中国城市（镇）化：亿万农民市民化与制度变革

中国城市（镇）化： 亿万农民市民化与制度变革廖洪乐 2012年9月25日

内容 1. 中国城市化发展现状 2. 待转农民数量、结构及其特征 3. 城乡居民权利差异 4. 农民市民化途径 5. 农民市民化制度障碍 6. 农民市民化财政与金融问题 7. 需要澄清的六个片面认识 8. 相关建议

1.1 反映城市化水平的3个指标 指标1：市、镇数量 1949－2010年全国城市数量及增长情况单位：个正增长负增长接近零增长正增长接近零增长 1997—2010年，全国城市数量变化不大

1.1 反映城市化水平的3个指标 指标1：市、镇数量 1984－2010年全国乡、镇数量及镇占乡镇总量的比重单位：个 1984—2003年建制镇数量及比重逐年增长；2004年以来建制镇数量及比重基本稳定

46 1.1 反映城市化水平的3个指标指标2：建成区 1986－2010年全国城市建成区面积 1986－2010年同心圆城市半径单位：平方公里单位：公里 CAGR＝6% CAGR＝3% • 年外扩2.3公里

1.1 反映城市化水平的3个指标 指标3：城镇常住人口占总人口比重 1949－2010年全国城镇常住人口占总人口比重（常住口径）到2010年，全国城镇常住人口占总人口比重接近50% 相对而言，城镇常住人口占总人口比重更能准确地反映城市化水平

1.2 中国城市化进程与城市化水平 1949－2010年中国城市化进程（以常住口径划分）划分城市化进程的依据中期：加速发展阶段初期：缓慢发展阶段 • R.诺瑟姆（美国地理学家）：拉平的S型曲线 • 初期缓慢发展：<30%； • 中期加速发展：30%~70%； • 后期平稳发展：>70%：正常发展期波动期加速发展期停滞期正常发展期中国从1996年开始进入城市化加速发展阶段，目前仍处于这一阶段

1.2 中国城市化进程与城市化水平 1949－2009年中国城市化水平（率）（常住口径与户籍口径）初期：缓慢发展阶段中期：加速发展阶段 48.3% 33.8% 正常发展期波动期加速发展期停滞期正常发展期中国城市化水平被高估，2009年实际城市化水平比名义城市化水平低14.5个百分点

1.2 中国城市化进程与城市化水平 2008年各省市区两种口径城市化水平（率）差异新疆、西藏差异小，浙江反而差异大

2.1 待转农民数量与结构 1961—2009年待转农民数量单位：万人 19438 296 2009年，待转农民达到1.94亿人（相当于1961年的66倍），已成为一个庞大的社会群体

2.1 待转农民数量与结构 2020年待转农民数量与结构（依据不同自然增长率、城市化水平，并假设待转农民年龄结构与2008年相同）单位：万人年龄段占比 39999 60岁以上 2.0% 30000 88.7% 35492 17－60岁 18146 26619 16101 3.0% 14－16岁 4.0% 6－13岁 0－5岁 2.3% 城市化水平 47% 假设：60% 假设：55% 待转农民结构与数量同等重要

2.2 外出农民工群体特征 2008年外出农民工总量与地区分布哈尔滨长春乌鲁木齐沈阳呼和浩特北京天津银川石家庄图例太原济南西宁兰州西安＞1500万人郑州南京上海 1000－1500万人合肥武汉拉萨成都重庆杭州南昌 500－1000万人钓鱼岛长沙福州贵阳台北 100－500万人昆明广州＜100万人南宁香港澳门海口 2008年，外出农民工总量达到1.9亿，其中四川、河南、湖南和安徽四省之和占总量的1/3

2.2 外出农民工群体特征 外出农民工去向与来源特征外出农民工就业特征其他主要输往本省区及其周边省区 • 华北、东北、华东、华南和西部片主要在本省区 • 2/3在省内、1/3跨省自主经营打零工跨省主要输入地 • 广东（39%）、浙江（15%）、上海（9%）、江苏（7%）、北京（7%）和福建（4%），合计81% 受雇稳定工作跨省主要输出地 • 安徽、江西、湖北、河南、四川、湖南、广西、贵州、陕西、福建、河北、重庆等12省是跨省流动农民工主要输出地，其跨省流动农民工占全国的87%

2.2 外出农民工群体特征 外出农民工收入

3. 城乡居民权利差异与户口商品属性 城乡居民九大权利差异 • 选举权差异： • 1953—2009年各级人大代表 • 粮油供应及消费差异： • 统购统销促进了消费 • 社会保险差异： • 90年前?；91年后覆盖面、水平与层次；城乡一体化？ • 非农就业机会差异： • 政府同意（1958年）；禁招农民工；就业歧视 • 义务教育差异： • 财政经费、师资和教育机会 • 死亡赔偿差异： • 事发生地生活费用、人均收入 • 住房拆迁补偿与保障差异： • 补偿差异；保障性住房、公积金 • 农村土地及集体收益分配差异： • 承包地、宅基地和集体经济收益分配 • 计划生育政策差异： • 二胎政策；社会抚养费征缴基数差异户口买卖 • 小城镇出售非农业户口：平均8333元，相当于当时农民人均纯收入的9倍 • 大中城市蓝印户口和城市增容费：1—5万不等 • 大中城市郊区农业户口值钱：经批准，缴纳公益事业费后可取得农业户口

