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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL REGRAS LEGAIS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Art. 42 da LRF. MIGUEL R. CAMPOS Procurador do Estado do Paraná. introdução.
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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCALREGRAS LEGAIS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATOArt. 42 da LRF MIGUEL R. CAMPOS Procurador do Estado do Paraná
introdução A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar Federal nº 101, de 04/05/2000, regulamenta os artigos 163 e 169 da Constituição Federal e objetiva ditar normas de finanças públicas voltadas para gestão fiscal responsável.
SITUAÇÃO de desequilíbrio fiscal – deficiência de gestão Não é novidade que a inscrição em restos a pagar há muito vinha sendo desvirtuada e adquirira o predicativo de via de escape ao planejamento orçamentário anual. A insuficiência de recursos no exercício financeiro já não impedia a assunção de despesas que, inscritas em restos a pagar, corriam à conta do exercício seguinte, contribuindo para o desequilíbrio das contas públicas. A retomada da correta utilização do instituto de “restos a pagar” impunha-se, certamente, como uma das premissas à implantação da gestão planejada e transparente.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO A LRF, corrigindo a situação passada, passou a estabelecer algumas restrições às contratações realizadas ao final do mandato, com o objetivo de evitar que o futuro gestor assuma o ente estatal (União, Estados ou Municípios) desequilibrado financeiramente, tratando assim de forma específica da assunção de compromisso sem lastro financeiro, no final do mandato do gestor. A mais dura das restrições encontra-se no artigo 42 da LRF, que dispõe sobre a obrigação de despesa contraída nos últimos 8 (oito) meses de mandato, onde cada vez que se fizer uma nova despesa deverá ser feito um fluxo financeiro, envolvendo a receita, os encargos e as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Confira-se o texto legal: Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO • Portanto, nos últimos 8 (oito) meses (01 de maio a 31 de dezembro), os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e seus respectivos órgãos e o Ministério Público, sob pena de responsabilização de seus titulares, não poderão, a princípio, contrair despesa que não possa ser paga no ano. Para que seja possível contrair despesa que tenha parcela a ser paga no ano seguinte, a única condição é que, previamente, seja providenciada disponibilidade de caixa suficiente para cobrir a parcela. • Ao revés, um débito contraído fora dos 8 (oito) meses, sem que haja disponibilidade financeira, vai passar, a princípio, para a gestão seguinte sem ser alcançado pelas restrições do artigo 42 da LRF.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Significa dizer, portanto, que a LRF exige, no artigo 42, o efetivo saldo financeiro em caixa para adimplemento das obrigações contraídas no exercício/mandato; No entanto, seja no período restritivo como no período de normalidade, para a contratação de bens ou serviços pela Administração Pública não basta a mera “previsão orçamentária” (Art. 14 da Lei 8666/93), exige-se a real disponibilidade em caixa (Art. 16 e 17 da LRF); Disponibilidade de caixa, como é cediço, é o montante que remanesce disponível após a execução contábil dos encargos e despesas compromissados a pagar até o final do exercício.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Exemplo prático: se uma Secretaria de Estado assinou um contrato no dia 28 de abril, para execução de uma obra cujo cronograma físico financeiro avance até o dia 31 de março do exercício seguinte, a parcela a ser paga nos três meses do exercício seguinte não precisará constituir disponibilidade de caixa em 31 de dezembro, pois o ato que a originou não ocorreu nos últimos dois quadrimestres. Contudo, o valor a ser pago no decorrer do ano deverá ser considerado quando da projeção da disponibilidade de caixa. OBS: o período limitativo (art. 42 da LRF) tem início em 01 de maio e vai até 31 de dezembro.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO O parágrafo único do art. 42 da LRF diz que na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Na composição da disponibilidade de caixa, devem ser observadas as regras contidas no art. 43.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Conclui-se, portanto, que o art. 42 da LRF não impede a celebração, nos últimos oito meses de mandato, por prazo superior a 31/12 ou com previsão de prorrogação, de contratos cujos objetos se encontrem entre os previstos nos incisos I, II e IV do art. 57 da Lei de Licitações, desde que haja suficiente disponibilidade de caixa para pagamento das parcelas vincendas no exercício, de modo a afastar a inscrição da despesa em restos a pagar e, então, atender ao citado comando legal.