Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative
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Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative. I parte Introduzione al Federalismo secondo un approccio interdisciplinare Alcune riflessioni terminologiche sui concetti di autonomia, decentramento, federalismo. II parte

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Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative

Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionalie legislative

n. de salvo per AC6/LA - CF7/CAM2


Gli argomenti di oggi

I parte

Introduzione al Federalismo secondo un approccio interdisciplinare

Alcune riflessioni terminologiche sui concetti di autonomia, decentramento, federalismo

II parte

Un cenno storico sul sistema delle autonomie nella Costituzione

La sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale

I rapporti tra le autonomie nell’ambito dell’U.E.

Gli argomenti di oggi

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Un approccio interdisciplinare al federalismo

Un approccio interdisciplinare al Federalismo

Problemi definitori e questioni connesse

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Un approccio interdisciplinare

Un approccio interdisciplinare

Norme

costituzionali

Analisi

giuridica

Effettiva divisione

dei poteri

Analisi

politologica

Problemi di efficienza

e di equità

Analisi

economica

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Una riflessione preliminare

Una riflessione preliminare…

Gli assetti costituzionali ed i sistemi politici riflettono la storia e la cultura dei Paesi. Bisogna quindi conoscere bene il funzionamento effettivo dei sistemi in termini di costituzione materiale, di giurisprudenza costituzionale e di prassi. In Italia, vi sono ulteriori questioni che si intrecciano con l’introduzione di forme di autonomia di tipo federalista, quali la riforma della P.A. e del welfare, l’esistenza di un livello di governo europeo, il ritardo del Mezzogiorno.

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Il federalismo politico

Il federalismo politico

  • Esistenza di due livelli di governo con poteri costituzionalmente attribuiti

  • Tali poteri sono attribuiti sulla base di criteri funzionali

  • Esiste un organismo che dirime le controversie che sorgono tra i diversi titolari dei poteri

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La democrazia federale

La democrazia federale

  • Si addice ai grandi spazi, ai popoli caratterizzati da differenze di razza, di religione e di cultura

  • È una visione culturale del mondo in cui il principio di uguaglianza è bilanciato con quello della diversità

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Il federalismo di carlo cattaneo

Il federalismo di Carlo Cattaneo

  • Il fondamento del federalismo non è né storico, né geografico, né economico, ma solo e schiettamente culturale. Un fondamento culturale, desunto dalla storia d’Italia (non della sola Lombardia) divisa in vari stati, più che per ragioni di governo, per tradizioni, costumi, cultura e leggi diverse

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Il federalismo americano ex pluribus unum

Il federalismo americano Ex pluribus unum

Nel suo senso più maturo e moderno, federalismo è incremento della libertà politica, nella direzione di una genuina democrazia, perché una maggiore partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica è presupposta e promossa da una molteplicità di centri autonomi

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Decentramento federalismo e regionalismo

Decentramento, federalismo e regionalismo

DECENTRAMENTO = è un processo che viene attuato quando le autorità, alle quali sono conferiti i poteri pubblici, sono disposte a conferire discrezionalità, a delegare i poteri o a condividere il potere con altri soggetti all’interno o all’esterno del governo e del settore pubblico

DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO E POLITICO può quindi interessare sia gli Stati federali che quelli centralizzati

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Decentramento federalismo e regionalismo1

Decentramento, federalismo e regionalismo

FEDERALISMO = nei sistemi federali c’è un dualismo di poteri autonomi e distinti ciascuno nella sua sfera di competenza

REGIONALISMO = l’autorità è la discrezionalità sono concentrate prevalentemente in pochi soggetti collocati al centro con una periferia che svolge per lo più compiti esecutivi di attuazione dei programmi

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Decentramento federalismo e regionalismo2

Decentramento, federalismo e regionalismo

Ci può essere equivalenza tra regionalismo forte e assetto federale fortemente competitivo.

Esiste una linea divisoria? Il federalismo è un modo di organizzare lo Stato sulla base di un patto (foedus) in ordine alla ripartizione della sovranità e delle competenze del governo politico; il regionalismo è un modo mediante cui decentrare lo Stato centrale, a cui resta cmq riservato l’esercizio della sovranità e del governo politico.

