LA FINANCIACION DEL GASTO SOCIAL: RETOS DE FUTURO
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LA FINANCIACION DEL GASTO SOCIAL: RETOS DE FUTURO G. López- Casasnovas Depto. de Economía y Empresa. Univ. Pompeu Fabra Colegio de Economistas de Valencia, 20 de Nov. del 2006. INTRO :… el envejecimiento demográfico hace variar las coordenadas básicas de la incidencia del gasto social,

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Presentation Transcript


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

LA FINANCIACION DEL GASTO SOCIAL: RETOS DE FUTUROG. Lpez- Casasnovas Depto. de Economa y Empresa. Univ. Pompeu FabraColegio de Economistas de Valencia,20 de Nov. del 2006


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • INTRO:el envejecimiento demogrfico hace variar las coordenadas bsicas de la incidencia del gasto social,

    • tanto en su racionalidad redistributiva intergeneracional (quien se beneficia y quien lo financia),

    • como en su efectividad potencial a la hora de remover las causas de la desigualdad social intrageneracional (heterogeneidad en la capacidad y necesidad relativa).

      redefinir las polticas pblicas desde perspectivas diferentes a las verticales, propias de administraciones jerarquizadas, departamentalizadas segn el organigrama administrativo (quien tiene competencia en qu),

      sino ms horizontales, coordinadas a la vista de las condiciones especficas de sus destinatarios finales,

      y de ciclo vital, de equilibrio generacional, aunque la identificacin de los colectivos haga ms explcitos los conflictos de asignacin


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • En concreto, la priorizacin entre colectivos (en situaciones concretas y en sus distintas circunstancias) debiera contemplarse no en sus componentes substantivos (as entre jvenes/mayores, parados/activos, educados/no formados), sino en sus situaciones (contingencias diversas intra-grupos),

  • y no en un momento dado del tiempo, sino considerando contribuciones y beneficios en evolucin a lo largo del tiempo (habiendo sido jvenes, con distinta formacin, ms tarde parados, enfermos en su caso, pensionistas despus...).


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Desde esta perspectiva, la asignacin de recursos debe basarse fundamentalmente en dos consideraciones:

  • 1) la identificacin global de las tasas internas de rendimiento (TIRs) que se asocian a las contribuciones de las distintas generaciones (jvenes en distintas generaciones, pensionistas de cohortes etarias diferentes...), a la vista de las retribuciones laborales y los beneficios contributivos y no contributivos resultantes de las polticas pblicas que se determinen, con y sin relacin a las contribuciones efectuadas (impuestos, cotizaciones...),

  • y 2) teniendo en cuenta la elevada varianza en las situaciones internas de desigualdad social (intrageneracional) de los distintos colectivos: jvenes con/sin formacin; adultos con/sin empleo; ancianos con/sin patrimonio, etca.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

en el momento actual, ello tiene particular importancia dados los cambios en los parmetros bsicos procedentes de:

  • la evolucin demogrfica (cuanta, esperanza de vida y envejecimiento relativo)

  • ycambios en el mercado de trabajo (diferencias retributivas, rotacin laboral, cotizaciones y derechos pasivos devengados...),

    todo lo dems igual; esto es, tomando como dados los contenidos de las polticas pblicas (quien tiene derecho a qu), en educacin para la poblacin escolarizable en cada generacin, para la pensin media a la vista de la legislacin vigente en carreras cotizadas, polticas de insercin en el mercado de trabajo...,

    redirigiendo su atencin selectiva, inter (equilibrios generacionales justos) e intra colectivos (heterogeneidad en necesidades relativas).


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

en el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Los mrgenes de financiacin futura de incrementos de gasto pblico, en la mayora de pases occidentales, parecen en general ser bastante escasos:

    • Consideraciones presupuestarias del tipo qu partidas se reducen, qu incrementos de financiacin los acompaan, cul es el destino del gasto, qu responsabilidad incluyen para sus beneficiarios, con qu costes de intermediacin se realizan, qu criterio de justicia contienen... resultan del todo imprescindibles a la hora de identificar los nuevos ejes de la poltica social.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • En la redefinicin, los condicionantes culturales y los valores comunitarios

  • Rol de la familia y responsabilizacin entre padres e hijos

  • Nivel de coresidencia, regulaciones en el mercado de trabajo, acceso al crdito y ahorro

  • Aceptacin de la interferencia pblica en esferas privadas (entre ellas, la presin fiscal socialmente aceptable, beneficios monetarios o en especie..)

