Prof. Avv. Sandro Mainardi Università degli Studi di Bologna

1. Prof. Avv. Sandro Mainardi Università degli Studi di Bologna La Terza Riforma del Lavoro nelle Pubbliche AmministrazioniLegge 4 marzo 2009, n. 15Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150Misurazione,Valutazione della Performance e rapporto di lavoro

2. Fonti e poteri in materia di valutazione e trattamenti economici 2

3. Si espande l’area della competenza legislativa sulle materie del “rapporto di lavoro” e delle “relazioni sindacali” contrattazione collettiva nazionale e integrativa valutazione delle strutture e del personale valorizzazione del merito e premialità progressioni verticali e orizzontali incarichi e responsabilità dirigenziali mansioni e inquadramento trattamento economici responsabilità disciplinare responsabilità dirigenziale mobilità …senza possibilità di deroga da parte della contrattazione collettiva (artt. 1339 e 1419, c. 2 cod. civ.), se non a ciò autorizzata dalla legge… 3

4. Viene ridimensionato il ruolo della contrattazione collettiva «la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacali» resta salva la competenza esclusiva della contrattazione in materia di trattamenti retributivi fondamentali e accessori i limiti alla contrattazione in materia di retribuzione premiale e incentivante 4

5. mentre in materia di: Valutazione ai fini del trattamento economico accessorio Mobilità Progressioni economiche Sanzioni disciplinari «…la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge»

6. Inderogabilità Le disposizioni su merito e premi hanno carattere inderogabile e sono inserite di diritto nei contratti collettivi a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del decreto (art. 29 decreto)

7. Caratteri della contrattazione integrativa Una “dead line” per i contratti collettivi integrativi vigenti all’entrata in vigore del decreto Entro il 31 dicembre 2010 adeguamento dei contratti alla nuova ripartizione per materie e alle disposizioni in materia di merito e premialità In mancanza, i contratti integrativi cessano di avere efficacia al 1° gennaio 2011 e non possono più essere applicati Per Regioni e Autonomie locali i termini slittano rispettivamente al 31 dicembre 2011 e al 31 dicembre 2012

8. La modifica dell’art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 «Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all’articolo 9. Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici» 8

9. Natura giuridica degli atti e delle procedure relative alla valutazione del personale La costruzione del sistema di valutazione e la costituzione degli organi avviene mediante regolamentazione e provvedimenti macroorganizzativi di natura pubblicistica I procedimenti di valutazione e la valutazione del personale con qualifica dirigenziale e non avvengono con atti di gestione del personale di natura privatistica

10. Autonomie e SSN(artt. 16, 31 e 74, c. 2 D.lgs. n. 150/2009) Gli articoli…recano norme di diretta attuazione dell’art. 97 Cost. e costituiscono principi generali dell’ ordinamento ai quali si adeguano Regioni, Enti locali ed Enti del SSN negli ambiti di rispettiva competenza

11. Principi generali in materia di misurazione e valutazione della performance (art. 3) Ciclo di gestione della performance (art. 4) Obiettivi di performance (art. 5, c. 2) Sistemi di misurazione e valutazione (art. 7) Ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale (art. 9) Promozione della cultura della responsabilità da parte dell’organo di indirizzo politico (art. 15, c. 1) Risorse per merito e premi (art. 17, c. 2) Divieto di distribuzione di premi in assenza della valutazione (art. 182) Progressioni economiche orizzontali (art. 23, c. 1 e 2) Progressioni di carriera (artt. 24, c. 1 e 2; 62, cc. 1 bis e ter) Attribuzione di incarichi e responsabilità (art. 25) Accesso alla formazione (art. 26) Premio dell’efficienza (art. 27, c. 1)

12. Autonomie e SSN(art. 74, c. 2 D.lgs. n. 150/2009) Le norme non richiamate nell’elenco relativo alla competenza esclusiva statale ed in quello relativo all’”adeguamento”, sono norme di diretta applicazione per tutte le amministrazioni pubbliche

13. Regioni – Enti locali – SSN L’adeguamento ai principi dei Titoli II (Misourazione, valutazione) e III (Merito e premi) avviene entro il 31.12.2010 (artt. 16, c. 3 e 31, c. 4 D.lgs. 150/2009) Nelle more si applica la disciplina vigente Decorso il termine, in caso di mancato adeguamento, si applicano in via diretta le disposizioni dei Titoli II e III

