公共财政建设与财政级次调整

1. 公共财政建设与财政级次调整 中国社会科学院 财政与贸易经济研究所 张 斌

2. 人均GDP1000美元的鸿沟 • 市场经济是法治经济 • 经济增长的动因：要素禀赋、规模经济、专业化分工 • 拉丁美洲发生了什么？ • 中国经济增长带来的问题与挑战 • 发展观的演变 • 经济增长方式转变与和谐社会建设

3. 中国经济增长的问题与出路 • 中国20多年来的经济增长的特点：基于要素禀赋的、以劳动密集型产品出口拉动的经济增长。 • 全球经济失衡与人民币汇率的走势 • 主要依赖投资而非消费的经济增长 • 为什么内需不足？——收入分配 • 扩大内需与维持劳动密集型产品出口的矛盾 • 提高出口产品结构，提升国际分工的地位 • 改善政府支出结构，增加公共消费支出，扩大内需 • 汇率、收入分配、出口与内需增长 • 经济增长方式转变：工业化、规模经济与投资过热 • 中国未来经济增长方式转变的根本出路——自主创新与和谐社会 • 中国、美国与日本的比较

4. 中国的经济增长：国际分工的视角

5. 出口退税及其占出口额、财政收入的比重（2001-2006） 单位：亿人民币

6. 2004年我国与世界部分国家出口占GDP比重比较 单位：十亿美元

7. 2005、2006年的出口增长 • 2005年我国出口7619.5亿美元，占GDP的比重进一步提高到34.09%，外贸顺差1020亿美元，占GDP比重提高为4.56%。 • 2006年，我国出口9691亿美元，外贸顺差1775亿美元，按GDP增长10.7%计算（可以剔除汇率变动的影响）的GDP为21383.3亿美元，出口占GDP的比重进一步提高到45.32%，外贸顺差占GDP的比重则上升为8.30%，均超过了2004年德国的水平。

8. 出口退税、外贸失衡与经济增长 • 出口退税对出口的作用分析 • 外商投资企业为什么占到出口的58% • 高额出口退税与中央财政负担 • 出口退税分担机制的问题 • 外贸失衡与宏观税负、实际税负的关系 • 出口退税的政策定位：权衡与调整

9. 中国储蓄率过高与内需不足 • 储蓄率从2001年的38.9%上升到2005年的47.9%，5年间快速增长了9个百分点。这说明，征收利息税无法阻止储蓄的增长。大量调查表明，居民储蓄的目的并不是单纯的为了“吃利息”，而是由于对预期收入不确定性和未来支出不确定性的预防，目的是为日后养老、子女教育、防范失业等做准备，不论利息税多高，这些储蓄都不会有明显减少。利息税对分流储蓄的作用因此而变得无效。 • 中国的消费率较发达国家低20个百分点左右，较许多发展中国家低10个百分点左右。中国最终消费占GDP的比重已从上世纪80年代超过62%下降到2005年的52.1%，居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%，均达历史最低水平。

10. 经济转轨过程中的发展中大国 • 经济转轨——计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中的财政制度变迁 • 市场化改革中政府与市场关系的界定 • 发展中国家——二元经济结构、工业化、城市化与政府在经济社会发展中的作用 • 发展中大国——经济社会的多样化与区域经济社会发展的不均衡

11. 政治文化传统与社会主义民主法制建设 • 财政与政府的关系 • 中国二千多年来的政治文化传统——基于自上而下行政科层体系的治理结构 • 新形势下社会主义民主法制建设 • 税收法定主义与财政法制化 • 财政决策与财政监督的民主化

12. 中国经济社会发展对财政的挑战 • 政府与市场的关系——行政性垄断 • 政府内部各部门的苦乐不均——政府权力的部门化（收入与支出权力的部门化） • 横向的财力差距——区域不平衡 • 纵向的财力差距——基层财政困难（城乡公共服务的不均衡） • 公共需求变动与财政支出结构调整

13. 财政政策与和谐社会建设 • 和谐社会建设对经济增长的意义 • 公共财政与和谐社会的关系 • 扩大内需对于未来中国20年经济增长的巨大意义 • 在保持劳动力成本优势的情况下，如何扩大内需？

14. 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》：推进财政税收体制改革《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》：推进财政税收体制改革 • 合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。 • 调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。 • 完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。 • 继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。 • 实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。 • 完善增值税制度，实现增值税转型。统一各类企业税收制度。实行综合和分类相结合的个人所得税制度。调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税。规范土地出让收入管理办法。

15. “十一五”规划对财政的要求 • 大力发展农村公用事业、扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务； • 按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度； • 建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度； • 加快发展社会保障体系； • 加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系； • 加大政府对卫生事业的投入力度，完善公共卫生和医疗服务体系。