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Decentramento federalismo e regionalismo3

Decentramento, federalismo e regionalismo

La distinzione deve essere correttamente impostata tra uno Stato in cui le competenze sono centralizzate (monopolistico) ed uno Stato in cui non lo sono

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Una visione spaziale

UNA VISIONE “SPAZIALE”

Stato federale

non centralizzato

Stato

regionale

Stato

centralizzato

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Modelli di stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo

Modelli di Stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo

  • Modello delle autonomie coordinate ed indipendenti, con competenze separate e distinte tra governo nazionale e singoli stati

  • Modello inglobante o della dipendenza gerarchica

  • Modello intermedio o della sovrapposizione indipendente, delle funzioni condivise

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Modelli di stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo1

Modelli di Stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo

  • Il primo modello corrisponde a quello federale dove la sovranità è suddivisa, anche se competenze distinte e separate tendono a manifestarsi in forma ridotta

  • Il secondo modello è quello dello stato accentrato

  • Il terzo modello è quello corrisponde ad un assetto federale caratterizzato da un gran numero di funzioni condivise o competenze concorrenti

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Modelli e test di federalismo

Modelli e test di federalismo

  • Come facciamo a distinguere tra stati unitari non centralizzati e stati federali?

    FACCIAMO UN

    TEST DI FEDERALISMO

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Alcune domande per capire se si siamo di fronte ad uno stato federale

Alcune domande per capire se si siamo di fronte ad uno Stato Federale

  • Come nasce la distribuzione dei poteri politici

  • Come nasce la distribuzione dei poteri impositivi e finanziari

  • Come avviene l’attribuzione delle aree funzionali al governo centrale

  • Qual è il ruolo dei governi sub-centrali nelle decisioni del governo centrale

  • Quale è l’identità storica, sociale e culturale

  • Quale è l’autorità che il livello intermedio ha sugli enti locali

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Federalismo e riforma costituzionale in italia

Federalismo e riforma costituzionale in Italia

  • I precedenti della riforma costituzionale: prima della Bicamerale del 1997, c’era stata quella della XI legislatura (1992-94) (De Mita e Jotti presidenti)

  • Nella IX legislatura anche la Commissione presieduta da Bozzi aveva lavorato ad alcuni problemi di riforma costituzionale

  • Per trasformare l’Italia in una Repubblica federale occorre rivedere non solo gli articoli 117, 118 e 119 ma anche gli articoli 5, 11, 23 e 70

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Federalismo e riforma burocratica

Federalismo e riforma burocratica

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Il federalismo e la semplificazione

Il federalismo e la semplificazione

  • E’ vero che un sistema federale comporta necessariamente una semplificazione

  • Un sistema tributario federale che prevede imposte proprie per diversi livelli di governo è necessariamente più complicato rispetto ad un sistema centralizzato che concentra a livello statale tutti gli strumenti di prelievo

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Il federalismo e la riforma del welfare state

Il federalismo e la riforma del Welfare State

  • La questione della sostenibilità della spesa sociale nelle economie avanzate

  • Esiste una tendenza negli USA e negli altri Paesi occidentali secondo cui il governo centrale riassegna funzioni anche di spesa sociale allo scopo di ridurre la spesa.

  • Tale politica è destinata a fallire se non è accompagnata da una chiara individuazione dei ruoli e delle funzioni che ciascun lievello di governo deve svolgere e se non sono individuati esattamente i bisogni meritevoli di tutela

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Federalismo e questione meridionale

Federalismo e questione meridionale

  • Quali strategie per risolvere i problemi sociali ed economici del Sud-Italia ?

  • In un modello neo-liberista competitivo sembra prospettarsi la formula del “fai da te”. Anche la logica federalista di tipo solidale vuole che le regioni più povere siano aiutate ma, a regime, la spesa media pro-capite deve essere inferiore a quella media nazionale e, a maggior ragione, a quella delle regioni più ricche. Il meccanismo dei trasferimenti perequativi deve essere incentivante dello sforzo fiscale.