14. Misurazione delle performance, valutazione e trasparenza 14

15. I principi generali La valutazione delle performance è un sistema permanente e strutturale in ciascuna amministrazione Obiettivi del sistema sono il miglioramento della qualità dei servizi, la crescita delle competenze professionali, la valorizzazione anche economica del merito Le amministrazioni sono tenute a valutare le performance dell’amministrazione nel suo complesso, delle strutture e di tutti i dipendenti, dirigenti e non L’adozione di modalità e strumenti di valutazione è presupposto necessario per l’erogazione dei premi legati al merito e alla performance Misurazione e valutazione delle performance sono pubbliche 15

16. La Valutazione è necessaria per... conferimento degli incarichi dirigenziali accertamento delle responsabilità dirigenziali legate al mancato raggiungimento degli obiettivi e a taluni deficit gestionali erogazione del trattamento economico accessorio dei dirigenti legato al risultato fissare le fasce di merito previste dalla legge per progressioni economiche orizzontali e progressioni di carriera stanziamento di risorse aggiuntive derivanti da risparmi di spesa, destinate a premiare il personale che partecipa a processi di riorganizzazione, ristrutturazione e innovazione trattamento accessorio a carattere premiale erogabile unicamente sulla base dell’esito della valutazione e della differenziazione in fasce di merito ( «è vietata la distribuzione di premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del presente decreto»); accertamento degli illeciti disciplinari legati allo scarso rendimento (che conducono al licenziamento se reiterati)

17. Sistema di misurazione e valutazione della performance Performance OrganizzativaIndividuale

18. Il ciclo di gestione della performance Definizione e comunicazione degli obiettivi Monitoraggio+Correttivi Allocazione risorse Misurazione e valutazione Performance organizzativa Sistemi premianti Performance individuale Rendicontazione dei risultati della valutazione verso tutti gli stakeholders 18

19. Obiettivi ed indicatori Gli obiettivi, programmati sul triennio sono: rilevanti e pertinenti ai bisogni, alla mission e alle priorità politiche  specifici e misurabili in termini chiari e concreti  tali da determinare un significativo miglioramento della produttività  riferibili ad un arco di tempo determinato e conferiti con congruo margine temporale per la realizzazione  commisurati ad indicatori di riferimento derivati da standard definiti a livello nazionale ed internazionale, nonché dal benchmarking tra pp.aa.  confrontabili con la produttività dell’amministrazione del triennio precedente  correlati alla quantità e qualità delle risorse disponibili

20. Valutazione della performance individuale Dirigenti e personale in posizione di responsabilità Indicatori di performance legati alla posizione Raggiungimento degli obiettivi specifici individuali Contributo alla performance generale Competenze, managerialità Capacità di valutazione dei collaboratori anche come capacità di differenziare i giudizi individuali Personale non dirigente Raggiungimento di obiettivi di gruppo e/o individuali Contributo alla performance dell’unità organizzativa Competenze Comportamenti professionali e organizzativi 20

21. I documenti della performance Piano della performancetriennale con aggiornamento annuale (entro il 31 gennaio) …se manca il Piano no risultato ai dirigenti; no assunzioni; no incarichi esterni Relazione della performance dell’anno precedente (entro il 30 giugno) risultati, obiettivi, scostamenti, risorse Necessaria per accedere agli istituti premiali del Titolo III

22. Trasparenza delle performance Accessibilità totale, anche nei siti istituzionali, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori, dei Piani, delle Relazioni, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione, dei premi stanziati ed erogati collegati alla performance, degli organi competenti, dei dirigenti e dei loro curricula, degli amministratori e dei loro curricula, delle retribuzioni dei dirigenti, dei compensi degli amministratori, degli incarichi e delle relative retribuzioni

23. Organismi della valutazione (I) Commissione (nazionale) per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità promuove sistemi e metodologie definisce parametri e modelli di riferimento assicura la trasparenza dei risultati svolge il benchmarking nazionale ed internazionale favorisce la cultura della misurazione fornisce supporto tecnico alle amministrazioni definisce parametri e modelli del Sistema di valutazione verifica la corretta predisposizione di Piani e Relazioni predispone relazioni annuali e riferisce all’Aran requisiti per la nomina dell’Organismo indipendente redige graduatorie di performance per lo Stato una sezione specialeper l’integrità nelle p.a. 23

24. Organismi della valutazione (II) Organismo Indipendente di Valutazione della performance (presente in ogni amministrazione anche in forma associata) sostituisce i SCI (art. 6 d.lgs. 286/1999 – controllo strategico) cura l’applicazione delle linee guida nazionali monitoraggio del sistema di valutazione comunica le criticità (alla Corte Conti, all’Autorità, ecc.) valida la Relazione sulle performance è garante della correttezza dei processi di misurazione/valutazione è responsabile della valutazione della dirigenza di vertice realizza indagini tra il personale sul benessere organizzativo 24