4. 农民市民化传统途径与探索创新 通过接班顶替转为城镇居民直接购买城镇户口转为城镇居民通过高考、参军转为城镇居民通过投靠转为城镇居民七大传统途径通过投资转为城镇居民土地被征收后转为城镇居民符合相关条件农民工就地或异地转为城镇居民近年来的探索与创新（农民就地市民化）户籍改革（1）整户转市民（2）统一户籍（做法与问题）新型农村社区建设（做法与问题）农房集聚（做法与问题）农民自主城市化（做法与问题）

5. 农民市民化：制度障碍 城市制度障碍就业制度 • 户籍歧视 • 除部分农民外，多数农民不能参加城保，农民工参保率低（1/6） • 城乡社保不衔接 • 城镇社保统筹层次低 • 未来城镇养老保险支付压力大社会保障制度城市住房保障及补贴制度 • 城镇住房保障仅限城镇居民 • 农民无公积金和住房补贴教育制度 • 农民工子女异地入学难 • 不能异地高考城市基层社区自治制度 • 外来农民工参与程度很低

5. 农民市民化：制度障碍 农村制度障碍农村土地制度 • 承包经营权不稳定：土地调整，行政干预农地流转 • 农村集体建设用地使用权受限制 • 国家垄断建设用地一级市场 • 农民宅基地和房屋不能入市交易和变现 • 没有产权交易与管理系统 • 宅基地使用权和农民住房不能抵押农村财产制度 • 集体经济组织成员资格主要取决于户籍，而非贡献 • 集体资产股权量化难以实行“新不增、死不减”；不能流转、继承 • 集体经济组织具有封闭性，既是企业也是“准政府”组织 • 改制后的集体经济组织难以登记注册为公司集体经济组织管理制度农村自治制度 • 村民自治主要以“行政村”为单位政府对农民的优惠政策 • 计划生育 • 针对农民的补贴政策

6. 农民市民化：财政与金融 农民市民化的资金需求资金筹集：以重庆为例 • 资金需求主要包括： • 征地搬迁补偿 • 过渡安置 • 社保 • 安置房 • 基础设施 • 公共服务设施与公共管理费用 • 其他 • 部分机构和单位测算结果： • 成都：人均20万元（12—53万元） • 重庆：6.7万元；城市进口端4.1万元，农村出口端2.6万元 • 国务院发展研究中心农民市民化课题组：7.7—8.5万元 • 中国发展基金会课题组：人均10万元 • 资金来源： • 政府 • 集体经济组织 • 农民个人 • 金融机构 • 企业 • 重庆市农民转市民资金需求总量2010亿元，其中： • 企业承担61%： • 用于养老、医疗、住房、购买“地票”和流转土地等 • 农民个人承担23%： • 社保缴费、住房和教育等费用 • 政府投资16%： • 超龄农民社保缴费补助、公租房、学校等配套设施

6. 农民市民化：财政与金融 农民市民化主要财政负担测算金融问题 • 集体建设用地使用权和农民住房不可抵押 • 土地承包经营权不可抵押

7. 农民市民化：需要澄清的六个片面认识 需要澄清的六个片面或错误认识 • 以土地换社保（保障）：社保水平？土地双重属性 • 农民市民化后应收回承包地、宅基地和集体收益分配权，否则会引发新的不平等（相对原城镇居民） • 城镇只能建在国有土地上 • 农民必须先转市民才能与享受城镇居民待遇 • 农业规模经营和现代化的出路在于农民市民化 • 农民很愿意转为城镇居民

8. 农民市民化应遵循三项原则 自愿原则三项原则市场经济基本原则（产权清晰，交易平等）城乡一体原则（生产要素在城乡自由配置；城乡社保接轨）

8. 农民市民化的九点建议 农民市民化的九点建议 • 加强农民市民化顶层制度设计：机构，基本政策 • 跨省农民工市民化试点：珠三角和长三角地区 • 取消农业与非农业户口划分办法：将公民政治、经济权利与户口剥离 4. 城乡社保一体化和缴费衔接：农民工与城镇职工、城乡居民一体；缴费与待遇发放衔接 5. 城乡住房保障一体：将外来农民工纳入城镇公租房或城镇住房补贴体系 6. 建立农村财产登记与交易制度：对集体土地所有权、承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权等权利予以登记、颁证，并允许流转变现 7. 集体资产股权量化到人：实行“新不增、死不减”，并允许继承 8. 农村宅基地实行有偿使用，收益主要归集体 9. 修改《土地管理法》：严格界定公共利益，实行集体土地与国有土地“同地、同权、同价”

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