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突发公共事件应急管理

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突发公共事件应急管理. 池宏 中国科学院 科技政策与管理科学研究所 中国科学院研究生院 2007 年 8 月. 中国科学院科技政策与管理科学研究所. 政策 可持续发展 管理科学 评价. 研究队伍背景. 管理科学的理论与应用研究、管理咨询、方法集成始于 60 年代; 原华罗庚教授助手组(管理科学、数理统计、运筹学、系统科学、计算机技术); 涉及能源、交通、国防、公安、防洪、民航、金融等领域。. 研究队伍背景. 全国科学大会奖一项 国家科技进步一等奖一项、二等奖二项、三等奖一项 中国科学院科技进步一等奖二项、二等奖四项 其它省部级奖若干项. 目录.

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突发公共事件应急管理

池宏

中国科学院

科技政策与管理科学研究所

中国科学院研究生院

2007年8月

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中国科学院科技政策与管理科学研究所
  • 政策
  • 可持续发展
  • 管理科学
  • 评价
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研究队伍背景
  • 管理科学的理论与应用研究、管理咨询、方法集成始于60年代;
  • 原华罗庚教授助手组(管理科学、数理统计、运筹学、系统科学、计算机技术);
  • 涉及能源、交通、国防、公安、防洪、民航、金融等领域。
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研究队伍背景
  • 全国科学大会奖一项
  • 国家科技进步一等奖一项、二等奖二项、三等奖一项
  • 中国科学院科技进步一等奖二项、二等奖四项
  • 其它省部级奖若干项
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目录
  • 前言、相关概念、应急管理的现状
  • 应急系统
  • 动态博弈网络技术
  • 预案管理
  • 资源配置与调度
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前言
  • 2001年的“9.11事件”
  • 2003年的“SARS事件”
  • 2003年8月的美加大面积停电事故
  • 2004年10月18日的万州事件
  • 2005年初的印度洋海啸
  • 吉林化工厂爆炸事件
  • 突降大雪、暴雨等
  • ……
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前言
  • 人类文明程度、生活质量不断提高
  • 人类生存系统也越发变得脆弱
  • 突发公共事件的危害性也越发严重
  • 突发公共事件应急管理成为管理者必须履行的职责
  • 然而,在相当长的时期内,应急管理的研究与实践并没有引起重视
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我国的城市应急管理体系建设
  • 组织建设:应急办
  • 制订预案:指导性
  • 机制建设
  • 系统建设

扎实、长期的工作

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国务委员陈至立:

在公共安全领域,目前的形势相当严峻。除了自然灾害、 交通安全、生产安全、食品安全、社会安全、核安全、国境检验检疫等传统安全外,经济安全、信息安全、生物安全、防恐反恐等非传统安全问题也日益突出。为 此,要建立更加完备的公共安全保障体系,推动公共安全的科学理论方法及预测、预防、预警和应急管理系统关键技术的创新,建立国家公共安全主体多功能监测和监控系统以及信息化平台,形成比较完整的国家公共安全科学和技术支撑体系。

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公共安全科技问题研究组专家:
  • 从整体意义上来讲,我国的公共安全科技问题研究还处于初级阶段,涉及公共安全的许多深层次问题远未解决,公共安全科技发展严重滞后于经济发展,与发达国家相比存在很大差距。

我国没有从整体层面上进行系统的公共安全科技研究,没有形成公共安全理论和技术框架,更缺乏完善的国家公共安全体系,各相关领域研究处于条块分割状态;公共安全相关领域的安全体系的建立刚刚开始,研究基础弱;公共安全实验条件差,设备落后;公共安全科技意识淡薄,专门人才严重不足、公共安全教育缺乏;公共安全科技经费投入严重不足;缺乏相关的法律、法规、政策等支撑条件。