  • Libre eleccin, redes de seguridad establecidas, compromiso social en los rescates del buen samaritano...


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • LAS PREDICCIONES DEMOGRFICAS:

    El Center for Strategic International Studies (2004) ha valorado el impacto del envejecimiento sobre el gasto social como porcentaje de los beneficios pblicos recibidos por los mayores de 65 aos. En Espaa se prev que vare del 12% del PIB en el ao 2000 al 33% para el ao 2040.

    (En comparacin la previsin para Italia, con un cambio del 17% al 26%, para el Reino Unido del 12% al 18%, para Francia del 16% al 29%, para Alemania del 15% al 25%).


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

CASI DIEZ PUNTOS ADICIONALES DEL PIB ENTRE 2004 Y 2050 segn el Informe de la Unin Europea, a travs de su Comit de Poltica Econmica y la Direccin General de Asuntos Econmicos y Financieros de la Comisin Europea, titulado The impact of ageing on public expenditure for the EU25 Member Status on Pensions, health care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050).


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

Crecimiento relativo de la poblacin mayor en Espaa:1998-2026.

Fuente: Elaboracin propia.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Importancia de las previsiones del impacto del envejecimiento en el gasto social, ya sea en cuanto al incremento previsible en el ratio gasto pblico/ PIB que deba soportar la economa con incrementos de la presin fiscal, ya sea, a igual ratio, por el efecto substitucin que puede ejercer sobre el resto del gasto destinadas a otras partidas y colectivos

  • Ante la distinta dificultad de su reconduccin para polticos y gestores

    • vista la discrecionalidad mayor en polticas de vivienda, mejora en educacin, inversin en formacin laboral

    • que en las afectadas por el deslizamiento universalista y de devengo de derechos individuales, asociado normalmente a las polticas de sanidad, cobertura de dependencia y pensiones.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

De modo que si en el caso del primer escenario de aumento del gasto conjunto los efectos se trasladan a la capacidad de la economa de financiar la eclosin del gasto, en el segundo escenario de mantenimiento los efectos son de sacrificio potencial de otras polticas igualmente valiosas pero ms frgiles desde un punto de vista presupuestario (discrecionales, con tasas de descuento bajas, incipientes y por tanto sin generar ni tan siquiera expectativas de derechos..),

tal como puede ser el caso de las polticas de vivienda, educacin, formacin y desarrollo, mercado de trabajo, etc., que cual cenicientas de las polticas pblicas esperaran una vez ms los cambios de ciclo econmico y demogrfico


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Como resultado, de no mantenerse un balance adecuado entre todas ellas, algunos colectivos perderan sus participaciones en el beneficio del gasto social, que tampoco podra compensarse en el tiempo

    De modo que ceteris paribus, slo considerando la evolucin demogrfica predicible ya se comprometera el balance del gasto social destinado al colectivo mayor, en detrimento de las necesidades esenciales de otros colectivos tambin en necesidad relativa

    .Este sera el caso, por ejemplo, de los jvenes con difcil acceso al mercado laboral o con una precariedad contractual que limita su acceso al ahorro y a diferentes ingredientes de una calidad de vida bsica (vivienda, independencia econmica, seguridad), o de los trabajadores con escasa formacin y difcil reciclaje laboral, o a los parados de larga duracin.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • As, en las actuales circunstancias, no parece garantizado que las nuevas generaciones que hoy entran en el mercado laboral conseguirn mejores estndares de bienestar que las generaciones salientes

  • En la foto fija comparativa, ello obligara a visualizar condiciones de bienestar de jvenes de hoy, por ejemplo, con jvenes de ayer; o pensionistas de hoy con pensionistas de ayer;

  • en la perspectiva dinmica, se tratara de identificar quienes se han apropiado en mayor medida de las mejoras relativas que ha impulsado el crecimiento de la productividad de la economa por encima del crecimiento nominal o segn inflacin, y finalmente,

  • en el enfoque dinmicode panel, por ejemplo, a la vista de las TIRs relativas a la vista del ciclo vital de jvenes hoy, pensionistas de maana y jvenes de ayer pensionistas de hoy.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • LA CUESTION GENERACIONAL EN LAS POLTICAS PBLICAS: El establecimiento de reglas entre generaciones

  • Para evitar el crowding-out de un grupo de beneficiarios sobre otros, en el supuesto de mantenimiento de la restriccin de gasto/PIB, para mantener alguna regla de equilibrio, la propuesta de Musgrave implica repartir dficits y superavits entre las generaciones provocados por shocks externos en una misma proporcin.

