La lógica del modelo sectorial de supervisión financiera

1. Guillermo Larrain Superintendente Superintendencia de Valores y Seguros, Chile Presidente, Comité de Mercados Emergentes, IOSCO La lógica del modelo sectorial de supervisión financiera Conferencia “Foro sobre Modelos de Supervisión” Organizada por la CNMV y el IIMV Madrid, September, 2008

2. Chile tiene una estructura de supervision financiera cuya lógica viene de la Misión Kemmerer en 1925 (que sugirió ademas la creación del BCCH y SII): Superintendencia de Bancos e Instituciones Financiera (SBIF) cuyo principal objetivo es velar por la solvencia bancaria. Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) que supervisa principalmente solvencia de las CS y conducta de mercado. En 1980 ambas superintendencias fueron reformadas pero no en cosas substantivas. Se creó ese año además la SAFP (hoy SP) a cargo de las AFP (administradoras de fondos de pensiones) Estas Superintendencias se caracterizan por un gobierno corporativo (a) unipersonal y (b) de exclusiva confianza del Pdte de la República Contexto

3. Sobre este modelo, quisiera abordar tres aspectos ¿qué lógica tiene que la supervisión de valores y seguros estén juntas? ¿es adecuado este gobierno corporativo? Dada la evolución de los mercados (aparente integración de los negocios), ¿vale la pena avanzar en un enfoque distinto de supervisor único o funcional (twin peaks)? Sobre el enfoque supervisorio (rule based vs risk-principle-disclosure based) también aprovecho de compartir algunas reflexiones Contexto

4. Lógica de la historia Historia importa Visiones complementarias del mundo, sin conflictos de interés Valores y seguros

5. Inadecuado por dos razones Gobierno unipersonal con vastos poderes, genera imprevisibilidad de decisiones normativas y criterios sancionadores. Esto: no favorece que se explote de mejor forma la potestad normativa, cuya consecuencia es que las leyes financieras chilenas están sobrecargadas de detalles que limitan el ejercicio de dicha potestad (equilibrio para MH, Congreso e industrias) La potestad sancionadora tampoco se ejerce con similar celo a través del tiempo Exclusiva confianza del Pdte, implica que tal como el Superintendente es nombrado a discreción por el Pdte, puede ser removido discrecionalmente. La potencialidad de interferencia política a su vez Limita la potestad normativa Lesiona credibilidad de uso de la potestad sancionadora De SVS a CVS Gobierno corporativo de las instituciones de 1931

6. Hay un mayor número de actores financieros relevantes y con una aparente sobreposición de actividades Supervisión ¿sectorial, unificada o funcional?

7. Evolución Total Activos 1983-2007 Fuente:SVS, SBIF

8. Evolución Total Activos 1983-2007 Fuente:SVS, SBIF

9. Evolución Filiales Bancarias 1983-2007 Fuente:SBIF

10. La ley en Chile separa los negocios de la industria financiera. Sin embargo, los bancos han tenido una creciente presencia en todos los sectores a través de filiales. A las Compañías de Seguro se les autorizó a otorgar créditos de consumo, hipotecarios y a tener filiales AFP: ¿supermercado? No. Este esquema puede ser eficiente bajo el modelo de regulación sectorial. Al obligar a bancos y compañías de seguro a crear filiales con gestión y patrimonio independiente, no ha sido necesaria la fusión en la regulación. Persiste sí el arbitraje regulatorio La coordinación entre reguladores es fundamental dado, por ejemplo, el establecimiento de criterios de solvencia por conglomerado v/s unidades de negocio. Se acaba de reconocer legalmente la existencia de un Comité de Superintendentes (al cual también asiste el BCCH) y sesiona regularmente el Comité de Mercado de Capitales en MH. Evolución de filiales bancarias y regulación.

11. El esquema actual ha funcionado bien, lo que genera resistencia al cambio (don´t fix if it is not broken) Cualquier cambio requiere enormes recursos y su justificación social está por ver: Persistencia de cultura organizacional reduce o elimina muchas de las ganancias esperadas de la reforma. Un supervisor único puede ser finalmente un paraguas de varios supervisores finalmente independientes, En el modelo centralizado (FSA) puede prevalecer una cultura sobre otras (valores sobre banca) lo que puede generar distorsiones En el modelo funcional, cuántas son las funciones: conducta de mercado y solvencia pero competencia, defensa de la competencia. Además, con BC que retiene la política monetaria (no como España), solvencia no puede estar en BC. ¿Por qué nocentralización o enfoque funcional?

12. El modelo sectorial tiene problemas Arbitraje regulatorio Coordinación ante crisis Mayor probabilidad de captura El modelo funcional tiene una lógica impecable, pero falta que demuestre que su implementación: Puede hacerse a plenitud Que su costo justifica la inversión ¿Por qué nocentralización o enfoque funcional?

13. El otro eje: rule vs disclosure/principle/risk Rule SVS Centralizado SEC Sectorial FSA Principle – Disclosure - Rsk

14. Kydland y Prescott tuvieron el Nobel por sugerir que en materia macro (política monetaria, impuestos, gasto público) era mejor una regla (creíble) que la discrecionalidad: reglas de política fiscal, metas de inflación, intervención cambiaria etc… “Rules rather than discretion: the inconsistency of optimal plans” ¿Por qué en regulación podría ser mejor lo contrario: discretion rather than rules? ¿es que los “principles” no pueden ser cambiados a discreción? (ej. en mayo 2007 apruebo short selling, que luego derogo en crisis) [existen diferencias entre macro y finanzas pero se ilustra el punto] ¿Discretion rather than rules?

15. Permite teóricamente solucionar varios problemas regulatorios: Paternalismo del regulador, Costo sobre industria de mantener reglas que pueden no cumplir su objetivo Más rápida oportunidad en la evolución y adaptación de los regulados a condiciones dinámicas en los mercados Riesgos: Mayores exigencias para el supervisor: comprensión del negocio, formulación de un juicio, entendimiento crítico y autónomo de un modelo de riesgos. Requiere de otros funcionarios públicos que los actuales Mayor riesgo de captura (o incluso corrupción): el juicio es más fácil de influenciar Potencial discrecionalidad que lesiona el desarrollo de la industria La competencia (sobre todo internacional) puede hacerse sobre la base de principios más laxos (NYSE vs LSE) Qué quiere decir disclosure? No quiere decir que el originador escribe algo que él entiende y lo exculpa de cualquier cosa, sino que el inversionista lee y entiende los riesgos. Esto a veces no pasa ni con los calificados. El atractivo y los riesgos del modelo de principios/riesgos/transparencia

16. Falta discutir qué quiere decir avanzar hacia una regulación por principios: Cual es el trade off con las reglas Qué reglas se eliminan, Cómo cambian los principios El modelo de supervisión basado en riesgos y disclosure (que Chile está adoptando) hay que madurarlo bien: reglas claras y creíbles serán siempre necesarias (no solo porque no podamos sacarlas de las leyes sino porque son necesarias per se). El atractivo y los riesgos del modelo de principios/riesgos/transparencia

17. Guillermo Larrain Superintendente Superintendencia de Valores y Seguros, Chile Presidente, Comité de Mercados Emergentes, IOSCO La lógica del modelo sectorial de supervisión financiera Conferencia “Foro sobre Modelos de Supervisión” Organizada por la CNMV y el IIMV Madrid, September, 2008