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未来公共安全科技发展的战略重点和重大任务可以概括为关注七个重点领域,突出两个优先主题,实施一个重大专项。这七个领域是:食品安全领域、生产安全领域、防灾减灾领域、核安全领域、火灾与爆炸安全领域、社会安全领域、国境检验检疫领域。两个优先主题是:公共安全科技理论基础研究、突发公共安全事件预测、预防、预警与调查处置关键技术研究。一个重大专项是公共安全工程———国家公共安全预测、预防、预警和应急处置技术体系与示范。未来公共安全科技发展的战略重点和重大任务可以概括为关注七个重点领域,突出两个优先主题,实施一个重大专项。这七个领域是:食品安全领域、生产安全领域、防灾减灾领域、核安全领域、火灾与爆炸安全领域、社会安全领域、国境检验检疫领域。两个优先主题是:公共安全科技理论基础研究、突发公共安全事件预测、预防、预警与调查处置关键技术研究。一个重大专项是公共安全工程———国家公共安全预测、预防、预警和应急处置技术体系与示范。
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相关名词
  • 危机(Crisis)
  • 突发事件(Emergency)
  • 灾难(Disaster)
  • 事件(Incident)
  • 事故(Accident)
  • 危机管理(Crisis Management)
  • 应急管理(Emergency Management)
  • 干扰管理(Disruption Management)
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相关概念1
  • 突发公共事件指的是危害人民生命、财产、社会安全与稳定的突然爆发的事件。
  • 它具有破坏性、不确定性、综合性、社会性、突发性和紧急性等特性。
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相关概念2
  • 突发公共事件应急管理就是在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内,用科学的方法对其加以干预和控制,使其造成的危害达到最小,造成的损失达到最小。
  • 以下简称应急管理。
  • 意义:
    • 保证人民的生命、财产安全;
    • 维护社会秩序、国家安全。
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应急管理的概念
  • 应急管理是在应对突发事件的过程中,为了降低突发事件的危害,达到优化决策的目的,基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析,有效集成社会各方面的相关资源,对突发事件进行有效预警,控制和处理的过程。
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机理
  • 指突发事件的发生、发展、消亡的演变规律;
  • 指应对主体的规律。
  • 突发性(可预见/不可预见)
  • 不确定性(uncertainty/random)
  • 信息不完全性(模糊—清晰)
  • 耦合、变异、多灾
  • 瞬间冲击和长期影响
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方法
  • 为应急管理者提供决策依据的各种分析方法
    • 分类分级
    • 预测、预警
    • 联动方案
    • 资源调度
    • 资源配置
    • ……
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机制
  • 机制是指在应急管理这样一种系统工程中,各机构的职责以及它们之间的联系,以及用来协调和规范各管理层面工作的规则、法律、法规、政策等。
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背景
  • 公共安全突发事件的特性

生命线工程

传染疾病

生产安全

非法集会

诱发事件

公共安全突发事件

事件与社会耦合

多灾/综合性

单灾/专业性

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事件的演变机理与应急管理的控制原理

应用

体系

信息技术

控制原理

预案、资源布局、教育培训

预警、预控、应急处置

耦合

事件

社会

演变机理

事件 承灾体 应对主体

心理(受灾者/公众/应对者)

瞬间冲击

长期影响

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演变机理

事件与社会耦合下的演变机理

  • 事件演变(变异、传导)机理
  • 对社会(稳定、经济)的冲击机理(短期、长期)
  • (受灾者、公众、决策者)心理与行为变异机理、干预机制
  • 信息传播过程中的传导、失真、变异机理
  • 应对主体的应对机理
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控制原理
  • 预警分析
    • 预警指标体系、阈值分析模型、突变/变异曲面分析模型(信息不完全、动态发展的不确定)
  • 应急处置(包括预控)
    • 信息不完全、动态发展不确定下的预案选择
    • 应急计划重构方法(如何在现有预案的基础上,进行重新组合)
    • 联动方案的生成方法(在各专项预案的基础上形成整体的综合方案)
    • 网络计划的动态调整模型
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控制原理
  • 预案管理
    • 预案设计时的情形选择模型
    • 预案评估
    • 预案的模拟仿真
  • 资源管理
    • 基于资源需求变化的资源配置与布局模型
    • 平战结合下的全社会资源配置、布局、保养、有效利用
    • 信息不完全下的多阶段调度方法
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控制原理
  • 评估方法
    • 事件(应急)
    • 心理(承受力)
    • 社会稳定(瞬间、长期)
    • 经济影响(瞬间、长期)
    • 社会脆弱性(健壮性、免疫性、自我调节能力)
    • 应急体系(全面性、协调性、有效性、自适应性)
    • 灾后(损失、应对效果)
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信息技术
  • 各种信息的融合技术
  • 信息识别技术
  • 数据挖掘技术
  • 模拟仿真技术
  • ……
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应急管理的研究现状