  • Esping-Andersen y Myles recuerdan la utilidad de esta regla en el gasto en pensiones:

    si de otro modo se mantienen constantes las contribuciones sociales de los trabajadores, el fondo colectivo resultante ser menor al habitual y se deber repartir entre ms pensionistas, con lo cual la generacin retirada sufrir un grave deterioro de sus condiciones de vida. Si de lo contrario se mantienen los beneficios habituales de los pensionistas, al multiplicarse por su aumentado nmero y repartirse entre escasos ocupados, se deterioraran dramticamente las condiciones de vida de la generacin trabajadora.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • El establecimiento de reglas entre generaciones

  • Cmo debe repartirse pues la carga adicional sobrevenida entre las generaciones? La regla de Musgrave de proporciones fijas propone establecer una distribucin de la riqueza durante el ciclo de vida y dirigir la poltica social a mantener constantes las proporciones entre las diferentes fases vitales.

    • As, cuando la pirmide demogrfica se mantiene estable en sus proporciones a lo largo del tiempo, la regla se cumple tan slo manteniendo constantes las polticas sociales y los precios relativos de los bienes que se consumen en las diferentes fases vitales.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • El establecimiento de reglas entre generaciones

  • Una vez fijada la regla, los impuestos se ajustaran peridicamente para incorporar los cambios demogrficos (en negativo) y de productividad (en positivo). Si la poblacin envejece, aumenta la fiscalidad, pero bajan tambin las pensiones, de manera que todos pierden en la misma proporcin. La regla permite, por tanto, mantener si se desea la distribucin de renta relativa del pasado.

  • Estrictamente la regla de Musgrave comprueba la evolucin de la distribucin de riqueza y bienestar en el ciclo vital de cada persona, y exige que con el progreso econmico mejore el bienestar de los individuos en todas las fases de su vida sin alterar las proporciones entre estas fases, al menos una vez se hayan fijado y conseguido las proporciones ptimas deseadas.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • El establecimiento de reglas entre generaciones

  • Idealmente deberamos encontrar la forma de trazar la evolucin del bienestar sobre el ciclo vital de cada generacin, y comprobar si se ha desfasado respecto del criterio anterior Una aproximacin vlida consiste en traducir pues la distribucin de un ciclo vital a la distribucin del bienestar entre grupos de edades contemporneos, y ver si se produce un desfase en el tiempo entre las proporciones de bienestar y riqueza entre estos grupos etarios


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • LOS BALANCES ENTRE BENEFICIOS Y COSTES GENERACIONALES DEL GASTO SOCIAL:

    LO QUE NOS DICE LA EVIDENCIA DISPONIBLE EN LOS AMBITOS DE ACTUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS:

    DADOS LOS NIVELES SALARIALES, DE PARO, RIESGO DE POBREZA, ACCESO A LA VIVIENDA...


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • La poblacin de ms de 65 aos tiene una probabilidad de pobreza extrema (definida segn renta menos de un 25% de la media) entre dos y diez veces menor que los parados (en el 80% de los casos el subsidio de paro no alcanza ingresos superiores a este umbral de pobreza, mientras que s lo consigue el mecanismo de las pensiones para nuestros jubilados).

  • El peso de nuestros mayores en los indicadores de pobreza extrema est en la mitad de lo que representa su peso poblacional.

  • Ello se debe en buena parte a que las actuales pensiones contributivas y el universalismo asistencial discrimina positivamente a las personas mayores.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • En Espaa segn datos del Eurostat, el 84% de los mayores que viven slos y el 89% de los que viven en pareja son propietarios de su vivienda.

    En Pases Bajos, Alemania, Austria y otros tan slo la mitad disfrutan de dicho beneficio.

    Adems, uno de cada seis de nuestros mayores dispone de una vivienda secundaria, especialmente entre los residentes en grandes municipios donde el ratio es de un 20%. Adems se observa una prdida de peso de la vivienda habitual en el patrimonio global de los mayores a la vista de la presencia de otros activos y quizs del menor valor relativo de las viviendas que estos segmentos de poblacin poseen respecto de la media. En cualquier caso, su grado de endeudamiento es ms bajo (menos proporcin, menos cuanta, hipotecas ya pagadas, etc.)