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Cenni storici sul sistema costituzionale delle autonomie

Cenni storici sul sistema costituzionale delle autonomie

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Le autonomie territoriali

Le autonomie territoriali

STATO

REGIONI

PROVINCE

COMUNI

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La declinazione delle autonomie territoriali

La “declinazione” delle autonomie territoriali

Autonomia

finanziaria

Autonomia

legislativa

Autonomia

regolamentare

Autonomia politica

Autonomia

organizzativa

Autonomia

legislativa

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Le vicende storiche del regionalismo italiano

Le vicende storiche del regionalismo italiano

  • L’idea regionale nella Costituente e suoi precedenti

  • Dallo Stato federale all’unificazione nazionale

  • L’idea regionalista nella Costituzione come forma intermedia tra Stato federale ed accentrato

  • L’attuazione dell’ordinamento regionale

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L autonomia statutaria

L’autonomia statutaria

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Regioni a statuto speciale

Regioni a statuto speciale

  • Inalienabilità dello statuto che una volta riconosciuto fa parte del patrimonio genetico di tali soggetti

  • Carattere formale e sostanziale di legge costituzionale di tali statuti

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Regioni a statuto ordinario

Regioni a statuto ordinario

  • “Specializzabilità” intesa come “caratterizzabilità” dello statuto ai sensi dell’articolo 123 C.

  • Prima della riforma gli SO erano formalmente leggi statali e sostanzialmente atti normativi statali, dopo la LC n. 1/99 sono formalmente e sostanzialmente leggi regionali

  • Esame dell’articolo 123 C e contenuto degli Statuti

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Regioni a statuto specializzabile

Regioni a statuto specializzabile

  • Scopo del Regionalismo differenziato è quello di incontrare le istanze delle Regioni che hanno un’elevata capacità di governo ma hanno un regime statutario ordinario.

  • Graduale superamento della distinzione degli statuti regionali in speciali e ordinari, in un quadro di diversificazione delle autonomie secondo le proprie istanze

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L autonomia legislativa regionale nella costituzione

Vecchia formulazione

Potestà legislativa esclusiva

Potestà legislativa concorrente o ripartita

Potestà legislativa di attuazione delle leggi dello Stato

Nuova formulazione

Potestà legislativa esclusiva dello Stato

Potestà legislativa concorrente

Potestà legislativa esclusiva delle regioni

L’autonomia legislativa regionale nella Costituzione

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La sentenza n 303 2003 della corte costituzionale

La sentenza n. 303/2003 della Corte costituzionale

  • L’intreccio fra competenze normative ed amministrative e la sussidiarietà verticale come ‘grimaldello’ per restituire competenze normative allo Stato in materie altrimenti regionali

  • E’ la pronuncia più importante, in controtendenza rispetto alla prima – e più intuitiva - lettura dell’art. 118 Cost. Si tratta, inoltre, di una lettura che il Legislatore del 1997 aveva probabilmente inteso escludere: l. 59/1997, art. 2, II.

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L autonomia finanziaria

L’autonomia finanziaria

  • È la potestà di stabilire e gestire autonomamente le risorse necessarie per la realizzazione delle funzioni affidate

  • Nella precedente versione si riconosceva il principio dell’A.F. ma veniva lasciato troppo spazio alla discrezionalità del legislatore statale

  • C, P, CM e R sono chiamati a produrre integralmente le risorse per alimentare le proprie attività e la realizzazione dei compiti attribuiti

  • Il Decreto legislativo n. 56/2000

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1 la finanza ordinaria

1. La finanza ordinaria

  • Attribuzione esplicita dell’autonomia finanziaria (vedi anche art. 3 TUEL)

  • Autonomia di entrata e di spesa

  • Attribuzione di tributi ed entrate propri (stabiliscono e applicano…)

  • Compartecipazione al gettito di tributi erariali secondo il principio della territorialità dell’imposta

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2 il fondo perequativo nazionale

2. Il fondo perequativo nazionale

  • Rimedio del co. 3 dell’art. 119 per i comuni con minore capacità fiscale per abitante