机理、机制

  • 机理的研究
  • 机制的研究

控制原理

  • 资源管理
  • 教育培训
  • 决策问题
  • 撤离疏散
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小结
  • 第一, “统一指挥,分工协作”
  • 第二,必须建立一个应急管理体系
  • 第三,做好预防工作

共识

  • 组织?
  • 关系和协作?
  • 整合资源?
  • 预案?
  • 管理技术?

问题

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自然灾害

管理学

公共安全管理

公共卫生事件

事故灾难

运筹学

管理信息系统

应急

管理

统计学

项目管理

计算机

科学

社会安全事件

应急管理的基础知识学科与应用领域图

应急管理的基础知识学科与应用领域
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建立应急系统要解决的主要问题
  • 全过程管理(平时—战时)
  • 动用全社会各种资源和力量
  • 协同作战
  • 预案(指导性—操作性—可调性)
  • 各种决策辅助方法
  • 机制保障
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应急系统的目标及原则
  • 目标:统一指挥、分工协作,预防为主、平战结合,及时灵活、科学有效
  • 原则:全面性、层次性、可重构性、高可靠性、集成性、可演练性。
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应急系统的目标
  • (1)在平时能够正常运行,可提供一系列突发事件事前准备的功能。
  • (2)防止突发事件的发生,尤其是在警戒期做好突发事件防范处理准备。
  • (3)在突发事件出现后,以最快的速度响应,把事件的危害降低到最小。
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整体结构
  • 应急管理体系框架图
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整体结构
  • 指挥调度系统是应急管理体系的“大脑”,是体系中的最高决策机构,其他四个为支持系统;
  • 处置实施系统;
  • 资源保障系统;
  • 信息管理系统;
  • 决策辅助系统。
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各系统的主要功能
  • 指挥调度系统:是应急管理的最高决策者,负责应急管理的统一指挥,给各支持系统下达命令,提出要求。
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各系统的主要功能
  • 处置实施系统:是对“指挥调度系统”形成的预案和指令进行具体实施的系统。负责执行“指挥调度系统”下达的命令,完成各种应急抢险任务。
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各系统的主要功能
  • 资源保障系统:负责应急处置过程中的资源保障。主要工作有:应急资源的储存、日常养护、在“决策辅助系统”协助下进行资源评估、负责应急资源调度等;
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各系统的主要功能
  • 信息管理系统:应急管理体系的信息中心,负责应急信息的实时共享,为其他系统提供信息支持。主要工作有:信息采集、处理、储存、传输、更新、维护等。
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各系统的主要功能
  • 决策辅助系统:在“信息管理系统”传递的信息基础之上,对应急管理中的决策问题提出建议或方案,为“指挥调度系统”提供决策支持。例如:预警分析、预案选择、预案效果评估、资源调度方案设计等。
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应急管理体系运行过程

问题得以解决

有突发事件前兆

发现问题,进行准备工作

预警系统

未得以解决,演变成为突发事件

无突发事件前兆

对突发事件进行定类、定等、定级

判定突发事件的级别

识别系统

生成应对的方案

系统内可以使用的资源

宣传

培训

模拟

演习

培训系统

预案库

对方案的可实施性进行评估:

1、技术手段、实施机制

2、物资的调配:可调用何处仓库的物资和设备

3、资金的运作:采用的资金为什么机构提供

可实施方案

将方案实施

实施系统

对该方案进行评估:是否对解决该突发事件起作用,对其进行分析,对未来走向做出预测

新变化下生成新方案

方案效果明显,不需改变

后处理系统

突发事件影响缩小,直至被控制住

收尾后处理系统:处理突发事件之后的一系列问题

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指挥调度系统
  • 指挥主体
  • 基本功能
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(1)指挥主体
  • 指挥主体的产生与职责
  • 指挥主体的可变性
  • 指挥主体的执行原则
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(2)指挥调度系统的基本功能
  • 请示报告
  • 下达指令
  • 通报情况
  • 组织协调会议
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(3)指挥调度系统的主要功能(平)
  • 组织、培训和演练
  • 制定或完善相关制度
  • 信息汇总分析
  • 判定事件性质及其征兆
  • 对请求的批复
  • 组织协调
  • 组织安全检查
  • 组织事故调查
  • 对人财物储备的适时监督
  • 配置和协调
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(4)指挥调度系统的主要功能(警)
  • 预防性措施的制定
  • 组织检查和演练
  • 信息的汇总分析和研究判断
  • 对操作请求批复
  • 组织协调
  • 组织事故调查
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(5)指挥调度系统的主要功能(战)
  • 判定事件性质、确定应对方案
  • 跟踪和评估
  • 动态调整预案
  • 对操作请求批复
  • 响应下级机构技术支援和资源调配的请求
  • 组织协调
  • 组织事故调查
  • 与内外部和舆论的沟通
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处置实施系统
  • 日常运行、维护、改造
  • 培训、演练
  • 检查、消除
  • 资源的配置、补充
  • 执行预案
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(1)处置实施系统的主要功能(平)
  • 体系日常运行、维护和更新改造
  • 执行培训和演练计划
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(2)处置实施系统的主要功能(平)
  • 检查、消除隐患
  • 根据指挥调度系统要求配置资源
  • 加强自身监测和信息反馈
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(3)处置实施系统的主要功能(战)
  • 启动预案
  • 信息反馈
  • 调整预案
  • 临时资源调配
  • 突发事件后处理
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资源保障系统
  • 物质
  • 人力
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(1)物资资源保障系统
  • 资源配置与储备
  • 资源的维护、补充和更新
  • 资源信息库的建立、维护和更新
  • 资源的快速调用和补偿
  • 资源运输和采购
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(2)人力资源保障系统
  • 人力资源系统根据人力资源管理的内容,可分为人力资源规划、人力资源管理、人才队伍建设和机构人员配备等相关内容。
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(1)信息传输手段
  • 传输媒介
  • 传输方式
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(2)信息管理的主要内容
  • 信息采集
  • 信息处理
  • 信息传输
  • 数据库
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6.决策辅助系统
  • 决策问题
  • 功能
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(1)应急管理中的主要决策问题
  • 预警分析
  • 资源的优化配置和布局
  • 分类分级(事件、机构)
  • 预案评估
  • 预案选择
  • 预案的动态调整
  • 资源的优化调度
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(2)决策辅助系统的功能
  • 预案库管理
  • 提出安全培训和演练方案
  • 基于资源优化配置方案对保障体系进行评估
  • 预警分析和控制
  • 为突发事件的处置提供决策资料和决策建议
  • 对突发事件的后评价
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应急管理机制设计
  • 现有应急管理机制调研、利弊分析
  • 现有信息收集系统(网络、信息、共享条件等等)调研
  • 应急管理机制设计
    • 组织结构
    • 激活原则
    • 切换原则
    • 实施原则
  • 注:平时采用以政府为主体的虚拟(网络)结构,战时采用以政府为核心的直线式结构。
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应急管理机制平战工作流程图

法律、法规

应急管理机制

平战切换原则

平时状态

战时状态

资源状态信息收集、分析

资源的日常

维护

事态评估(事件性质、

环境、影响……)

资源状态评估

模拟、演练、战时运行

各种预案研究

应急方案

单体评估

资源配置方案

组合方案

组合分析

实施管理

预警分析

效果评价

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运行机制

预警机制

评估机制

紧急处置机制

善后协调机制

突发事件应急管理机制
  • 应急管理的“机制”是指用于处理突发事件的相应措施和制度。
  • 突发事件应急管理机制关系图
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预案和预案管理的基本概念
  • 所谓预案,有时也称为应急预案,是针对可能的重大事故(件)或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案。
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预案的意义
  • 预案是应急救援系统的重要组成部分。
  • (1)消除隐患
  • (2)及时出动
  • (3)动态调整
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目前预案可能存在的问题
  • (1)应急预案内容不完备
  • (2)应急预案的可操作性差
  • (3)各种重大事故应急预案缺乏系统的规划和协调
  • (4)应急预案缺乏演练,难于事前评估预案实施效果
  • (5)应急预案缺乏动态调整方法,使得预案难以做到随机应变
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预案的要素及设计准则
  • 6大要素
  • 4个设计准则
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预案的要素
  • 情景