25. Organismi della valutazione (III) Organo di indirizzo politico emana indirizzi definisce il Piano di amministrazione sulle performance verifica il conseguimento degli obiettivi strategici definisce la Relazione sulle perfomance applica il principio di meritocrazia garantisce la veridicità delle performance conseguite definisce il programma triennale per la trasparenza e integrità 25

26. Organismi della valutazione (IV) Dirigenti valutano i dipendenti 26

27. Organismi della valutazione (V) …ma, chi valuta i Dirigenti? Art. 4, c. 2, lett. g) Legge n. 15/2009: «prevedere che i sindaci e i presidenti delle provincie nominino i componenti dei nuclei di valutazione cui è affidato il compito di effettuare la valutazione dei dirigenti, secondo i criteri e le metodologie stabiliti dall’organismo di cui alla lettera f), e che provvedano a confermare o revocare gli incarichi dirigenziali conformemente all’esito della valutazione» Delibera CIVIT n. 89/2010 i dirigenti generali valutano i dirigenti 27

28. Le incompatibilità Non possono far parte dell’Commissione nazionale di valutazione e dell’Organismo indipendente di valutazione coloro che ricoprano o abbiano ricoperto incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o sindacati nel triennio che precede la nomina 28

29. Sistema di misurazione e valutazione della performance definito dall’OIV e adottato con provvedimento di ciascuna amministrazione deve individuare, secondo le direttive della Commissione nazionale (Delibera CIVIT n.89/2010): • fasi, tempi, modalità, soggetti e responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance • procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance • modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti • modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio

30. La gestione del periodo transitorio • Costituire la Commissione nazionale entro 30 giorni entrata in vigore d.lgs. n. 150/2009 • Costituire gli Organismi indipendenti di ogni amministrazione (entro il 30.4.2010, nel frattempo continuano ad operare i soggetti del d.lgs. n. 286/1999); vedi delibera n. 4/2010 CIVIT • Entro il 30.9.2010 gli Organismi indipendenti definiscono il Sistema di valutazione sulla base delle indicazioni della Commissione nazionale. Il sistema deve essere operativo entro il 1°.1.2011

31. Valutazione, merito e premialità 31

32. Obiettivi Incentivazione della produttività e qualità della prestazione lavorativa (vision privatistica) Affermazione dei principi di selettività e concorsualità nelle progressioni in carriera e nell’attribuzione di incentivi economici (vision pubblicistica) 32

33. Valorizzazione e criteri di riconoscimento del merito • Il miglioramento della performance organizzativa si persegue anche attraverso i sistemi premianti • E’ vietata la distribuzione di premi collegati alla performance in assenza delle attestazioni del sistema di valutazione • E’ vietato distribuire gli incentivi in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi estranei al processo di valutazione

34. I trattamenti economici accessori(art. 45 D.lgs. n. 165/2001) I trattamenti economici accessori sono collegati: • alla performance individuale • alla performance organizzativa dell’amministrazione nel complesso e delle u.o./aree di responsabilità • allo svolgimento di attività pericolose o dannose per la salute

35. La graduatoria delle valutazioni per dirigenti (da applicare al risultato) e non dirigenti per legge i dipendenti sono distribuiti 25% nella fascia medio-alta = 50% accessorio 50% nella fascia intermedia = 50% accessorio 25% nella fascia bassa = 0% accessorio la graduatoria è complessiva (riguarda rispettivamente tutti i dirigenti e tutti i dipendenti dell’ente)

36. La graduatoria delle valutazioni (segue) Ci sono (ridotti) margini di adeguamento da parte dei contratti integrativi sulle percentuali della fascia alta (+/− 5%) e sulle percentuali/quote di distribuzione delle risorse tra le altre fasce La norma non si applica ai dipendenti se sono meno di 8 nell’ente Negli enti locali la quota prevalente delle risorse da destinare alla performance è attribuita al personale in fascia alta e le fasce non possono essere meno di 3 (art. 31, c. 2)

37. Il regime transitorio secondo l’Intesa (separata) del 4 febbraio 2011 Il blocco dei contratti sancito dall’art. 9 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in L. 30 luglio 2010, n. 122 Le retribuzioni complessive, comprensive della parte accessoria, conseguite dai lavoratori nel corso del 2010, non devono diminuire per effetto dell’applicazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 150 del 2009 Per l’applicazione dell’art. 19, c. 1 del d.lgs. n. 150/2009 potranno essere utilizzate solo le risorse aggiuntive del “dividendo dell’efficienza (art. 61, c. 17 d.d. n. 112/2008) Commissioni paritetiche in sede nazionale per monitorare ed analizzare i risultati prodotti e in via di conseguimento

