LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO, DISEÑO DEL SISTEMA ESPAÑOL, RESULTADOS Y ALTERNATIVAS

1. LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO, DISEÑO DEL SISTEMA ESPAÑOL, RESULTADOS Y ALTERNATIVAS ANA HERRERO ALCALDE SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN DEAGP 14 DE FEBRERO DE 2006

2. ÍNDICE • CONCEPTO, JUSTIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN • DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA 3. ALTERNATIVAS DE REFORMA

3. 1. CONCEPTO, JUSTIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN

4. LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN • Concepto: transferencia destinada a garantizar que todos los gobiernos subcentrales puedan suministrar un nivel similar de servicios públicos, siempre que realicen un esfuerzo fiscal similar (corrección de desequilibrios horizontales) • Objetivo: permite reproducir los resultados de un Estado unitario, sin renunciar a las ventajas de la descentralización • Justificación: eficiencia (migraciones ineficientes) y equidad (diferente accesibilidad a los servicios públicos)

5. LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CARACTERÍSTICAS • Para garantizar sus objetivos, las transferencias de nivelación deben: • Asignar proporcionalmente más recursos a los territorios con menor capacidad fiscal • Atribuir proporcionalmente más recursos a los territorios donde el suministro de los servicios sea más costoso • Incondicionalidad: respeto a la autonomía. • Deben reflejar la intensidad de la solidaridad deseada por el conjunto de la sociedad: estándar de equidad explícito (nivelación neta/bruta, por debajo/encima estándar)

6. LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CARACTERÍSTICAS (II) • Para que un territorio pueda suministrar un nivel estándar de servicios públicos, debe realizar un esfuerzo fiscal estándar • No se corrigen las diferencias en el acceso a los servicios derivadas de diferencias en las preferencias • Objetivo, diseño y resultados diferentes de las transferencias para el desarrollo: no discriminaciones positivas, no reordenaciones

7. LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: DISEÑO Y FORMULACIÓN - Transferencias puras de nivelación (corrección de desequilibrios horizontales): TNi = NGi – CFi (*) (*) Cuando el estándar de equidad es la igualación

8. LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: DISEÑO Y FORMULACIÓN (II) • Transferencias integradas de nivelación (corrección simultánea de desequilibrios horizontales y verticales): (*) (*) Cuando el estándar de equidad es la igualación

9. MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO NECESIDADES DE GASTO RELATIVAS ABSOLUTAS ¿Cómo distribuir los recursos entre los componentes de un mismo nivel de gobierno? ¿Cuántos ingresos asignar a cada nivel de gobierno?

10. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE NECESIDAD NECESIDAD ≠ DESEO ≠ DEMANDA ≠ UTILIZACIÓN

11. MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO • Objetivo: calcular el gasto necesario para suministrar un nivel estándar de servicios públicos. • El indicador debe ser lo más comprehensivo posible, teniendo en cuenta todos los servicios a nivelar y todas las circunstancias que influyan en los costes de suministrar tales servicios. • Debe tener como referencia la práctica presupuestaria regional, pero no puede identificar necesidades con gasto, para evitar incentivos a la sobreexpansión presupuestaria.

12. LAS NECESIDADES DE GASTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN • Búsqueda de fórmulas que coloquen más recursos en aquellos territorios donde el coste de suministrar los servicios públicos sea mayor • Tres enfoques a considerar: • Demanda de los servicios: número de usuarios (potenciales) e intensidad de la demanda • Oferta de los servicios: economías/deseconomías de escala, coste de los factores de producción, climatología, orografía, etc. • Resultados: atribución de mayores necesidades de gasto en aquellos territorios en los que son necesarios más recursos para obtener los mismos niveles de bienestar

13. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO • Gasto de ejercicios pasados: • El gasto realizado en ejercicios anteriores se utiliza como proxy de las necesidades de gasto.

14. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO 2. Igual gasto por habitante: • Se considera que la población es un buen indicador de las necesidades de gasto. • Se ignoran las diferencias en los costes de suministro

15. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO 3. Métodos de estimación directa: • Las necesidades se calculan a partir de la participación de cada territorio en una serie de variables que, supuestamente, afectan a la demanda y a la oferta de los servicios públicos • Selección de las variables a considerar y de sus ponderaciones

16. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO: 4. Sistema de gasto representativo: • Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación (presup.normativo) • Se determinan los elementos que influyen sobre los costes de suministro de los servicios mediante regresiones lineales. • Se pronostica el valor de gasto representativo para cada territorio, en función del peso de la región en las variables que resultaron significativas y con el signo esperado.

17. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO: 5. Sistema de contabilización de los costes de suministro (bottom-up): • Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación. • Se marcan las áreas de gasto en cada servicio (salarios, compras de bienes y servicios, etc.) • Se determina el estándar de gasto en cada una de esas áreas para alcanzar un resultado predeterminado. • Se agregan los gastos estandarizados de cada área de gasto y, a continuación, los de todos los servicios seleccionados.

18. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO 6. Presupuesto estandarizado de gasto (top-down) • Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación. • Se determina cuál es el gasto estandarizado por usuario para cada grupo de servicios. • Se ajusta el gasto estandarizado por usuario en cada grupo por las diferencias en los costes de suministro (precio de los inputs, dispersión de la población usuaria, etc.) de cada territorio. • Se multiplica el gasto estandarizado ajustado por usuario por el número de usuarios para obtener la necesidad de gasto en cada grupo de servicios. • Las necesidades de gasto totales son el resultado de sumar el gasto estandarizado ajustado por usuario calculado para cada grupo de servicios.

19. MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL • Objetivo: cuantificar los recursos potenciales de cada nivel subcentral de gobierno para la prestación de los servicios públicos. • Por lo tanto, el indicador debe ser lo más comprehensivo posible, para evitar sesgos en la medición. • Debe proporcionar información realista sobre la capacidad para generar recursos, pero no puede utilizar como referencia la recaudación real, para evitar los desincentivos a una gestión eficiente.

20. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL 1. Recaudación efectiva de periodos anteriores: • Utilización de la recaudación de años anteriores (la de un sólo año, la de un periodo concreto, una media móvil, etc) como proxy de la recaudación potencial futura.

21. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL 2. Utilización de variables macroeconómicas como proxy de la capacidad fiscal: • Indicador obtenido a partir de la participación regional en el PIB, el VAB, el consumo u otra macromagnitud relacionada directa o indirectamente con la base imponible de los tributos de los gobiernos subcentrales.

22. FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL 3. Sistema Tributario Representativo: • Indicador agregado obtenido a partir de la suma ponderada de los subíndices de capacidad fiscal calculados para cada categoría de ingresos de los gobiernos subcentrales. CFi = ts * BIi

23. 2. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

24. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA • Asignaciones de nivelación (art.15 LOFCA): transferencias condicionadas, de carácter coyuntural, destinadas a garantizar niveles mínimos de los servicios públicos fundamentales en todos los territorios • SPF: educación y sanidad • Dotación: incremento de las necesidades de gasto tres puntos por encima de la media de CCAA • Necesidades de gasto: pob.protegida y pob.escolar • No se han puesto en marcha

25. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA (II) • Fondo de Suficiencia (art.13 LOFCA): transferencia incondicionada, anual, que corrige simultáneamente los desequilibrios verticales y horizontales, destinada a cumplir dos principios: • Solidaridad: redistribución interterritorial de los recursos • Suficiencia: permitir niveles similares de servicios públicos en todos los territorios

26. CÁLCULO DEL FONDO DE SUFICIENCIA: PERSPECTIVA ESTÁTICA Fuente: Ruiz-Huerta, Herrero y Vizán (2002)

27. CÁLCULO DEL FONDO DE SUFICIENCIA: PERSPECTIVA DINÁMICA * Evolución según crecimiento de los ITE (excluyendo I.Sociedades y CSS) FSit = FSit0 * ΔITEn

28. PROBLEMAS DE DISEÑO DEL FONDO DE SUFICIENCIA • Inexistencia de un objetivo de equidad explícito • Falta de participación de comunidades forales • Fuerte vinculación al criterio histórico en NG y CF • Los ajustes ad hoc desvirtúan la medición de las necesidades de gasto • El fondo de renta relativa genera una sobreponderación del índice de capacidad fiscal • Infraestimación de CF por tributos cedidos (*) • Falta de actualización del FS con CF y NG

29. RECAUDACIÓN REAL Y NORMATIVA DE TRIBUTOS CEDIDOS

30. RESULTADOS DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN • Reducción, pero no eliminación de las diferencias interterritoriales • No se cierra la brecha NG-CF en todas las CAs • No existe un patrón distributivo claro detrás de los resultados • Reordenaciones • La falta de actualización de las transferencias provoca una tendencia divergente

31. FINANCIACIÓN TOTAL GARANTIZADA POR HABITANTE AJUSTADO (2004, COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS)

32. NIVELACIÓN Y REORDENACIONES GENERADAS POR EL FONDO DE SUFICIENCIA (2004, competencias homogéneas)

33. FINANCIACIÓN TOTAL GARANTIZADA: PERSPECTIVA DINÁMICA

34. 3. ALTERNATIVAS DE REFORMA

35. ALTERNATIVAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN DE LAS CCAA • Contexto: generalización a todas las CCAA de régimen común del acuerdo de incremento de las participaciones en el IRPF (50%), IVA (50%) e IIEE (58%) previsto en el Estatuto de Cataluña • Restricciones: • Coste mínimo para la AGE • Minimización de pérdidas para las CCAA (respeto del status quo con disolución temporal de los costes de la reforma) • Nivelación de servicios públicos fundamentales • Tendencia convergente en resultados • Eliminación de reordenaciones

36. ESTIMACIONES ALTERNATIVAS DE LAS NECESIDADES DE GASTO

37. RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES PARA CADA COMUNIDAD

38. COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LOS ÍNDICES DE NECESIDADES DE GASTO • Los indicadores que menos perdedores generan serían el índice construido con las variables acordadas en 2001 y el índice Herrero y Martínez-Vázquez (2006) • Los que más perdedores generan son el que incrementa el peso de superficie y dispersión, Cayón y Otros (2006) y la población sin ajustar. • La introducción de la población escolar sólo favorece a Andalucía. • La población sin ajustar favorece a Cataluña, Valencia y Madrid y perjudica a Aragón, las dos Castillas y Extremadura. • El sistema actual (sin modulaciones) beneficia especialmente a La Rioja, Galicia y Baleares, y perjudica a Andalucía, Murcia y Valencia.

39. ESTIMACIONES ALTERNATIVAS DE LA CAPACIDAD FISCALEN TRIBUTOS CEDIDOS

40. RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES PARA CADA COMUNIDAD

41. COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LOS ÍNDICES DE CAPACIDAD FISCAL • El sistema vigente beneficia especialmente a Andalucía, Baleares, Castilla-La Mancha y Murcia • La utilización de la recaudación real como referencia para el cálculo del FS atribuiría proporcionalmente más transferencias a Aragón, Asturias, Canarias, Castilla y León, Extremadura y Galicia • La utilización del PIB como proxy de la capacidad fiscal, así como la de los cálculos basados en tipos medios serían especialmente beneficiosas para Madrid, Valencia y Cataluña • Los índices de capacidad fiscal obtenidos a partir de regresiones lineales atribuirían menor capacidad fiscal (más transferencias) a Cantabria y La Rioja.