16. 公共财政的基本特征 • 非营利性——无产国家与税收国家 • 公共财政的收支安排是以公共利益的极大化——而不是以投资赚钱甚或夹带着投资赚钱的因素——为出发点和归宿。 • 财政的越位与缺位 • 财政公共化过程中的行政性垄断与市场化改革

17. 公共财政与和谐社会 • 公共财政的核心是公共性，主要表现为： • 以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心； • 以公共利益最大化作为其收支安排的出发点和归宿； • 以及在预算中完整、公开、全面反映政府收支计划，接受社会公众的监督等。

18. 中央与地方及地方各级之间的财政关系 • 中央与地方的财政关系及其调整 • 省以下分税制体制的现状与问题 • 财政级次改革与政府级次改革 • “乡财县管” • “强县扩权”与“省直管县” • 省以下分税制体制的完善

19. 中央与地方收入比重变化

20. 中央与地方支出比重变化

21. 省以下财政体制现状 • 按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下几种模式： • 1、分税加共享。在按现行的税种划分各级固定收入的同时，设立省与市县共享税种，以保证省级财力的稳定增长。实行这种模式的有黑龙江、吉林、内蒙古、北京、天津、重庆、山东、山西、湖北、四川、云南、西藏、贵州、甘肃等14个地区。 • 2、分税加增量提成。按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央“两税”收入增量返还部分，省级财政进行适当集中。实行这种模式的有上海、安徽、河北等3个地区。 • 3、分税加共享和增量分成。在分税的前提下，既设立省与市县共享税种，又适当集中“两税”返回增量来增加省级财力。实行这种模式的有辽宁、河南、湖南、江西、福建、广西、海南、广东、青海、宁夏、陕西、新疆等12个地区。 • 4、分税加增长分成。明确划分各级固定收入，对市县财政收入超基数增长部分，省与市县实行比例分成。实行这种模式的有江苏、浙江2个地区。 • 另外，一些地区市（地、州）对县财政体制基本与省对市的体制相衔接，在保证各县既得利益的前提下，适当集中财力。

22. 现行基层财政体制存在的主要问题 • 现行基层财政体制的问题主要表现在两个方面： • 一是财力分配的纵向的不公平造成的基层政府财政困难； • 二是财力分配的横向不公平形成的区域间财力差距导致了教育、公共卫生、基础设施等基本公共产品和服务供给的不平等

23. 基层财政支出负担沉重 • 基层政府财政困难的直接原因是基层政府职能与财权的失衡。从政府职能方面看，由于没有一个稳定的、制度化的多级次政府间的职能划分规则，基层政府的财政支出责任不断增加，从社会保障、工资调整、出口退税地方分担，到对农村贫困学生的补助，许多政策都增加了地方财政的负担。与此同时，基层政府的职能调整和机构改革却进展缓慢，历史包袱沉重。

24. 财权与收入的层层集中 • 从财权方面看，在现行财税体制框架下，基层政府既没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依赖共享税。而由于省以下税收划分同样没有稳定的、制度化的规则，上级政府通过税收体制的调整，层层集中财力的问题非常突出。农村税费改革后，农村地区基层政府几乎丧失了自有收入来源。 • 另外，预算体制改革和事业单位改革的滞后，使大量预算外资金分散在拥有收费权的各个政府部门和事业单位手中，造成了部门之间的“苦乐不均”，资金的分散和管理不善加剧了基层政府财力紧张的局面。

25. 各级政府收入比重

26. 各级政府支出比重

27. 基层财政困难的制度根源 • 五级政府框架与财政体制的矛盾 • 自上而下的行政隶属关系与地方政府的激励机制 • 条条和块块的体制冲突 • 监督制度不健全

28. 区域间财力的不均衡 • 以人均地方财政收入来看，东、中、西部差距非常明显。2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而从各省级政府来看，差距更大。人均地方政府财政收入排第一的上海市是最低的西藏的17倍。 • 从人均财政支出看，2003年三大地区人均财政支出的差距也很大，东部2047.51元/人，中部959.5元/人，西部1176.7元/人。东部最高的省份上海人均财政支出为6361.4元/人，西部最低的省份贵州省的人均财政支出仅为858.8元/人，而全国最低的河南省的人均财政支出仅为741.28元/人。各省在人均财政支出上存在着极大的差距，全国最高与最低的人均财政支出上相差8倍之多。

29. 区域经济不均衡的成因 • 地区之间财力与公共服务水平不均衡的客观原因是区域经济发展的不均衡，从财税体制角度分析则主要表现在两个方面： • 一是在收入方面，1994年的分税制改革，在转移支付设计方面没有把解决地区之间财力分布的不均衡作为主要目标，也没有给予地方政府足够的税权来获得较为稳定的自有收入，受到《预算法》的约束，地方政府也无法通过合法的举债渠道筹集公共建设资金，使地方政府高度依赖预算外收入。 • 二是转移支付制度不完善，在转移支付的构成中用于均等化转移支付的总量偏小，专项转移支付的比重较大。

