di integrazione europea

  • La Pac come politica comune necessaria per preservare il mercato unico in agricoltura

  • La PAC politica-simbolo della Comunità Europea

  • La PAC e i suoi obiettivi inseriti nel Trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea CEE (1957)


L importanza della pac
L (PAC)’Importanza della PAC

Per il peso storico

  • La prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo di integrazione europea.

    Per il peso finanziario

    - La PAC assorbe in termini finanziari più del 40% dell’intero bilancio comunitario

    Per il peso degli effetti

    - Che vanno oltre il settore agricolo per estendersi con la recente riforma ad altri aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, cura del paesaggio, salvaguardia dell’ambiente, benessere degli animali, salute delle piante…)


La politica agricola comunitaria pac
La Politica Agricola Comunitaria (PAC) (PAC)

L’integrazione europea in campo agricolo pone le proprie basi sul rapporto Spaak successivo alla Conferenza di Messina del 1956.

Il rapporto analizza le caratteristiche del settore agricolo:

struttura sociale basata sull’azienda familiare;

necessità di stabilizzare l’offerta agricola;

difficoltà di mercato derivanti da variabilità atmosferiche ed inelasticità della domanda.

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Obiettivi del rapporto spaak
Obiettivi del rapporto Spaak (PAC)

stabilizzazione dei mercati

sicurezza dell’offerta

mantenimento di livelli di reddito adeguati per le imprese agricole

ammodernamento delle strutture produttive

Il contesto agricolo degli anni ‘50 era caratterizzato da forti interventi a sostegno delle attività agricole in ogni Stato, in Francia si mirava all’incremento delle produzioni, in Germania le importazioni venivano sussidiate, in Inghilterra venivano garantiti i prezzi minimi, cosi come in Italia.

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Gli obiettivi della pac art 39 del trattato di roma 1957
Gli obiettivi della PAC (PAC)Art. 39 del Trattato di Roma - 1957

  • Sostegno dei redditi della popolazione agricola (dimensione sociale) in particolare, al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura;

  • Aumento della produzione e della produttività, in coerenza ad una concezione intensiva di ammodernamento delle aziende ovvero sviluppando il progresso tecnico come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;

  • Sicurezza negli approvvigionamenti

  • Stabilità dei prezzi di mercato


Per il raggiungimento degli obiettivi della PAC furono creati il Fondo Europeo Agricolo d'Orientamento e di Garanzia (FEAOG) e le Organizzazioni Comuni dei Mercati agricoli (OCM).

Il FEAOG (1962), contenitore delle risorse finanziarie della PAC, prevedeva una sezione “orientamento", per contribuire alle riforme agricole strutturali e allo sviluppo delle zone rurali, e una sezione "garanzia", per finanziare le spese inerenti alle OCM (ad esempio, acquisto o stoccaggio delle eccedenze produttive).

Le OCM (1962), tuttora in vigore per la maggior parte dei prodotti agricoli, hanno favorito le produzioni comunitarie attraverso la libera circolazione dei prodotti agricoli nell'ambito degli Stati membri (mercato unificato), dando priorità negli scambi alle produzioni europee e proteggendo il mercato interno dei prodotti importati dai Paesi terzi e dalle grandi fluttuazioni del mercato mondiale.


Le creati il Organizzazioni comuni di mercato (OCM) consentono innanzitutto :

  • di fissare per i prodotti agricoli prezzi unici per tutti i mercati europei,

  • di concedere aiuti ai produttori o agli operatori del settore,

  • di istituire meccanismi di controllo della produzione e disciplinare gli scambi con i Paesi terzi.

