TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO

1. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO “TERCER CURSO DE ACTUALIZACIÓN JURÍDICA” Módulo 2: “Aspectos jurídico-administrativos de la procuración de justicia ambiental” 23 de noviembre de 2009 DRA. MARISOL ANGLÉS HERNÁNDEZ INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS, UNAM marisol.angles@yahoo.com.mx

2. Introducción Bienes jurídicos tutelados y los principios rectores del derecho ambiental Tutela efectiva para la defensa de los intereses colectivos y la legitimación para ejercer las acciones en materia ambiental Procuraduría Federal de Protección al Ambiente Procuraduría Agraria Comisión Nacional de Derechos Humanos Reflexiones finales

3. 1 INTRODUCCIÓN

4. MÉXICO EN CONTEXTO La extensión territorial de México es de 1,964,381.7 km², con una superficie continental de 1,959,248.3 km² y una insular de 5,133.4 km², por lo que se ubica en el decimocuarto lugar entre los países del mundo con mayor territorio. Se divide en 31 estados y un Distrito Federal. Es uno de los 12 países megadiversos del mundo; con menos de 1.5% de la superficie total terrestre del planeta, alberga cerca del 12% de las especies animales y vegetales del mundo, muchas de ellas endémicas.

5. ANTECEDENTES DE LA REGULACIÓN JURÍDICO-AMBIENTAL En la antigüedad normas conservacionistas con fines sanitarios, éticos, religiosos, económicos o de otra índole que protegían implícitamente al ambiente. El derecho de propiedad que permite la apropiación de los bienes naturales con excepción de los que eran comunes y gratuitos (aire, agua de lluvia, el mar y su ribera) cuyo uso ilimitado y desordenado produjo un importante deterioro ambiental. El uso excesivo del desarrollo científico y tecnológico llevó a la humanidad a padecer en carne propia las consecuencias de su acción de dominio egoísta e irreflexivo, para dar lugar, en época reciente, a la conformación del derecho ambiental como un derecho social, multi e interdisciplinario.

6. INTERVENCIÓN DEL DERECHO EN EL ÁMBITO AMBIENTAL Como respuesta a los daños palpables del ambiente para el hombre, entonces el derecho administrativo fija límites y establece prohibiciones para cuya infracción procede una sanción. Más adelante, surgieron las acciones preventivas que encuentran sustento en la institución de Evaluación de Impacto Ambiental. Por último, emerge la conciencia sobre la necesidad de involucrar a la sociedad en su conjunto, ya no solamente al Estado, como parte obligada en la preservación y defensa del ambiente.

7. BIENES JURÍDICOS TUTELADOS Y LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL DERECHO AMBIENTAL 2 7

8. BIENES JURÍDICOS Se trata de presupuestos indispensables para la sociedad Legislador los define abstractamente en una norma jurídica; así, el bien jurídico constituye el objeto de protección de las normas del derecho. El legislador observa la realidad social y dependiendo de su ideología determina cuáles son los objetos a proteger. Ejemplos de bienes jurídicos tutelados: La vida, la libertad, la seguridad, la honra, la propiedad, el medio ambiente. Se protegen a través de sanciones del orden: Civil Administrativa Penal

9. TUTELA DE LOS BIENES JURÍDICOS Es claro que si la Constitución es la vía de expresión de los valores fundamentales vigentes en la sociedad, el derecho a un ambiente adecuado haya sido incorporado en ella como una forma de demostrar la preocupación social que sobre el tema prevalece. Reconocer el derecho al ambiente significa también celebrar una especie de contrato entre generaciones, en el que la presente debe actuar de forma tal, que permita a las futuras también disfrutar de ese derecho, lo cual implica restringir algunos derechos de libertad. Este derecho ha sido reconocido en la mayor parte de las constituciones del mundo.

10. PROCESO DE CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE Desde una perspectiva histórica y comparada ha sido impulsado por la misma realidad social, la cual día a día informa a la Constitución como ente supremo encaminado a lograr el deber ser, pues existe un nexo indisoluble entre el derecho objetivo y la realidad social que le da a aquél el contenido fáctico y el sentido axiológico.

