社会管理创新与残疾人事业发展中山大学社会学与人类学学院蔡禾

社会管理创新 与残疾人事业发展中山大学社会学与人类学学院蔡禾

一、转型与社会管理创新 1、社会管理的基本内涵假如把人类社会作为一个系统来看，政治、经济、文化、社会是构成它的子系统，每个子系统对整个系统都承担一定的功能，个体和整体的关系是同他自身的功能、运转有效性和整体相关性联系在一起。因此，要理解社会管理的职能，就必须弄清楚这四个领域的主要问题。

经济系统是关于物的生产和物与物之间的交换关系。在计划经济体制，我们叫产品生产；在市场体制，我们叫商品生产。因为在计划体制下，交换关系是用行政分配调拨来配置的；而在市场下，价格是靠市场来配置的。所以经济学回答的是生产和物物交换的问题，其核心问题是效率，即财富的创造效率。经济系统是关于物的生产和物与物之间的交换关系。在计划经济体制，我们叫产品生产；在市场体制，我们叫商品生产。因为在计划体制下，交换关系是用行政分配调拨来配置的；而在市场下，价格是靠市场来配置的。所以经济学回答的是生产和物物交换的问题，其核心问题是效率，即财富的创造效率。

政治系统主要的内容是权力的生产和支配与服从关系的问题。任何一个社会都有权力的生产方式和运做关系问题，核心问题是权力的合法性。这里权力的合法性不是法律意义上的合法性，而是指一个权力只有被社会的大众所接受的时候，才具有社会的合法性，这个权力才可能有效。政治系统主要的内容是权力的生产和支配与服从关系的问题。任何一个社会都有权力的生产方式和运做关系问题，核心问题是权力的合法性。这里权力的合法性不是法律意义上的合法性，而是指一个权力只有被社会的大众所接受的时候，才具有社会的合法性，这个权力才可能有效。

文化系统的职能是价值的生产和解决价值的传承关系。核心问题是社会认同，一个价值能不能被大家认同很重要。虽然现代社会越来越分化，人们的价值观念也越来越多样，还是存在共有的、普世的价值。文化系统的职能是价值的生产和解决价值的传承关系。核心问题是社会认同，一个价值能不能被大家认同很重要。虽然现代社会越来越分化，人们的价值观念也越来越多样，还是存在共有的、普世的价值。

社会系统解决的是人的再生产以及人与人关系的问题。人的再生产就是人类自身的生产和繁衍，简单的讲就是民生问题。而人是有差异的，让所有这些有差异的人能够共存，就要解决社会整合问题。核心问题是不同的人群能不能整合成一个共同体。社会系统解决的是人的再生产以及人与人关系的问题。人的再生产就是人类自身的生产和繁衍，简单的讲就是民生问题。而人是有差异的，让所有这些有差异的人能够共存，就要解决社会整合问题。核心问题是不同的人群能不能整合成一个共同体。

概括来讲，社会管理必须回答两个领域的问题： 1、人的再生产的质量问题 2、人与人的关系的和谐问题

2、人的再生产问题 人的再生产不仅仅指生物人的再生产，某种意义上更强调的是文化和精神全面发展的社会人的再生产。社会管理的职能就是要保障社会人的再生产质量与社会文明发展的水平相一致。

要实现社会管理的这些职能，就要做到以下几点：一是要保障人的再生产质量，首先要建立和维护再生产的基础秩序。所谓基础秩序是围绕着两性关系、人口生产而建立的制度安排。一个国家的婚姻制度、生育制度、教育制度、救助制度和社会保险制度都是人的再生产秩序中最重要的制度。

二是保障人的再生产中基本需求的满足，基本民生得到保障。二是保障人的再生产中基本需求的满足，基本民生得到保障。从传统社会向现代社会变化的一个特征是，满足人的再生产基本需求的消费品日益成为公共产品。例如教育、医疗、住房等。

三是要促进人的再生产消费品供给的多元化。 人的再生产集体消费品供给应由政府供给，但是国家的供给存在两个局限性：一个是国家供给能力有限；二是国家无法满足人对再生产多样化的需求，个人的再生产一旦跨越了生存要求，对自身的发展需求一定是多样化的，不可能通过国家统一供给，来满足人们差异化的要求。