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1962 creati il avvio Organizzazione comune di mercato (Ocm) per i cereali, in cui si prevedeva un forte sostegno del prezzo del grano e degli altri cereali

un prezzo obiettivo o di riferimento, idoneo per regolare i mercati europei e mantenerli in equilibrio

prezzo di intervento, prezzo minimo garantito al produttore al quale il prodotto veniva ritirato dal mercato a spese della Comunità

prezzo soglia, prezzo di ingresso nell’Unione per le importazioni agricole dal resto del mondo (regolamentare le importazioni)

prelievi sulle importazioni agricole dal resto del mondo

restituzioni alle esportazioni, pari alla differenza fra prezzo mondiale (generalmente più basso) e quello soglia (più alto)


LE ORGANIZZAZIONI COMUNI DI MERCATO (OCM) creati il

Con quali criteri sono state costruite le Organizzazioni Comuni di Mercato?

PREZZO D’ENTRATA

PREZZO INDICATIVO

Prezzi unici per tutta la CEE

PREZZO DI INTERVENTO

Prezzi alti

INTERVENTO (AGEA)

Prezzi garantiti

Prezzi superiori al mercato mondiale

DAZI

Mercati protetti rispetto al mercato mondiale

RESTITUZIONI

Solidarietà finanziaria

FEOGA


Seconda fase 1968 1984 dal deficit alimentare alle eccedenze le ocm cominciano a funzionare
Seconda Fase: 1968 – 1984 creati il Dal deficit Alimentare alle eccedenze Le OCM cominciano a funzionare

Effetti e risultati:

  • I prezzi sono alti e garantiti

  • I prezzi aumentano ogni anno indipendentemente dalla produzione e dal consumo

  • I prezzi ed i redditi aumentano

  • I prezzi ed i mercati sono stabili

    Il funzionamento delle OCM garantisce il raggiungimento degli obiettivi del trattato di Roma

  • Gli scambi tra Paesi aumentano

  • I dazi superano le restituzioni

  • I costi della gestione del mercato sono bassi


Il piano mansholt 1968
Il piano Mansholt (1968) creati il

Il primo tentativo di riforma risale alla pubblicazione di un "Memorandum sulla riforma della PAC", comunemente detto "Piano Mansholt“.

Intendeva accrescere l’efficienza del settore agricolo attraverso la riduzione della popolazione attiva impiegata in agricoltura, aumentando le dimensioni e l’efficienza delle unità agricole e modificando le OCM (riduzione dei prezzi di sostegno).

Proposta di riforma ambiziosa e purtroppo disattesa.

Negli anni a seguire vengono applicate misure di contenimento dell’eccesso produttivo a cui hanno fatto seguito risultati modesti.


Gli strumenti della vecchia pac
Gli strumenti della “vecchia” Pac creati il

  • (Molta) Politica dei mercati a forte contenuto protezionistico: prezzi minimi garantiti, tariffe all’importazione e sussidi (restituzioni) all’esportazione

  • (Poca) Politica delle strutture, cioè di aggiustamento strutturale delle aziende

  • L’enfasi produttivistica e l’intervento sui prezzi fanno della vecchia PAC una versione esemplare del modello di sostegno “accoppiato” (alla quantità prodotta)

  • Tale modello, allora dominante non solo in Europa, perseguiva obiettivi economici e sociali sostenendo il generico status di agricoltore


Il modello accoppiato della pac
Il modello “accoppiato” della PAC creati il

  • Un modello che, sulla base della teoria economica tradizionale, è insoddisfacente sia sul versante dell’efficienza che dell’equità

    • un sostegno indiscriminato e iniquo

    • isolamento dal mercato internazionale

    • incentivi alla produzione fuori mercato

    • tassazione implicita dei consumatori (tassazione regressiva dei redditi)


Il vecchio modello accoppiato della pac
Il vecchio modello accoppiato della Pac …. creati il

…ma un modello “efficiente”, e quindi vincente sul “mercato politico”, anche grazie al peso ed alla coesione della lobby agricola

  • Capacità di accontentare una vasta platea di beneficiari

  • Semplicità amministrativa (con una sola politica, facile da gestire, si perseguono obiettivi economici e sociali)

  • Costo di bilancio relativamente basso, almeno finché la Comunità è rimasta importatrice netta

