Panorama de la Administración Pública en México

1. Panorama de la Administración Pública en México Materia: administración pública municipal y estatal Maestría en gobierno y políticas publicas Facultad de economía Mgppjorge miguel barrera peniche

2. Marco normativo De acuerdo con el Artículo 49 de la Constitución, la función de gobierno en el Estado Mexicano se divide para su ejercicio en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. La administración pública, por su parte, se circunscribe en el poder ejecutivo, y el accionar de esta se vincula directamente con las políticas públicas orientadas a la atención de los grandes temas y necesidades nacionales.

3. Marco normativo De acuerdo con el Artículo 90 de la Constitución, la administración pública federal clasifica administrativamente a sus instituciones en centralizadas y paraestatales, misma estructura organizacional que adoptan los ámbitos de gobierno estatal y municipal.

4. Marco normativo

5. La importancia de la administración pública ha obligado a la formulación de mediciones para conocer sus características y analizar su actuación. El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, presidido por el INEGI, creó a finales de 2008 el Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia, responsable de generar información sobre la situación que guardan la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman al Estado, y sus respectivos poderes, en los ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal. En lo que respecta a las administraciones públicas, se cuenta ya con cuatro ejercicios censales, dos en el ámbito municipal, correspondientes a 2009 y 2011, y dos en el estatal (2010 y 2011), los cuales brindan información de interés nacional y permiten, entre otros datos, identificar la cantidad de instituciones y personal que conforman a las Administraciones Públicas

6. Instituciones de las administraciones públicas, según clasificación administrativa y ámbito de gobierno a/ Incluye datos de la administración pública del Distrito Federal; no se incluyen datos de Durango. b/ Incluye datos de las administraciones públicas de las delegaciones del Distrito Federal; No se incluyen datos de 38 municipios que declararon no saber y 56 que no disponían de información respecto al número de instituciones y su personal. c/ Incluye 18 Secretarías, 74 órganos desconcentrados, Consejería Jurídica, Presidencia de la República, Procuraduría General de la República, Tribunales Agrario y Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. No incluye escuelas, hospitales u otras unidades administrativas dependientes de la administración central o paraestatal. d/ Con base en la relación de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, 2010. e/ Se refiere a plazas presupuestadas.

7. Si bien la naturaleza jurídica y funcional de las instituciones en cada ámbito de gobierno es distinta, y por ende, la estructura organizacional y cantidad de personal responde a necesidades propias, los datos permiten identificar algunas similitudes. En la tabla se observa que la proporción de instituciones de la administración centralizada y paraestatal es muy similar en los ámbitos federal y estatal; la proporción de instituciones en la administración central corresponde casi a la tercera parte del total, revelando la importancia de contar con agencias especializadas en la atención de necesidades concretas, a través de instituciones paraestatales.

8. En contraste, en el ámbito municipal, la proporción de instituciones centralizadas representa más de nueve de cada diez instituciones; esta composición muestra que la atención de los asuntos públicos en las administraciones municipales se lleva a cabo de manera más directa. En 2010, las administraciones públicas estatales concentraron la mayor cantidad de personal con más de 1.7 millones de empleados, seguidas de la administración pública federal, cuyo número de plazas presupuestadas casi alcanza el de las estatales. En contraste, en el ámbito municipal el tamaño del personal es casi la mitad del observado en los niveles federal y estatal.

9. el Poder Ejecutivo Federal organiza a su administración pública a partir de 97 instituciones centralizadas que se conforman por: Presidencia de la República, la Consejería Jurídica, la Procuraduría General de la República, el Tribunal Agrario, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, 18 Secretarías (Gobernación; Relaciones Exteriores; Defensa Nacional; Marina Armada de México; Seguridad Pública; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria; y Turismo) y 74 órganos desconcentrados dependientes de las propias Secretarías (entre los se encuentran el Instituto Nacional de Antropología e Historia, Archivo General de la Nación, Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura y la Policía Federal Preventiva, etc.).

10. En lo que respecta a la organización de las instituciones en la administración paraestatal, en 2010 se integró por 197 instituciones entre las que se encuentran Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, etc.. Con los datos presupuestales disponibles, se observa que en 2010, en el ámbito federal, las instituciones de este nivel de gobierno contaron con un total de 1 millón 698 mil 161 plazas.