3、人与人的关系问题 每个人在政治、经济、文化乃至社会领域里面，都占有一定的位置，位置不同，资源获取、机会分配就不同，所以人和人之间一定存在差异，这种差异必定会导致人被分化为不同群体，从而形成一个社会相应的社会结构。而不同时候社会结构是不一样的，利益群体之间的差异和矛盾，一定会以社会问题的形式展现出来。

社会管理就是要在不同的差异性利益群体之间实现整合，这里的利益既包括经济利益也包括政治利益和文化利益。要实现这一点，就必须解决两个基本问题：一是如何促进人与人之间的交往，通过互动建立起由网络、信任、规范构成的社会资本。

工业化、城市化割断了传统社会人与人的纽带，使人与人之间的关系变得次级化；市场经济带来了人的理性化和人与之间交往的工具化；社会分化带来了人与人之间社会距离。因此，社会需要新的社会交往形式发展人与人之间的联系、建立信任、促进和谐。

二是如何协调社会不同人群的利益差别与矛盾，促进不同群体之间的和谐共生。任何社会都不可能没有社会矛盾，社会经济、政治、文化的发展势必导致多元化，从而产生更为复杂的社会差异和矛盾，和谐社会不等于无差别、无冲突、无矛盾的社会。但是和谐社会一定是一个有序的社会，及这个社会有一套有效的利益诉求制度，人们知道应该巡什么途径去表达利益要求，去获得利益支持，去实现利益目标，政府也有能力把利益矛盾纳入到制度化的体制当中。

当前利益矛盾的产生并不意味着说我们的社会没有利益诉求的制度化渠道，但问题是利益表达的“原子化”的状态导致了即使在公平的制度下也不一定能导致公平的后果，从而使制度失效或者说效率不高。

政府解决利益冲突的能力在发生变化。在计划经济下，各种利益冲突和矛盾都被压缩到单位空间，使社会矛盾转变为“单位问题”，而且国家拥有运用行政乃至专政力量问题的资源和能力。但在市场经济制度下，国家不是全部资源的垄断者，也不具备运用行政手段强制干预社会群体之间利益矛盾的合法性。

要解决这两个问题，就必须搭建两个公共平台：要解决这两个问题，就必须搭建两个公共平台：一个是促进社会互动，积累社会资本的公共平台；一个是平等对话、谈判、博弈的公共平台。

无论哪一个平台，活跃的一定是个体与组织，政府扮演的主要是资源的提供者和维持秩序的裁判。社会组织在实现社会资本的累积、促进利益协调方面是不可缺少的角色和社会机制。

二、中国的残疾人状况与问题 1、残疾人群体与社会排斥任何一个社会都存在着弱势群体，弱势是一个相对概念，泛指相对某种资源和机会的获取，某些人群处在不利的位置。而残疾人是弱势中的弱势，因为他们往往遭到排斥，根本没有机会获得资源或机会。

（1）社会排斥。国家、社区、人群、家庭有意或无意、善意或非善意的设置了残疾人进入经济、政治、社会领域的障碍，或没有创造残疾人平等的参与经济、政治、社会领域的决策与活动的可能与条件。（1）社会排斥。国家、社区、人群、家庭有意或无意、善意或非善意的设置了残疾人进入经济、政治、社会领域的障碍，或没有创造残疾人平等的参与经济、政治、社会领域的决策与活动的可能与条件。

（2）自我排斥。残疾人自己对进入经济、政治、社会领域的能力缺乏信心，因此有意或无意的自我隔离。（2）自我排斥。残疾人自己对进入经济、政治、社会领域的能力缺乏信心，因此有意或无意的自我隔离。

2、残疾人的现状 （1）规模大，总体呈增长趋势，不同类别残疾人状况呈差异性。原因：人口总量增长；老龄化；社会变迁。

1987、2006中国残疾人调查

（2）残疾人群体的民生状况总体堪忧 全国15 岁及15 岁以上城市( 农村) 残疾人就业率( 分年龄段) 年龄 15~ 19 20~ 24 25~ 29 30~ 34 35~ 39 城市( %) 11.43 25.95 35.43 41.37 44.58 农村( %) 23.80 43.91 50.44 57.76 61.49 年龄 40~ 44 45~ 49 50~ 54 55~ 59 60~ 64 65+ 城市( %) 44.31 40.84 31.83 23.00 13.11 2.60 农村( %) 64.99 66.10 62.53 53.12 42.56 12.89