  • Scarsa percezione da parte dei consumatori della tassazione dei loro redditi che deriva dal sostegno dei prezzi dei prodotti agricoli


La crisi della pac
La crisi della Pac creati il

  • Fine anni ‘70: difficoltà crescenti della PAC

  • Primi anni ‘80: inizia “ufficialmente” un processo di riforma

  • La crisi della Pac ha due dimensioni, una interna, l’altra internazionale


Crisi della pac la dimensione interna
Crisi della PAC: la dimensione interna creati il

  • Eccedenze strutturali di produzione

  • Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori controllo)

  • Squilibri tra settori e contenziosi tra Paesi membri

  • Accresciuta sensibilità ambientale e per la salubrità degli alimenti

  • Perdita di “reputazione” della PAC e progressivo tramonto della sua “centralità” nel processo di integrazione europea

  • Allargamento dell’UE


Crisi della pac la dimensione internazionale
Crisi della PAC: la dimensione internazionale creati il

  • Crisi dei mercati agricoli mondiali (anni ’80)

  • CEE da importatrice a esportatrice netta per molti prodotti: maggior costo della PAC (restituzioni all’esportazione)

  • Maggiore percezione da parte dei Paesi Terzi delle distorsioni indotte dal protezionismo della PAC

  • Uruguay round del Gatt (1986-94): pressioni e vincoli espliciti in direzione della liberalizzazione delle politiche agricole


Fine anni 70 inizio anni 80 insostenibilit della pac
(fine anni ‘70 inizio anni ‘80) Insostenibilità della PAC

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Esternalità negative (inquinamento, riduzione biodiversità)

Sostegno accoppiato

Modello “intensivo” di agricoltura

attraverso massiccio impiego

di prodotti chimici

Eccedenze strutturali dell’offerta a fronte di una stagnazione della domanda > export sussidiate

Crescita spesa di bilancio

Gestione interventi di mercato

Sussidi alle esportazioni

Difficoltà relazioni commerciali

Dumping

Esigenza di riforma della PAC


La riforma della pac negli anni 80
La riforma della PAC negli anni 80 PAC

  • Non si mette in discussione il tradizionale impianto di obiettivi e strumenti della PAC

    Più che un “progetto” di cambiamento a lungo termine, si attiva un’azione di breve-medio periodo, per gestire i vincoli che via via emergono


  • La politica strutturale degli anni ’80 PAC

  • (Reg. (CE) n. 797/85)Miglioramento dell’efficienza delle strutture agrarie

  • Si ampliano le tipologie aziendali ammesse ai finanziamenti (vengono ora privilegiate soprattutto le aziende con il reddito più basso) e si semplificano le procedure attraverso la diretta applicazione da parte degli Stati membri (adattabilità alle realtà locali). Favorire gli investimenti che aumentano la produttività e l’efficienza ma non la produzione e quindi senza indurre la creazione di eccedenze

  • (Reg. CE n. 2088/1985) Avvio ai Programmi Integrati Mediterranei (PIM), rivolti alle zone più svantaggiate inserite nell’area mediterranea

  • Superare la logica degli interventi settoriali in agricoltura e che si avvalga in più del coinvolgimento dei diversi Fondi strutturali europei, quindi non solo il FEOGA - Orientamento ma anche il Fondo Sociale Europeo (FSE), il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e i contributi della Banca Europea degli Investimenti (BEI).


1984 - 1988 PAC

…… risolvere il problema delle eccedenze

  • Dal 1984 sono introdotte una serie di misure che vanno in controtendenza rispetto alla politica adottata fino a quel momento:

  • politica dei prezzi ancora più restrittiva

  • stabilizzatori di bilancio (fissazione delle quantità massime garantite a livello comunitario, superate le quali si riducono i prezzi di sostegno)

  • prelievi di corresponsabilità

  • quote

  • set-aside volontario e riconversione ed estensivizzazione dalla produzione (Reg. (CE) n. 1094/88)

  • forestazione produttiva su seminativi (Reg. 2080)


. PAC

Con il libro verde (1985) sulle "Prospettive della politica agraria comune" continuano le misure per limitare le eccedenze.