11. El derecho al ambiente en las constituciones • Derecho subjetivo: reconocido por el ordenamiento, facultad de exigir y una obligación correlativa de cumplir. • Derecho colectivo o difuso:Ambos son comunes a un grupo de personas, sin embargo, los colectivos se caracterizan por existir entre sus miembros un vínculo jurídico; mientras que los difusos están basados en factores de hecho accidentales y mutables que no requieren la existencia de ese nexo. • Principio rector o norma programática: Orienta la política económica y social y sirve de guía en la labor interpretativa que de la misma Constitución se lleva a cabo.

12. RECONOCIMIENTO DELBIEN JURÍDICO: AMBIENTE Como principio de la política ambiental: ARTÍCULO 15.- Para la formulación y conducción de la política ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios: XII.- Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de esta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho (LGEEPA, 1988)

13. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DELBIEN JURÍDICO: AMBIENTE Como derecho fundamental: Artículo 4º, párrafo quinto: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. (Decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación, 28 de junio de 1999)

14. DETERMINACIÓN DELBIEN JURÍDICO: AMBIENTE Su importancia y trascendencia se reconoce a nivel nacional e internacional, ya que de su protección depende la vida planetaria. Bien jurídico ambiente: “Conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados” (artículo 3º, LGEEPA, 1988).

15. RECONOCIMIENTO PENAL DE LOS ELEMENTOS INTEGRANTES DEL AMBIENTE COMO BIEN JURÍDICO Los elementos del ambiente ─ aire, agua, suelo, flora y fauna─ han recibido tutela penal ante el fracaso de las sanciones que se imponen en materia administrativa. Así, el Código Penal Federal otorga tratamiento autónomo a los delitos ambientales, a través de su Título Vigésimo Quinto “Delitos contra el ambiente y la gestión ambiental”

16. ATRIBUCIONES DE ESTADO EN RELACIÓN CON EL DERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Constitución, artículo 25, párrafo sexto: “Bajo criterios de equidad social y productividad (el Estado) se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

17. ATRIBUCIONES DE ESTADO EN RELACIÓN CON EL DERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Constitución, artículo 27, párrafo tercero: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.

18. ATRIBUCIONES DE ESTADO EN RELACIÓN CON EL DERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Constitución, artículo 27, párrafo tercero: En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; (…) y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad (…).

19. ATRIBUCIONES DE ESTADO EN RELACIÓN CON EL DERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Constitución, artículo 27, párrafo quinto: “Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional.-“ (…)

20. ATRIBUCIONES DE ESTADO EN RELACIÓN CON EL DERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Constitución, artículo 27, párrafo sexto: “El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean.- (…)”

21. COMPLEJIDAD DELDERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Derecho de defensa, en el que el Estado prohíba determinadas intervenciones en el ambiente; Derecho a protección, a través del cual el titular del derecho se encuentra protegido por el Estado frente a intervenciones de terceros que dañen el ambiente; Derecho al procedimiento, por virtud del cual el Estado permite al titular del derecho participar en procedimientos relevantes para el ambiente y, el derecho a un ambiente adecuado, para cuyo fin el Estado lleva a cabo medidas reales tendentes a mejorar el ambiente.

22. NATURALEZA JURÍDICA DELDERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO Derecho subjetivo: reconocido por el ordenamiento, facultad de exigir y una obligación correlativa de cumplir. Derecho colectivo o difuso: Ambos son comunes a un grupo de personas, sin embargo, los colectivos se caracterizan por existir entre sus miembros un vínculo jurídico; mientras que los difusos están basados en factores de hecho accidentales y mutables que no requieren la existencia de ese nexo. Principio rector o norma programática: Orienta la política económica y social y sirve de guía en la labor interpretativa que de la misma Constitución se lleva a cabo.

23. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

24. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: • Criterios o entes de razón que expresan un juicio acerca de la conducta humana a seguir en cierta situación. • Son verdades jurídicas notorias, indiscutibles, de carácter general, creadas mediante procedimientos jurídico-filosóficos de generalización. • Constituyen una fuente supletoria de la ley, que permite a los juzgadores resolver las controversias frente a las lagunas u omisiones de ésta.

25. OBLIGATORIEDAD DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO “En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra, o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho” (artículo 14 constitucional).