在残疾人内部, 各残疾类型之间的就业率存在着较大的差异残疾类别总体多重残疾精神残疾视力残疾名义就业率􀀁30.38􀀁22.92 􀀁34.08 􀀁27.69􀀁 听力残疾言语残疾肢体残疾智力残疾 30.98􀀁54.98 􀀁33.98 􀀁37.98 其中, 言语残疾人的就业率最高, 智力、肢体、精神残疾人的就业率居中, 多重残疾、视力、听力残疾人的就业率最低, 状况最差的是多重残疾人, 其就业率仅有22􀀁92% , 低于言语残疾人就业率32 个百分点。

男性残疾人的就业率都要远高于女性残疾人。城市男性残疾人比女性残疾人就业率高13. 27%, 农村则高17.83%。在职业构成方面,女性残疾人较男性残疾人更多地从事农、林、牧、渔等生产活动, 较少从事商业、服务业、生产、运输设备操作等职业。

广东省两次调查残疾人数与比例的变化

表2 两次调查残疾人类别结构的变化

三、残疾人福利观念的变化 市场经济必然导致社会分化，在不同的社会维度上形成不同弱势群体，残疾人可谓是弱势群体中的弱势群体，他们中绝大多数需求得满足是通过一定的福利制度来实现的。一个社会奉行什么样的福利观念直接影响福利制度、影响残疾人事业的发展。

1、福利是慈善还是权利 慈善是在慈悲的心理驱动下的善举。两层意思，一是慈悲的心理，二是善举。真正意义的慈善行为应是一种不附加要求的施舍。公民权利由民事权利、治权利、社会权利构成。社会权利观念强调获得福利资源是一个公民的当然权利。在公民权利的理念下, 人们把享有社会福利保障当作自己的应有权利, 对残疾人的保障和救助不必再借助于人性的同情与怜悯。所有社会成员包括残疾人都拥有了政治上和道德上的平等地位, 这就改变了社会福利的慈善救济性质, 在消除残疾人的福利救助中的社会歧视方面迈出了重大的一步。可以这样说, 作为公民权利的社会福利观的形成, 将现代社会福利与传统社会福利从根本上区分开来。

2、残疾观的医疗模式与社会模式 医疗模式认为, 残疾是一种缺陷, 残疾人是一个病态的、低能的群体, 不能对社会有所贡献, 所以个人应该对残疾负责, 残疾人应该通过自己的努力来适应社会。根据这一模式, 残疾问题是医疗问题, 社会为残疾人提供福利和服务的主要途径就是医疗康复和收养照顾, 通过治疗、救助与施舍使残疾人的生活状况有所改善。这一模式忽视了社会环境以及社会期望与个人能力之间互动, 使残疾人无法摆脱社会排斥的阴影。

社会模式的残疾观认为, 残疾问题是人权问题, 任何对残疾人的歧视都是对其基本人权的侵犯。同时, 残疾问题也是社会和发展问题, 是不健康的社会态度与政策造成了对残疾人的社会排斥与社会隔离。残疾人是平等的权利主体, 是促进其自身发展及国家经济增长的主导者, 有权以行动者和参与者的身份充分切实地参由此形成了回归社会的思潮, 极大地改变了残疾人社会福利中的康复与服务模式, 使越来越多的残疾人离开封闭的、与主流社会隔离的、寄宿制的社会福利或康复机构, 重新返回正常的社区环境接受相关的支持与服务, 也促进了残疾人的社会福利政策在制度上的重大转变。

3、福利观念的三种形态 残补型福利、制度型福利、发展型福利是福利观念发展中的三种主要形态，也反映了发达国家的福利发展的阶段性。残补型福利观念：在家庭和市场都不能满足残疾人需求时，福利机制才发挥作用，福利仅限于特殊人群。制度型福利观念：将福利从特殊人群推向所有人，主张根据人的需要来设计福利制度，而非对选择性人群的救助。残补型和制度型本质上都是强调福利的保护机制功能。发展型福利观念：通过福利提高全民生活水平，确保社会正义，帮助人们在各个方面实现理想生活。