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • El boom inmobiliario tambin ha supuesto efectos riqueza con sesgo generacional (aumento implcito de rentas vitalicias y anualidades para sus patrimonios).

  • Las pensiones medias han crecido por encima del salario mnimo interprofesional, al que han superado en un 30% entre 1993 y 2003; no as en trminos de renta per cpita, aunque s han crecido por encima de la remuneracin de asalariados.


Nivel y composici n de la renta de mayores de 55 a os es espa a

Nivel y composicin de la renta de mayores de 55 aos. ES- Espaa


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • El diferencial entre retribuciones de entrada (jvenes) en el mercado de trabajo y de salida (para quienes se jubilan o se convierten en parados de larga duracin) no parece dejar de aumentar, lo que concuerda poco con lo que pasa a menudo con su productividad.

  • La diferencia es particularmente elevada si se valora en trminos de salarios esperados (ponderados por la distinta probabilidad de paro -ms alta para los jvenes-, y dados los costes actuales de despido -ms bajos para los entrantes).

  • En general, la sustitucin de un trabajador de 60 aos se hace con un joven a mitad de salario. Ello afecta tambin a los activos mayores que se ven sin trabajo y buscan una posible reincorporacin al mercado laboral, que resulta hoy por hoy imposible a los niveles salariales anteriores (compiten con un joven): en torno al 55% del salario anterior.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Por su parte, adultos sin escolarizacin secundaria ni habilidades formativas especficas muestran una probabilidad de paro doble que la media.

  • Adicionalmente, el salario de un individuo sin estudios, que entra a trabajar a los 16 aos y se retira a los 65, a lo largo de toda su vida (en ptas. de 1999), sera de 104 millones; con estudios primarios: 136 millones, y con estudios secundarios (empezando a trabajar a los 18 aos): 192 millones.

  • En general, como media, no llegan a la mitad de la remuneracin de quienes cuentan con estudios superiores (empezando a trabajar a los 23 aos): 304 millones.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • En los pases nrdicos, a los 25 aos slo un 7% de los hijos coresiden con los padres; en Espaa, el 54%.

  • De los parados espaoles de entre 20 y 30 aos, el 90% viven con los padres. Slo un 10% en Dinamarca


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • LOS BALANCES ENTRE BENEFICIOS Y COSTES GENERACIONALES DEL GASTO SOCIAL:

    LO QUE NOS DICE LA EVIDENCIA DISPONIBLE EN LOS AMBITOS DE ACTUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS:

    LAS PRESTACIONES PBLICAS EN ESPECIE: EL REPARTO DEL GASTO SOCIAL.

    . SANIDAD, PENSIONES, EDUCACION, SUBSIDIO DE PARO


Sanidad altas en especializada

SANIDAD:ALTAS EN ESPECIALIZADA


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Otros trabajos apuntan a que entre 1985 y 1994 el grupo de edad de 55 a 65 aos aument su utilizacin hospitalaria un 20%, y el grupo de mayores lo increment en un 52%.

  • El porcentaje explicado por el envejecimiento relativo neto (ms ciudadanos en dichos grupos etarios) fue, en el anlisis, muy pequeo, del 3% y 15% del total, respectivamente. Para menores de 44 aos la utilizacin hospitalaria se mantuvo estable, y para el grupo de entre 15 y 24 aos disminuy

  • De los determinantes de la mayor utilizacin se descarta el empeoramiento del estado de salud: la mortalidad en cada grupo de edad hasta edades muy avanzadas desciende, la prevalencia de trastornos crnicos disminuye o se estabiliza, y la esperanza de vida libre de incapacidad aumenta con mayor rapidez que la esperanza de vida total.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Entre 1992 y 2004 el GASTO EN EDUCACIN ha disminuido en proporcin al PIB, pero tambin ha disminuido el nmero total de estudiantes.

  • En 2004 el nmero total de estudiantes matriculados en programas escolares, universitarios, especiales y de ocupacionales es de 6.903.063, un 82,4% de los 8.378.935 registrados en 1992.

  • Sin embargo el gasto total en educacin slo se ha reducido hasta el 92% del nivel de 1992, del 4,8% al 4,4% del PIB. Por tanto, una disminucin de beneficiarios de casi un 18% y de gasto en un 8% ha de ofrecer un cuadro de crecimiento efectivo en trminos reales.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Dentro del colectivo, sin embargo, los ms jvenes pierden de nuevo posiciones. Entre 1992 y 2004 el nmero de estudiantes de infantil y primaria se mantiene prcticamente igual. El nmero de estudiantes de primaria disminuye, pero se compensa con un mayor nmero de alumnos de infantil de modo que en 2004 hay un 100,5% de alumnos de infantil y primaria que en 1992.