30. 财政级次改革 • 中国政府级次的历史沿革 • 政府级次改革的初步设想：三级政府加两个半级 • 政府级次改革的准备：财政级次改革 • 弱化乡级财政和地级财政 • “乡财县管” • “强县扩权”与“省直管县”

31. 政府级次改革的几个问题 • 美国是三级政府体制吗？ • 美国每个州平均有800多个地方政府、法国是四级政府体制，每个省有360个市镇？如何管理？如何运行？ • 地方自治与法治建设 • 中国的基层自治与政治体制的完善

32. 乡财县管改革1——背景 • 农业税的取消和乡镇政府职能的调整，使沿袭多年的乡镇财政管理方式急需变革。 • 乡镇财政支出管理制度亟待完善。 • 镇财政债务负担沉重，财政供养人员过多。

33. 乡财县管改革2——主要内容 • （1）坚持“三权不变”原则，即乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变。因此也有人称这一改革为“乡财县管乡用”。这一原则绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题，有利于减少由此引发的改革阻力。 • （2）改革的具体内容，主要包括预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管等措施。这些措施将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用等各环节置于县级财政的监督之下，有利于加强对乡镇政府财政收支的管理。 • （3）改革的配套措施，主要包括：清理乡镇财政供给人员，严格控制财政供给人数增长；明确乡镇财政支出的基本顺序，按“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证工资正常发放，严格控制会议、招待、小车、 电话等费用开支；全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底，核实清理乡镇各项债权债务。在此基础上严禁新增负债，并采取积极有效措施，努力消化现有债务。

34. 乡财县管改革3——作用与局限性 • “乡财县管”改革可以看作是通过弱化乡镇财政，加强对乡镇政府的监督，切实减轻农民负担的有效举措。 • “乡财县管”改革仅仅是不同级别政府间财政管理权限分配的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡镇财政支出的管理，能够相对减少政府运行成本和资金浪费现象，但是，如果没有转移支付等其它配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政的困难。

35. 乡财县管改革4——需要研究的问题 • 1．“乡财县管”改革是否应推广到所有乡镇级政府 • 2．“乡财县管”改革与推进“小城镇”发展 • 3．乡镇财政弱化是否意味着作为农村地区公共服务提供者的乡镇政府没有存在的必要

36. 强县扩权改革1——背景 • 为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点。 • “强县扩权”改革是在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。尤其一些地区实行财政体制上的“省直管县”，减少了收入分享的层次，能够切实增加县级财政收入，有效缓解县乡财政困难。

37. 强县扩权改革2——动因 • 第一，地市级政府掌握了大量经济社会管理的权力，县级政府自主权过小，不利于县级政府因地制宜履行职能，阻碍了县域经济社会的发展。 • 第二，一些经济实力较弱的地级市实行市管县，存在着“小马拉大车”的现象。这些地级市不仅不能起到辐射、带动的作用，还与所属经济实力较强的县之间在经济发展和体制创新等方面存在许多矛盾，束缚了县域经济的发展。 • 第三，管理层次过多造成行政成本高昂，行政效率低下。 • 第四，市管县体制下，县成了地级市的附属行政单位，一些经济相对落后的地级市为了加快城市化发展，往往依靠行政权力，将财权上移，事权下移。这是造成县乡财政困难、城乡差距不断扩大的重要原因。

38. 强县扩权改革中存在的主要问题 • 第一，扩权县与上级（地市）政府的关系需要进一步协调。 • 第二，垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。 • 第三，“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题。 • 第四，“强县扩权”改革在全国实施可能存在的问题。

39. 转移支付制度改革 • 转移支付制度改革的目标定位：公共服务均等化。 • 确定公共服务均等化的标准，建立公开、透明、科学的转移支付计算公式。 • 转变政府职能，改革评价政府官员的指标体系，逐步将以GDP为中心的评价体系转变为以基本公共服务水平作为评价的重点

40. 省以下财政体制的完善 • 任何改革方案，包括财政级次的调整和财政运行成本的降低都应当服从于公共服务均等化和提高基层政府的回应性和公共产品和服务的供给效率这两个基本目标。 • 尊重地方的创造精神和选择权，为多样化的地方公共品供应单位，及多种省以下政府间财政关系模式创建一个能够生存和尝试的条件和空间是非常重要的。按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区可以适用不同的基层财政体制模式。经济相对发达的镇政府应当有权力作为基本供应单位继续存在；而那些中心城市周边的县级政府也可以取消变为地级市的派出单位。

41. 谢谢！