26. EJEMPLOS DE PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: • Publicidad de las normas • Equidad • Buena fe • Obligación de cumplir los contratos • Irretroactividad de la ley • Nula pene sine lege • Nadie está obligado a declarar contra sí mismo • In dubio pro reo • Prohibición del abuso del derecho

27. PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL

28. Fines de los Principios del Derecho Ambiental: • Cumplen un rol de integración y sistematización para esta rama del derecho que se caracteriza por la transversabilidad de su objeto y su naturaleza expansiva. • NORMAS AMBIENTALES DE NATURALEZA AMBIVALENTE: • Responsabilidad por daño ambiental (Civil/Ambiental) • Evaluación de impacto ambiental (Administrativo/Ambiental)

29. Principio de precaución • Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. • CARACTERÍSTICAS DE APLICACIÓN: • Situación de incertidumbre científica • Posibilidad de daño grave o irreversible • Inversión de la carga de la prueba.

30. Principio de prevención • Los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional. • (Principio 2, Declaración de Río).

31. Principio quien contamina paga (PPP) • Promueve la eficiencia en el manejo de los recursos, a través de la internalización de los costos de las medidas de prevención y control de la contaminación mediante de la intervención de las autoridades públicas de cada país. • El que contamine (persona natural o jurídica, pública o privada) deberá cubrir los gastos generados por la contaminación y tomar las medidas de control impuestas por las autoridades para que la situación del medio ambiente sea aceptable; el mecanismo puede ser a través de la imposición de normas, cargas o impuestos; y abolir las distorsiones al comercio y a la inversión, internalizar los costos detectables en los subsidios.

32. Principio de Equidad: • El diseño y la aplicación de las políticas públicas ambientales deben contribuir a erradicar la pobreza y reducir las inequidades sociales y económicas existentes; y al desarrollo económico sostenible de las poblaciones menos favorecidas. En tal sentido, el Estado podrá adoptar, entre otras, políticas o programas de acciones afirmativas, entendidas como el conjunto coherente de medidas de carácter temporal dirigidas a corregir la situación de los miembros del grupo al que están destinadas, en un aspecto o varios de su vida social o económica, a fin de alcanzar la equidad efectiva.

33. Equidad intergeneracional • Las generaciones presentes deben usar los bienes ambientales de forma tal, que también puedan hacerlo en un futuro las generaciones venideras. En consecuencia, el derecho al desarrollo debe ejercerse de manera que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras (Principio 3, Declaración de Río).

34. Principio de sustentabilidad • El aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la preservación del patrimonio natural y cultural son condicionantes necesarios del desarrollo económico y social. La gestión sustentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos naturales para las generaciones presentes y futuras. • (Principios 4 y 8 de la Declaración de Río)

35. Principio de progresividad • Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos.

36. Principio de solidaridad • “Los Estados deben cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la Integridad del ecosistema de la Tierra” • “Los Estados y los pueblos deben cooperar de buena fe y con espíritu solidario en la aplicación de los Principios consagrados” • (Declaración de Río, principios 7 y 27)

37. 3 TUTELA EFECTIVA PARA LA DEFENSA DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y LA LEGITIMACIÓN PARA EJERCER LAS ACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL 37

38. BIENES AMBIENTALES La mayoría de ellos son bienes del dominio público, así es que al no existir titularidad individual respecto de un derecho o interés legítimo lesionado, toda persona debiese estar facultada para defenderlos por la vía jurisdiccional.

39. INTERESES COLECTIVOS Y DIFUSOS 39

40. Características de la protección de los intereses colectivos y difusos relacionados con el ambiente: a) se ubican en el derecho social y rigen para grupos, generalmente, desconocidos entre sí; b) cuentan con una codificación muy dispersa en varias leyes y reglamentos; c) no sólo protegen intereses patrimoniales, sino esencialmente, valores culturales, de salud o bienes ambientales, como el agua y el aire que están fuera del comercio;

41. d) formalmente han sido acogidos por el derecho administrativo, por lo que su tutela se da a través de las dependencias gubernamentales, organismos paraestatales y, recientemente, tribunales administrativos; e) debido a la dificultad para definir las relaciones entre sujetos activos y pasivos, el Estado ha asumido la responsabilidad de protegerlos, para lo cual ha creado nuevos departamentos y organismos públicos especializados y, f) la legitimación procesal activa permite acceder a la jurisdicción sin acreditar interés jurídico alguno.