自然情景:气象、水土、地质、地理、生物等;人文情景:工程性情景,非工程性情景

  • 客体

预案所要实施的灾害对象。受灾的人、工程对象、地点、建筑等。

  • 主体

预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。

  • 目标

预案实施所欲达到的目的或效果,尽可能减轻灾害造成的生命财产损失。

  • 措施

预案实施过程中所采取的方式、方法和手段。

  • 方法

运作管理的方法

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预案的设计准则
  • 科学性(基于机理、符合规律)
  • 可操作性
  • 动态性
  • 系统性
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预案的类型
  • (1)按照应急对象的类型来划分
  • (2)按照预案的编制与执行主体来划分
  • (3)按照功能与目标来划分
  • (4)按照预案的性质来划分
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按照应急对象的类型来划分
  • 自然灾害
  • 事故灾难(生产)
  • 公共卫生
  • 社会安全
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按照执行主体来划分
  • 国家
  • 机构/企业/个人

指导

操作

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操作性预案必须细化的内容
  • 预案适用的范围和条件
  • 资源的布局和配置状况
  • 所要采取的具体措施
  • 实施措施的管理方案及动态调整方法
  • 资源配送方案及方法
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预案的编制
  • 步骤、流程
  • 注意事项
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编制步骤
  • 成立预案编制小组
  • 风险识别与风险评估
  • 分类分级
  • 具体措施的制定
  • 应急机构及其人员职责的确定
  • 应急能力评估
  • 评审与发布
  • 演练与评估
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预案的编制流程图

建立预案编制小组

历史资料;

案例库;

其他预案;

风险识别与风险评估

机理分析;

统计分析;

分类分级

案例库;

操作指导标准;

其他预案;

处置措施设计

应急机构及其人员职责的确定

法律、法规

政策等

应急能力评估

评价方法;

评审与发布

演练与调整

预案

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在编制预案中应当注意:
  • 应急预案的编制必须基于城市重大事故风险的分析结果、城市应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。
  • 编制预案时应充分收集和参阅已有的应急预案,尽可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉,并确保与其他相关应急预案的协调和一致性。
  • 在编制和检查预案时,应考虑组织是否合理,是否具有连续性、一致性和兼容性。
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演练
  • 演练是指按一定程式所开展的救援模拟行为。
  • 演练的目的
  • 演练的形式
  • 培训的范围
  • 演练的基本要求
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预案的评估
  • 预案评估就是评估预案的科学性和可操作性,其目的就是发现问题,提高预案质量。
  • 诊断性评估
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(2)评估的方法
  • 专家评估
  • 计算机模拟
  • 演习
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分类、分级
  • 分析识别突发事件等级的8个维度:
      • 影响范围
      • 危害/损失程度
      • 扩散速度
      • 持续时间
      • 认知程度
      • 资源保障程度
      • 社会影响程度
      • 社会公众的心理承受度
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Q1

着火点

消防点

Q2

资源布局优化示例
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资源管理中的主要问题
  • 资源评估(量、布局)
  • 资源配置和布局
  • 资源调度
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资源评估
  • 根据不同区域事件发生可能性和造成损失的严重程度,以及现有的资源配置和布局,评估目前的资源配置和布局,所能保障的事件的类型、级别和范围。
    • 损失的可能性=事件发生的可能性×损失的严重程度
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资源配置和布局
  • 根据不同区域事件发生可能性和造成损失的严重程度,以及现有的资源总量,确定资源的存放位置和数量,以达到
    • 损失尽可能地小
    • 反应时间尽可能快
    • 覆盖的范围尽可能大

要考虑问题的多阶段性和需求的变化性

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资源调度
  • 针对某一区域某类某级别的事件,如何及时地调度所需的资源,使得
    • 损失尽可能地小

要考虑问题的多阶段性,需求的变化性(包括潜在的需求等)

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任重道远

脚踏实地

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