  • Strumento volto a compensare eventuali squilibri fra le entrate tributarie delle regioni

  • Il fondo nasce dalla necessità di razionalizzare la spesa (prima c’era un accisa sulla benzina poi un fondo di compensazione interregionale e quindi i lfondo perequativo (istituito con il d.lgs 56/00 è stato costituzionalmente riconosciuto)

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3 la finanza straordinaria

3. La finanza straordinaria

  • è prevista dal co. 5 dell’art. 119 e consiste in una riformulazione del precedente co. 3 che prevedeva contributi speciali per il Mezzogiorno e le isole

  • vincolo di destinazione delle somme che devono perseguire le finalità della previsione costituzionale

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Il parallelismo funzioni risorse

Il parallelismo funzioni-risorse

  • Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

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Il patrimonio delle autonomie

Il patrimonio delle autonomie

  • Il patrimonio è ora attribuito non solo alle regioni ma anche alle altre autonomie

  • Scompare il riferimento al demanio regionale

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L autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale

L’autonomia finanziaria delle regioni a Statuto speciale

  • Le implicazioni in sede di modifica di una disposizione tributaria di livello nazionale allorché i proventi del tributo sono incamerati direttamente dalla regione speciale

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I rapporti tra le autonomie lo stato e l u e

I rapporti tra le Autonomie, lo Stato e l’U.E.

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La conferenza stato regioni pp aa

La conferenza Stato-regioni-pp.aa.

  • Nasce nel 1983 con un ruolo meramente consultivo

  • È presieduta dal PCM ed è composta dai presidenti delle regioni e delle provincie autonome, nonché dai ministri interessati agli argomenti trattati nelle singole sedute. Su indicazione del PCM possono partecipare rappresentati di amministrazioni centrali dello Stato e di enti pubblici

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La conferenza stato regioni pp aa1

La conferenza Stato-regioni-pp.aa.

  • Promuove e stipula intese (nei casi previsti dalla legge) ed accordi fra Governo e Regioni (negli altri casi)

  • È una stanza di compensazione degli interessi di Stato e regioni in cui vengono contemperati interessi talvolta contrastanti

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La conferenza stato citt ed aa ll

La Conferenza Stato-città ed aa.ll.

  • Nasce nel 1996, presso la PCM, con compiti di coordinamento, studio, informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie di P e C su quelle delegate da leggi dello Stato

  • Per la disciplina della conferenza vedi il d.lgs. n.281 del 1997 recante “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali”

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La conferenza unificata

La Conferenza unificata

  • È stata istituita con il d.lgs. n. 281 per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni

  • La Conferenza unificata assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle province, ai comuni e alle comunità montane.

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La conferenza unificata1

La Conferenza unificata

  • La Conferenza unificata è comunque competente in tutti i casi in cui regioni, province, comuni e comunità montane ovvero la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città ed autonomie locali debbano esprimersi su un medesimo oggetto.

    In particolare la Conferenza unificata:

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La conferenza unificata2

La Conferenza unificata

  • esprime parere sul disegno di legge finanziaria e sui disegni di legge collegati, sul documento di programmazione economica e finanziaria e sugli schemi di decreto legislativo adottati in base all'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59

  • promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attività di interesse comune

  • è consultata sulle linee generali delle politiche del personale pubblico e sui processi di riorganizzazione e mobilità del personale connessi al conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali

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La commissione parlamentare per le questioni regionali

La Commissione parlamentareper le questioni regionali

  • È prevista dall’art. 126 C. ed è disciplinata dalla l. 62 del 1953 (art. 52)

  • 20 dep + 20 sen nominati dai rispettivi presidenti delle camere, su designazione dei gruppi, con criteri di rappresentanza proporzionale

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La commissione parlamentare per le questioni regionali1

La Commissione parlamentareper le questioni regionali

  • Sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali (art. 11, l.c. 3 del 2001)

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La commissione parlamentare per le questioni regionali2

La Commissione parlamentareper le questioni regionali

  • Quando un progetto di legge riguardante le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e all'articolo 119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata ai sensi del comma 1, abbia espresso parere contrario o parere favorevole condizionato all'introduzione di modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in sede referente non vi si sia adeguata, sulle corrispondenti parti del progetto di legge l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 11, l.c. 3 del 2001)

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I poteri sostitutivi dello stato

I poteri sostitutivi dello Stato

  • Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di

    a)mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria

    b)pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica

    c) quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

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I poteri sostitutivi dello stato1

I poteri sostitutivi dello Stato

  • La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione (art.120 C.)