42. INTERÉS JURÍDICO El interés jurídico. Este interés tiene dos acepciones, el derecho que se encuentra reconocido por la ley y, en materia procesal, la pretensión que intenta tutelar un derecho subjetivo mediante el ejercicio de la acción jurisdiccional. De acuerdo con la interpretación de la SCJN, este interés consiste en un derecho subjetivo, que “supone la conjunción de dos elementos inseparables por un lado, una facultad de exigir y, por el otro, una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia, la cual puede estar a cargo de un ente público o privado.

43. LEGITIMACIÓN Se exige al titular del derecho a la jurisdicción para vincular, en un proceso concreto donde ejercite este derecho, al órgano jurisdiccional competente a dictar una sentencia de fondo, sea ésta favorable o desfavorable al sujeto legitimado. Por virtud de esta categoría jurídica se determina quién tiene la facultad para actuar en un procedimiento legal, o el poder de buscar una sentencia judicial en una demanda legal, por tanto, es la condición sine qua non puede accederse a la justicia.

44. LEGITIMACIÓN COMO PRESUPUESTO PROCESAL • Está vinculada por un lado, al nexo causal y la autoría y, por el otro, al sufrimiento de un daño individual y concreto en la persona o en su patrimonio; situación que responde a los principios individualistas del procedimiento civil enfocados a proteger los derechos de propiedad y otros de carácter económico en los que existe un interés personal y directo, elemento que se contrapone con el interés colectivo ambiental que es transindividual e indivisible.

45. LEGITIMACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL Permite actuar con base en la titularidad de un derecho subjetivo propio; pero al tratarse de intereses colectivos o difusos estamos ante una legitimación sui generis en la que se actúa como titular de un derecho o interés propio, que a su vez coincide con el del resto del grupo; de tal forma, este tipo de acción trasciende el interés individual para proyectarse en el de la colectividad.

46. Anteproyecto de Código Modelo de Proceso Civil para América Latina de 1988 Regula la representación de los derechos difusos al señalar que “en el caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente, de valores culturales o históricos en general que pertenezcan a un grupo indeterminado de personas, están legitimados indistintamente para promover el proceso pertinente el Ministerio Público, cualquier interesado y las instituciones y asociaciones que a juicio del tribunal garanticen una adecuada defensa del interés comprometido” (artículo 53).

47. Avances en derecho comparado sobre legitimación activa a) Confiere al Ministerio Público la facultad de promover la acción como defensor de los derechos de la sociedad; b) Otorga legitimación a personas o asociaciones particulares para que, previa autorización del Ministerio Público, representen los derechos mencionados; c) Reconoce como representante al Ombudsman como organismo público para ejercitar en nombre y representación del grupo sus pretensiones y, d) Permitir el acceso directo a las propias personas o asociaciones en representación de los derechos difusos 47

48. Las acciones colectivas Permiten sostener y defender en juicio los intereses personales y de otras personas que se encuentran en una condición semejante. Destacando por su desarrollo y aplicación las class actions, específicamente en materia ambiental las injuctive class actions cuyo objetivo es que la autoridad emita una orden, prohibición o suspensión de un acto en particular. 48

49. Las acciones populares • Legitiman a cualquier ciudadano para acudir a los tribunales en defensa de un interés de la comunidad. • Por ello, estas acciones se convierten en garantía de acceso a la jurisdicción y el proceso colectivo en esquema superador de un orden adjetivo deficiente en la protección de los derechos masificados.

50. ACCIÓN EN MATERIA AMBIENTAL: En materia de controversia entre un particular y la administración pública local o federal, existe el procedimiento contencioso administrativo y Tribunales de lo Contencioso Administrativo locales y un Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En contra de actos autoridad, legislativa, judicial y administrativa, existe el juicio de amparo. Pero tratándose de intereses difusos, colectivos o derechos transpersonales no hay acción colectiva, o civil especial, ni un tribunal especializado que resuelva su tutela efectiva. 50