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Não raras vezes, a Administração Pública, baseada na possibilidade de geração de disponibilidade de recursos financeiros para o pagamento das parcelas vencíveis no exercício seguinte acaba celebrando contratos de obras ou serviços de trato sucessivo e que em função da imprevisibilidade no comportamento da receita se vê impossibilitada de realizar o pagamento no exercício seguinte (manutenção do governante). Para justificar essa situação perante o Controle Externo (TCE – MP e autor popular), tem-se recomendado que a despesa, gerada nessa situação, seja instruída – no processo administrativo - com o cálculo da projeção de disponibilidade de caixa para a liquidação das parcelas vencíveis no exercício seguinte, elaborada previamente ao ato que a gerou, demonstrando, de outro tanto, a boa-fé do administrador público. Trato sucessivo/serviço continuado: a realização da prestação não se encerra num único momento, tendo de ser cumprida durante certo período de tempo, continuadamente.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Outras restrições: p.ex.: obras inacabadas. A L.R.F criou restrições para inclusão de novos projetos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e de créditos adicionais, sem que aqueles projetos que se encontram em andamento estejam sendo adequadamente atendidos. No mesmo sentido, as despesas de conservação do patrimônio. Essa regra se encontra no artigo 45 da L.R.F. Perceba-se que não se trata de só poder incluir novos projetos após concluídos os em andamento. Na realidade, a restrição deve ser muito bem compreendida, ou seja, a LRF exige que os projetos que se encontram em andamento estejam sendo atendidos, ou seja, que o seu cronograma de execução venha (- apenas -) sendo cumprido. De modo geral, trata-se de medida moralizadora e salutar que impedirá a inclusão de novos projetos quando outros tenham sido paralisados.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Obviamente que o art. 42 da LRF não possui o condão de provocar a descontinuidade das ações de médio e longo prazo, previstas em planos plurianuais, e a interrupção de contratos cuja duração pode, de acordo com o art. 57 da Lei nº 8.666/93, ser estendida por mais de um exercício financeiro.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO É injustificável, assim, a opção pela interpretação que crie embaraços ao perfeito funcionamento da engrenagem administrativa, consequência direta e imediata da não realização de novos contratos ou da interrupção daqueles já existentes, o que, por sua vez, acarretaria, no período de transição de governos, a necessidade de realizar contratações diretas por dispensa fundadas na emergência.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Não há razões suficientes para defender-se tese que produza a interrupção do fluxo normal da prestação do serviço público lato sensu e o atraso na execução de projetos previamente considerados de interesse público, pois que estes apenas poderiam ser iniciados até abril do último ano de mandato, isso se passíveis de serem concluídos até 31/12. Se assim fosse, rigorosamente teríamos, a partir de maio, o engessamento, a paralização parcial das atividades de governo, o que não se pode, certamente, admitir.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Em suma, a intenção do art. 42, sem dúvida, foi unicamente evitar a inscrição em restos a pagar de despesas pertencentes aos últimos 8 (oito) meses do exercício da legislatura que se finda, gerando para o sucessor eleito dificuldades na execução do orçamento e na implantação de seu plano de governo, bem como obstar a utilização do aparelhamento público como ferramenta política e eleitoreira. A norma nele contida não desautoriza ou retira a eficácia dos instrumentos de planejamento orçamentário, cujo dever de respeitar permanece.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO A despesa que obrigatoriamente deve ser paga no exercício é a executada até 31 de dezembro, independentemente da data de início da obrigação, mesmo que o contrato continue sua execução no exercício seguinte quando, então, os próximos pagamentos serão realizados à conta do orçamento seguinte. Princípio da anualidade do orçamento e regime de competência previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO Por essa razão, a disponibilidade de caixa a que se refere o artigo deve ser relativa às despesas pertencentes ao exercício em que o contrato - devidamente respaldado em um dos incisos do art. 57 da Lei de Licitações - for firmado, correndo, as futuras, por conta das previsões constantes dos próximos orçamentos, anuais ou plurianuais. Contudo, o administrador não está isento de observar, quando cabível, o disposto nos arts. 16 e 17 da LRF.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO O que se considera como “Restos a Pagar”: Lei Federal nº 4.320/64, no artigo 36, considera como “Restos a Pagar” as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas.
AS REGRAS PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO – DESCUMPRIMENTO DAS REGRAS LEGAIS: CONSEQUÊNCIAS CÓDIGO PENAL • Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa. • Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. • Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou promover o cancelamento do montante de restos a pagar – leia-se cancelamento de empenhos – inscrito em valor superior ao permitido em lei. (leia-se disponibilidade de caixa) • Pena – detenção de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. • Art. 359–G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento da despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias ao final do mandato ou legislatura. • Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