4、如何看待中国残疾人事业发展的福利理念 不宜简单的把中国的残疾人福利固定在某一阶段，应该提倡整合的福利理念。这是因为中国的国情决定的：（1）巨大的发展差距使中国在同一时态下浓缩了不同发展阶段；（2）发展中国家的能力与社会主义福利传统、人数众多的残疾人群体现状并存。

残疾人需求的满足应该遵循：认同社会权利观念，提倡权利的实现程度与发展阶段的一致性；倡导国家保障残补型福利供给，承担制度型福利供给，鼓励发展型福利供给。实现残疾人的福利，需要科学制定残疾人基本民生发展的标准，既做到残疾人的基本民生与社会文明发展保持一致，又不至于脱离国情。

四、建设多元一体的残疾人社会服务体系 1、从福利体系来看，建设一个社会福利、职业福利、财税福利一体的体制。 2、从社会服务的内容看，建设一个包括社会照顾、社会支持、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导、辅助器具等在内的整合的服务体系。

3、从提供服务的主体来讲，建设一个政府主导的，包括企事业单位、社区、非赢利组织、家庭、残疾人自身在内的整合的服务体系。3、从提供服务的主体来讲，建设一个政府主导的，包括企事业单位、社区、非赢利组织、家庭、残疾人自身在内的整合的服务体系。 4、从服务安排来看，在资源有限的情况下，优先安排教育和就业，树立积极的残疾人福利观念。 5、从实现残疾人服务的经济资源来看，建设一个包括政府、企业与社会在内的体系。

五、探索新形势下的残疾人权益保护 1、残疾人权益问题的特殊性权益认知的特殊性权益侵害主体的特殊性满足残疾人基本民生的消费品供给的特殊性。

2、政府与残疾人权益保护: 立法、守法、执法例如按比例就业：发达国家一般不同规模企业所应承担的不同责任, 比例更为灵活。我国目前多种经济形式并存, 各用人单位的规模和用人机制千差万别,但一律按照1.5%的固定比例( 个体工商户出外) 执行,对发展中的小型企业造成负担, 对抗风险能力强、甚至享受产业保护的大中型企业无关痛痒, 客观上起到了除弱扶强的效果, 造成一部分社会成员间的矛盾。

适合就业的环境与条件。例如美国标准协会制定了第一个便于残疾人出入、使用建筑物及有关设施的设计标准 ,政府正式通过了建筑无障碍条例, 不仅立法保障全面, 在实施中也达到了尽善尽美。强制性的规定公共交通必须提供有利于残疾人使用的方便。我国在这方面距离很大；

又比如教育，美国的法律在如何为残疾学生在无障碍环境中生活学习提供服务方面做了详尽的指导。中学有转换教育，旨在培养残疾学生继续中学后教育及就业、独立生活的能力, 以使他们在中学后的生活中具有最大的独立性和创造性。接受高等教育的残疾学生, 有权向所在大学报告或不报告自己的残疾。如果学生申明自己的残疾后, 学院必须为他们提供合理的相应服务, 保证他们平等参与的机会, 而且这些服务必须根据每个学生的特殊需要落实到个人。这些服务包括:录制讲座、适当延长考试时间、提供手语翻译和笔录以及适当的课程替换等。

3、社会与残疾人权益保护 消除排斥，鼓励残疾人的社会参与是对残疾人权益的最大保护；公益精神、社会参与，广泛的关注残疾人发展的社会组织的存在是实现残疾人发展的必要社会条件。

4、残疾人组织与权益保护 残疾人的自组织。服务自己，沟通社会，维权权利。在残联之外缺乏大量真正扎根、活跃在基层的残疾人自组织。残疾人权益保护组织。为残疾人权益和发展服务的社会组织，数量少，资源缺乏。尤其是在就业、教育领域为残疾人权益呼吁的组织更少。残联与残疾人组织。残联是中国最主要的残疾人组织，但是，如果没有以上两类组织的大发展，残疾人事业的发展就缺少活力和创造力。

社会管理创新 与残疾人事业发展 中山大学社会学与人类学学院 蔡 禾