11. Instituciones y personal en las Administraciones Públicas Estatales De acuerdo con la información proporcionada por los gobiernos estatales al Censo Nacional de Gobierno 2011 (Poder Ejecutivo Estatal, Módulo 1), las administraciones públicas estatales contaban con 2 mil 137 instituciones al cierre de 2010; de éstas 707 correspondieron al ámbito central y 1 mil 430 al paraestatal.  Los resultados de este evento censal, muestran también la disponibilidad y distribución de 32 funciones identificadas como genéricas o estándar en las administraciones estatales; en todas las entidades, incluyendo el Distrito Federal se contó con instituciones que atendían funciones de Gobierno, Tesorería o finanzas, Educación, Salud y Desarrollo económico.   En cambio sólo en 28.1% de los gobiernos estatales existió al menos una institución cuya función principal era la transparencia; en 13 (25%) existió alguna institución con funciones de mejora de la gestión gubernamental y sólo ocho gobiernos estatales (12.5%), contaron con alguna institución asignada a la reinserción social.

12. Instituciones y personal en las Administraciones Públicas Estatales El personal que colaboraba en las distintas instituciones de las administraciones públicas estatales y el del Distrito Federal, ascendió a 1 millón 704 mil 568 personas. A nivel nacional, en 2010, más de la mitad del personal de las administraciones públicas estatales desempeñó funciones relacionadas con la educación básica y media superior, cultura y/o ciencia y tecnología, seguido del que realizaba funciones asociadas con la seguridad pública (12.1%) y con la provisión de servicios de salud (10.2%).

13. Instituciones y personal en las Administraciones Públicas Estatales Respecto a la participación femenina, el personal en las instituciones de las administraciones públicas estatales, a nivel nacional, era de 49.9% y la de los hombres de 50.1%. Al analizar la participación de hombres y mujeres por tipo de función se observan algunas variaciones asociadas con los roles socialmente asignados a cada sexo. Así, en las instituciones de salud, las educativas y el DIF se observa una mayor participación de mujeres que de hombres; asimismo, en las instituciones que desarrollan funciones en favor de la equidad de género, la participación femenina llega a 74.4 por ciento.

14. Instituciones y personal en las Administraciones Públicas Municipales En nuestro país, en 2011 existían 2 mil 441 municipios y 16 delegaciones, en total 2 mil 457 administraciones en el ámbito de gobierno más próximo a la ciudadanía en cuanto a la prestación de servicios públicos. En 2010 había 37 mil 759 instituciones en las administraciones públicas municipales. Al igual que en los niveles federal y estatal, existen instituciones en la administración central y paramunicipal, pero a diferencia de aquellos, en el nivel municipal la mayor parte de las instituciones se encuentra centralizada (92.8%), por lo que, más de 35 mil instituciones dependen de manera directa, de los Presidentes municipales y Delegados en el Distrito Federal.

15. Instituciones y personal en las Administraciones Públicas Municipales Las funciones y obligaciones de las instituciones en el ámbito municipal se orientan a la atención directa de su población, principalmente aspectos relacionados con la organización y prestación de servicios públicos básicos, como agua, recolección de residuos sólidos, seguridad y obras públicas. Prácticamente todas las administraciones públicas municipales contaban con alguna institución que desempeña funciones de apoyo a la Oficina del Presidente Municipal o Jefe Delegacional (93.9%), funciones asociadas a la Secretaría del Ayuntamiento (91.6%) y de Tesorería o finanzas (86.5%); casi ocho de cada diez municipios contaba con alguna institución con funciones de Seguridad pública y tránsito, y tres de cada cuatro, con instituciones responsables de las obras públicas.  En contraparte, en menos de la quinta parte de los gobiernos municipales se ubicó al menos una institución que desempeñaba funciones relacionadas con la transparencia y en menos del 15% de los municipios se tenía al menos una institución cuya función primordial fue la planeación o evaluación.

16. En lo que respecta a la cantidad de personal, las administraciones públicas municipales reportaron que en 2010, colaboraban en sus instituciones 786 mil 55 personas. La función que concentra la mayor proporción de personal es la relacionada con la Seguridad pública (18.9%), seguida de los servicios públicos (16.1%) y obras públicas (8.7%). De manera contraria, en las funciones de transparencia, trabajo y mejora de la gestión gubernamental, se ubica la menor proporción personal municipal.

17. En lo correspondiente a la participación femenina dentro de las administraciones públicas municipales, 119 municipios y una delegación política del Distrito Federal, se encontraban encabezados por mujeres, lo que representó el 5.3% del total de titulares del ejecutivo en este ámbito de gobierno.  Respecto a la participación por sexo en las instituciones municipales, a nivel nacional y para el total de funciones, 30% correspondió a mujeres y 70% a hombres. Las instituciones en las que se presentó mayor participación femenina fueron las que realizan funciones a favor de la equidad de género (72.8%), para el Desarrollo Integral de la Familia (71%), el desarrollo social (53.2%), turismo (52.1%) y educación (50.7%).