Si afferma il principio del sostegno diretto ai redditi agricoli e non ai prezzi dei prodotti.

Le riforme introdotte non sortiscono ampi effetti.

Le produzioni continuano ad aumentare

1987 – sottoscrizione dell’Atto Unico Europeo, origine a due importanti linee d’azione della CE:

- la riforma dei Fondi Strutturali

- la Politica di sviluppo rurale.


La riforma mac sharry 1992
La RIFORMA MAC SHARRY (1992) PAC

  • OBIETTIVI:

  • Stabilizzazione dei redditi

  • Riduzione graduale dei prezzi per avvicinarsi a livello del

    mercato mondiale

  • Integrazione al reddito (sostegno al produttore)

  • Riduzione delle superfici coltivate (set-aside obbligatorio,

    forestazione)

  • Riduzione delle esportazioni sovvenzionate

  • Maggiore attenzione ai problemi ambientali

  • Pagamenti compensativi per ettaro e per capo basati su rese

    storiche (parzialmente “disaccoppiati”)

    LOGICA:

  • ritorno progressivo alle regole di mercato

  • sostegno diretto al produttore agricolo


  • La riforma, anche se limitata a seminativi e carne bovina, è una frattura con il passato

  • Per la prima volta si mette in discussione il modello di sostegno “accoppiato”, riducendo i prezzi minimi garantiti e compensando gli agricoltori con pagamenti per ettaro (non legati a quantoproducono, ma ancora legati a cosa producono)

  • Ma …i pagamenti sono calcolati come compensazione della riduzione dei prezzi


Problemi aperti dopo la riforma mac sharry
Problemi aperti dopo la riforma Mac Sharry è una frattura con il passato

  • Problemi di bilancio

    • necessità di controllo della spesa agricola

    • squilibri finanziari tra contribuzione ed entrate degli Stati membri

  • Necessità di riequilibrio tra intervento sui mercati e misure di sviluppo rurale (Conferenza di Cork)

  • Allargamento ai Paesi PECO

  • Necessità di rispondere alla domanda di maggiore attenzione verso l’ambiente, la salubrità e le qualità degli alimenti

  • Più in generale, all’inizio degli anni ‘90, si registra il tramonto della vecchia PAC e la necessità di definire un nuovo “patto” tra agricoltura e società


Agenda 2000 luglio 1997
Agenda 2000 è una frattura con il passato(luglio 1997)

  • Un documento di riflessione di ampio respiro sulle sfide poste dal processo di allargamento ai PECO

  • La riforma della Pac è inserita nel più generale contesto della revisione dell’impianto complessivo delle politiche dell’UE.

  • Per l’agricoltura, il documento ha un duplice scopo:

    • definire la direttrice di bilancio ed il sistema di vincoli

    • scrivere gli obiettivi ed i principi di fondo della nuova PAC, per incassare su di essi un consenso politico di massima


Agenda 2000 i nuovi obiettivi della pac
Agenda 2000: i nuovi obiettivi della Pac è una frattura con il passato

  • Obiettivo chiave Sviluppo delle Aree Rurali e valorizzazione della multifunzionalità dell’agricoltura (Reg. 1260/99), attraverso:

    -

    - Incremento della competitività, a difesa delle quote di mercato mondiale dell’agricoltura europea

    -Sostegno all’occupazione ed al reddito nel quadro di strategie di Sviluppo Rurale

    -Interesse alle questione agroambientale

    -Interesse al ruolo di produzione di “beni pubblici”

    -Interesse alla qualità e salubrità degli alimenti


Agenda 2000 giudizio d insieme
AGENDA 2000: giudizio d’insieme è una frattura con il passato

  • Buona riforma in termini di obiettivi e principi; deludente sul versante degli strumenti:

    • si mantengono intatti “pezzi” consistenti della vecchia PAC

    • non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti

    • non si attivano strumenti innovativi, se non a livello molto sperimentale

    • scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto alle proposte iniziali

    • asimmetria tra le diverse OCM

  • E’ comunque una riforma “provvisoria” (in previsione di una Mid-term review)


POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA è una frattura con il passato

(2000-2006)

1° PILASTRO

2° PILASTRO

POLITICA DEI MERCATI

(OCM)

SVILUPPO RURALE

E MULTIFUNZIONALITA’

Regolamento orizzontale

Esigenza di correggere alcuni degli squilibri distributivi della PAC, tentando nel contempo di avviare un’azione sul versante ambientale


Riforma fischler 2003
Riforma Fischler 2003 è una frattura con il passato

Obiettivi della Revisione di Medio Termine

“CONTROLLO SANITARIO”

- Rafforzamento della competitività dell’agricoltura;

- Promozione di una migliore qualità dei prodotti e di protezione dell’ambiente;

  • Promozione di standards obbligatori (ambiente, sicurezza alimentare, benessere degli animali, pratiche ecocompatibili)

    - Rafforzamento dello sviluppo rurale;

    - Semplificazione delle procedure gestionali ed amministrative.


Gli strumenti
Gli strumenti è una frattura con il passato

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- Reg. (CE) n. 1782/2003 introduce il regime di pagamento unico (RPU)

- Reg. (CE) n. 1783/2003 integra e modifica il reg. 1257/99

Disaccoppiamento

  • Il sostegno alle imprese viene svincolato dalla quantità prodotta (ovvero dalla superficie o dai capi di bestiame posseduti) e viene introdotto un pagamento unico per azienda concesso sotto forma di sostegno al reddito degli imprenditori

Modulazione

  • Una quota delle risorse destinate alla PAC mercati viene trasferita al secondo pilastro della PAC relativo agli strumenti di sviluppo rurale

Condizionalità (cross-compliance)

  • Il sostegno finanziario assicurato via PAC mercati è subordinato al rispetto di standards in materia agroambientale, salubrità degli alimenti e benessere degli animali


IL BUDGET A DISPOSIZIONE DELLA PAC è una frattura con il passato

  • 59,8 miliardi di euro all’anno per la PAC (oltre il 40% del bilancio UE)

  • 6,4 miliardi di euro all’anno all’Italia (11% del bilancio PAC)

Primo pilastro 78%

Secondo pilastro 22%

Fonte: elaborazione Confagricoltura su dati INEA e Commissione europea (DG Agri) - 2009


1° pilastro è una frattura con il passato

Pagamenti

diretti e

interventi

di mercato

PAC

2° pilastro

Sviluppo

Rurale

46 Mrd euro (78%)

13 Mrd euro (22%)


  • Primo pilastro: è una frattura con il passato

    • Pagamenti diretti ormai quasi completamente disaccoppiati + pagamenti specifici accoppiati (art. 68, ortofrutta, riso, ecc.)

    • Pagamenti soggetti al rispetto delle regole di condizionalità (cross-compliance)

    • Alcuni limitati interventi di mercato: intervento, restituzioni, programmi operativi (le quote latte finiscono nel 2015).

  • Secondo pilastro:

    • Piani di sviluppo rurale (PSR) attuati in Italia dalle Regioni con il cofinanziamento pubblico (SM e Regioni) e dei privati

  • Modulazione dei pagamenti diretti superiori a 5 mila euro

  • Limite minimo dei pagamenti inferiori a 100 euro

LA PAC OGGI


OGGI….IL CONTESTO DI RIFERIMENTO è una frattura con il passato

  • Il contesto generale

  • La crisi economica

  • La volatilità dei prezzi e delle produzioni

  • Il contesto istituzionale

  • Parlamento europeo e Commissione: codecisione

  • Nuove prospettive finanziarie 2013-2020

    (ogni euro speso dovrà seguire la logica costi-benefici)

  • La nuova strategia Europa 2020

    (crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva)


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