  • Sin embargo el porcentaje del PIB destinado a este tramo concreto de formacin desciende de un 1,67 % del PIB a un 1,23%, es decir que se reduce a un 73,7% del gasto destinado en 1992, perdiendo peso en la parte de gasto pblico/PIB del que se apropian distintos colectivos.

  • En formacin profesional ocupacional, los datos PIB no son mejores.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

PENSIONES

  • contraponer las TIRs actuales con las TIRs futuras de los participantes en el sistema pblico de pensiones por jubilacin de la Seguridad Social espaola, bajo un conjunto de hiptesis

  • Para el cmputo de las TIRs actuales se escoge como representacin de las generaciones de pensionistas por jubilacin los individuos que entraron en el sistema como jubilados en los aos 1996, 2000 y 2004. Para el clculo de TIRs futuras se toman las cohortes nacidas en 1965, 1970 y 1975.


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

PENSIONES

  • se observa una drstica reduccin en las TIRs de los jubilados futuros respecto de los actuales, cayendo entre un 40 y un 50% (cayendo a casi a la mitad en los valores medios de algunas medias algo menos para medianas) de un modo bastante compacto (reduccin marginal de ndices de dispersin). Destaca de los datos la peor situacin relativa (TIRs ms bajos) para la generacin nacida en 1965 y que se jubilar en el 2030, respecto de las mejores TIRs para los que se jubilaron ya en 1996.

  • Estos se refieren, por un lado, a las generaciones jvenes y por otro, a las mayores, distinguiendo los resultados para las jvenes segn el ao de nacimiento, y para las mayores segn el ao de entrada en el sistema como jubilado


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

A MODO DE CONCLUSIN: ORIENTACIONES PARA EL CAMBIO EN LAS POLTICAS PBLICAS


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • Los nuevos escenarios provocados al impulso del cambio demogrfico y del mercado de trabajo en general imponen nuevas orientaciones a las polticas pblicas.

  • Como tendencia general, todo apunta a la necesidad de ser ms selectivos en las polticas para mejorar su efectividad, en un objetivo que combine objetivos de equidad - el impacto redistributivo deseado, y de eficiencia - como contribucin al progreso econmico.

  • La aproximacin tradicional ha consistido en la definicin de programas de base presupuestaria desde los diferentes departamentos gubernamentales, de un modo fragmentado y con los peligros propios del autismo (con falta de transversalidad, ms foco en outputs intermedios que en resultados finales, sin pensar en usuarios finales) y del eficientismo (argumentar actividad para justificar ms presupuesto).


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • A MODO DE CONCLUSIN: ORIENTACIONES PARA EL CAMBIO EN LAS POLTICAS PBLICAS

    En esta situacin predomina el discurso de colectivos afectados -sin cualificacin circunstancial o de contingencias- (jvenes, personas mayores, inmigrantes, ...), lo que alimenta un cierto corporativismo, ya sea de dichos grupos o de sus mentores, y que se movilizan en defensa de sus intereses en so conjunto (sin matizar quien necesita qu).

    A ello se antepondra, como hemos visto, la perspectiva generacional, a lo largo del ciclo vital, de un tratamiento justo (desde joven, inmigrante o no, ms o menos formado, inserto o no en el mercado de trabajo...hasta mayor pensionista),


En el momento presente ello tiene particular importancia ya que

  • A MODO DE CONCLUSIN: ORIENTACIONES PARA EL CAMBIO EN LAS POLTICAS PBLICAS

    dejando para la accin coyuntural pblica correctora, las circunstancias calificadoras relevantes para la priorizacin social: esto es, no por ser mayor, si no en su caso, por pobre; no por madre soltera, sino por la fragilidad social de los hijos a su cargo; no por parado, sino para mantener incentivos a la bsqueda activa de trabajo...

    Y es que una cosa son etapas e incluso contingencias predecibles en la vida de uno (edad, status laboral, paterno filial), y otra muy distinta las circunstancias sobrevenidas (pobreza, exclusin, nios no buscados...), importantes por su papel condicionante que a futuro se derivan, y que tuercen la evolucin normal de las previsiones anteriores.


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