18. Control interno, planeación/evaluación y transparencia en las Administraciones Públicas La conformación de un buen gobierno incluye mecanismos que aseguren un adecuado control presupuestal, considerar medidas de desempeño, de rendición de cuentas, de auditorías, de planeación, uso de tecnologías de la información, evaluación y participación ciudadana, entre otros. Así, como parte de la información generada por los Censos Nacionales de Gobierno 2011, en los ámbitos estatal y municipal, se exploró la existencia de algunos de los elementos mencionados, específicamente los relacionados con el control interno, la planeación y/o evaluación, así como con la disponibilidad de mecanismos de transparencia.  Respecto al control interno, se incluyeron aspectos básicos como la disponibilidad de oficinas para el funcionamiento de los órganos de control interno, auditorías y esquemas de investigación y sanción a servidores públicos entre otros.  Las administraciones públicas estatales cuentan con mayores elementos para esta función, en comparación con las municipales; en este sentido, llama la atención que 19.6% de las administraciones municipales, reportaron no contar con algún elemento de control interno, mientras que en el caso de las estatales, ninguna administración reportó esta situación.

19. Porcentaje de administraciones públicas estatales y municipales que cuenta con elementos de control interno según ámbito aSe excluye a Durango que declaró no saber si su administración contaba o no con elementos de control interno. b Se excluyen los municipios que declararon no saber si su administración contaba o no con elementos de control interno, así como aquellos en los que no proporcionaron información.

20. En el ámbito estatal destaca la realización de auditorías como el elemento de control interno más reportado, estas se presentaron en la totalidad de las administraciones, seguido de esquemas de sanción de servidores públicos y los mecanismos de contraloría social. Al igual que en el ámbito estatal, en las administraciones municipales, el elemento de control interno que se identificó con mayor frecuencia fue la realización de auditorías (47.7%), seguido de la disponibilidad de oficinas para el funcionamiento de los órganos de control interno (46.6%) así como la existencia de mecanismos de contraloría social, presentes en 35.7% de los gobiernos municipales.

21. La planeación y la evaluación, como parte del proceso ordenado de implementación y monitoreo de políticas públicas, resultan indispensables para los gobiernos en cualquiera de sus ámbitos y poderes. Los resultados muestran los elementos tanto de planeación como evaluación se hallan con mayor frecuencia en el ámbito estatal: mientras que 2.5% de las administraciones municipales declararon no contar con ninguno, todas las administraciones estatales contaron con al menos uno de estos elementos. En 2011, el elemento de planeación disponible con mayor frecuencia, tanto en las administraciones estatales (100%) como en las municipales (94.6%) fue el Plan de Desarrollo, seguido de la definición de la misión, visión, objetivos y/o metas, presente en 96.8% de las administraciones estatales y en 77.4% de las municipales, además de los programas estratégicos y/u operativos derivados del Plan de Desarrollo presentes en 93.5% de los gobiernos estatales y en 61% de los municipales.

22. Porcentaje de administraciones públicas estatales y municipales que cuentan con elementos de planeación y evaluación

23. Otro de los elementos fundamentales para la configuración de un buen gobierno, lo representan la transparencia y acceso a la información pública, no sólo como una vía para conocer del ejercicio gubernamental, sino como una herramienta para la consolidación de una cultura de rendición de cuentas en el Estado Mexicano. Los resultados de los Censos Nacionales de Gobierno 2011 revelaron que todas las administraciones estatales cuentan con al menos uno de estos mecanismos, mientras que en el caso municipal se identificó que en 18.2% de los casos no se cuenta con ninguno.

24. Porcentaje de administraciones públicas estatales y municipales que cuentan con mecanismos de transparencia y acceso a la información pública

25. REFERENCIAS  Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, 3ª. ed., México, Porrúa, 1979, p. 60. Citado en Luis A. Placencia Alarcón L. Alberto, Administración general y administración pública.  Arellano Gault, D. (1999), “De la administración pública a la nueva gestión pública: cinco dilemas”, Revista Conmemorativa del Colegio 25 aniversario, CNCPyAP.  Cabrero Mendoza, E. (1995), La Nueva Gestión Municipal en México. Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales, 1ª edición, Porrúa-CIDE.  Diario Oficial de la Federación (2009). Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.  Diario Oficial de la Federación (2010). Relación de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento. 12 de agosto de 2010. INEGI (2011) Censo Nacional de Gobierno 2011. Poder Ejecutivo Estatal. Módulo 1: Administración Pública Estatal o del Distrito Federal. http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/censosgobierno/default.aspx INEGI (2011) Censo Nacional de Gobierno 2011. Gobiernos Municipales y Delegacionales. Módulo 2: Administración Pública Municipal o Delegacional. http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/censosgobierno/default.aspx