  • Tutela da parte dello Stato o controllo centralistico e contraddittorio

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I rapporti con l u e

I rapporti con l’U.E.

  • Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari (fase ascendente) e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea (fase discendente), nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza

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I rapporti con l u e1

I rapporti con l’U.E.

  • Nella fase discendente Le Regioni a SO e quelle a SS possono dare immediatamente attuazione alle disposizioni comunitarie nelle materie di competenza esclusiva e in quelle di competenza concorrente, secondo quanto previsto dalla legge n. 86 del 1989 cd. “La Pergola” modificata dalla l. 128 del 1998

  • Nella fase ascendente provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza

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I rapporti tra regioni ed ee ll

I rapporti tra Regioni ed ee.ll.

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La regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali

La Regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali

  • Prima della riforma la Repubblica che pur riconosceva e promuoveva le autonomie (art. 5 C.) configurava l’autonomia delle Regioni qualitativamente diversa da quella degli altri enti locali poiché solo le Regioni rinvenivano nella costituzione i principi del loro ordinamento e la determinazione delle loro competenze.

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La regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali1

La Regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali

  • Nel testo della riforma è presente un assetto diverso dei rapporti tra Regioni ed EE.LL., orientato alla loro pari dignità istituzionale

  • Indicativo a tale riguardo è il disposto del nuovo articolo 114, 2° Co.

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Il potere di controllo delle regioni sugli atti degli ee ll

Il potere di controllo delle Regioni sugli atti degli ee.ll.

  • Nel sistema previgente alla riforma costituzionale i controlli statali si esplicavano su leggi, atti e organi regionali e poi vi erano i controlli regionali sugli atti degli enti locali

  • Tali controlli erano di legittimità e di merito (solo nei casi previsti dalla legge ordinaria): la legge 62 del 1953 (cd Legge Scelba) impose pesanti controlli di legittimità e di merito in coerenza con la cultura centrale del tempo.

  • Per gli enti locali inoltre valeva ancora il TULCP del 1934 ispirato a principi “poco costituzionali”

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Il potere di controllo delle regioni sugli atti degli ee ll1

Il potere di controllo delle Regioni sugli atti degli ee.ll.

  • Il sistema dei controlli sulle Regioni fu armonizzato con i principi costituzionali grazie alle modifiche introdotte alla legge 62/53 dalla legge 1084 del 1970.

  • Il sistema dei controlli sugli enti locali è stato riformato dalla legge 142/90 confluita poi nel TUEL 267/00

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Il consiglio delle autonomie locali

Il Consiglio delle autonomie locali

  • In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali (art. 123, u.c.)

  • Ampia discrezionalità al legislatore regionale riguardo a composizione e funzionamento

  • Non sembrerebbe essere tuttavia una sorta di Conferenza permanente come quelle dianzi esaminate

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Alcune conclusioni

Alcune conclusioni

  • La forma di stato-ordinamento italiana ha compiuto recentemente passi sostanziali verso un modello di strutturazione dei rapporti centro periferia di tipo federale

  • Il federalismo italiano appare ancora incompiuto finché non si procederà a modificare la I parte della Costituzione incidendo sul modello di bicameralismo perfetto e paritario

  • Fare il punto sulla riforma costituzionale all’esame del Senato in questi giorni

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Bibliografia

Bibliografia

  • Lineamenti di diritto regionale, Martines, Giuffrè 2002;

  • Il nuovo volto della P.A., Carbone, Simone 2001;

  • La strada ostruita del federalismo in Italia, E.F. Russo;

  • La Costituzione delle Autonomie, Mezzetti, Simone 2004

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