38. Le progressioni di carriera e le progressioni economiche 38

39. Lo jusvariandi del dirigente pubblico (è come quello del datore privato ?) Mansioni superiori Mansioni di assunzione Mansioni equivalenti Mansioni inferiori 39

40. La giurisprudenza sulle progressioni verticali e la giurisdizione (I) «...Non sono ammissibili deroghe al regime del concorso pubblico per il passaggio a una fascia funzionale superiore, atteso che il concorso interno, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere in una nuova disciplina che ne presuppone il superamento, viola il principio del buon andamento e dell’imparzialità ed arreca grave pregiudizio allo stesso principio dell’efficienza...sono da considerarsi irragionevolisistemi di reclutamento riservati ai soli dipendenti in servizio che conferiscano all’anzianità di servizio una funzione del tutto abnorme» (Corte Cost. n. 1/1999)

41. La giurisprudenza sulle progressioni verticali e la giurisdizione (II) • «...Sono attribuite alla giurisdizione dell’AGO le controversie riguardanti le procedure finalizzate alla progressione in carriera dei dipendenti interni, le quali, anche se realizzate mediante selezioni di tipo concorsuale, consentono passaggi di qualifica non riconducibili al concetto di assunzione e sono regolate da atti da qualificarsi come atti di gestione espressione della capacità ed esercizio dei poteri del privato datore di lavoro» (Corte di Cassazione, sez. un., n. 128/2001)

42. Il ripensamento Cass., Sez. Un., 15 ottobre 2003, n. 15403 «...Nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche amministrazioni, l’accesso del personale dipendente ad un’area o fascia funzionale superiore deve avvenire per mezzo di una pubblica selezione, comunque denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso al quale, di norma, deve essere consentita anche la partecipazione dì candidati esterni..si deve affermare che il quarto comma dell’articolo 63 decreto legislativo 165/01, quando riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo «le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche amministrazioni», fa riferimento non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche alle prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore: il termine "assunzione", d’altra parte, deve essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire e non all’ingresso iniziale nella pianta organica del personale, dal momento che, oltre tutto, l’accesso nell’area superiore di personale interno od esterno implica, esso stesso, un ampliamento della pianta organica»

43. Progressioni di carriera (verticali) (nuovo art. 52 d.lgs. n. 165/2001 e art. 24 d.lgs. n. 150/2009) I dipendenti sono collocati in almeno tre aree“funzionali” e all’interno delle aree le posizioni sono meramente economiche (resta il problema dell’equivalenza all’interno dell’area) Viene meno il rinvio alla contrattazione collettiva (anche se non viene ritoccato il c. 6 dell’art. 52) Le progressioni tra le aree avvengono per concorso pubblico nonostante il rinvio alla nozione di procedura selettiva dell’art. 35, c. 1 lett. a) Le progressioni avvengono secondoprincipi di selettività E’ possibile destinare al personale interno, in possesso dei titoli di accesso dall’esterno, una riserva di posti non superiore al 50% dei posti messi a concorso La valutazione positiva conseguita dal dipendente nel triennio è titolo nell’ambito della quota di riserva 43

44. Progressioni economiche (orizzontali) (nuovo art. 52 d.lgs. N. 165/2001 e art. 23 d.lgs. n. 150/2009) Le progressioni economiche all’interno dell’area sono selettive, riguardano una quota limitata di dipendenti e le procedure assicurano valore non prevalente all’anzianità di servizio La progressione selettiva avviene in relazione allo sviluppo delle competenze professionali, ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione: la collocazione nella fascia di merito alta per un triennio consecutivo o per cinque anni non consecutivi è titolo prioritario per la progressione Permane la competenza di contratti nazionali e integrativi nell’individuazione delle risorse da destinare alle progressioni economiche Occorre correggere i contratti integrativi per raccordare i criteri ed il sistema di progressione orizzontale al sistema di valutazione 44

45. Il sistema premiante 45

46. Il sistema premiale (insiste sui Fondi per la contrattazione integrativa) Bonus annuali per le performance valutate e validate dal sistema (dipendenti e dirigenti) per chi si colloca nella fascia di merito alta ma con un limite del 5% Premio annuale per l’innovazione (il miglior progetto realizzato ad elevato impatto sulla performance organizzativa) Attribuzione di incarichi e responsabilità (la professionalità è criterio utilizzabile all’esito della valutazione) Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale Specifiche risorse aggiuntive per le p.a. che si allineano ai migliori standard nazionali e internazionali 46