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민간투자사업 시행의 주요 정책과제. 2006. 8. 21. 김 재 형 공공투자관리센터 (P I MAC). 한국개발연구원 (KDI). 목 차. Ⅰ . 문제의 제기 Ⅱ. 민간투자사업 추진 현황 및 성과 Ⅲ. 민간투자사업 추진 주요 전략 Ⅳ. 민간투자사업 시행 쟁점 및 과제. Ⅰ . 문제의 제기. < 표 1> 최근 16 년간 도로 및 철도투자 추이 ( 단위 : 조원 ). Ⅰ. 문제의 제기. 1.
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민간투자사업 시행의 주요 정책과제 2006. 8. 21. 김 재 형 공공투자관리센터(PIMAC) 한국개발연구원(KDI)
목 차 Ⅰ. 문제의 제기 Ⅱ. 민간투자사업 추진 현황 및 성과 Ⅲ. 민간투자사업 추진 주요 전략 Ⅳ. 민간투자사업 시행 쟁점 및 과제
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) Ⅰ. 문제의 제기 1 • 2006년 4월 현재 추진중인 사회기반시설 민간투자사업은 270여건으로 총사업비 규모가 50조원에 육박 • 1994년 『사회간접자본시설에 대한 민간투자촉진법』 및 1999년 『민간투자법』 제정을 계기로 수익형(BTO) 민간투자사업이 활성화되어 170여건의 국가관리사업 및 지자체 관리사업이 추진 중 • 정부는 2005년부터 수익형 방식과는 다른 새로운 개념의 민간투자 방식인 임대형(BTL) 민간투자도 도입하여 현재 100여개 이상의 사업이 추진 중 (준비 단계에 있는 사업도 100여개) • 최근 사회복지 부문의 예산수요가 급증함에 따라 SOC부문에 대한 예산 증가율 이 둔화•감소되면서 재정투자를 대체하는 민간투자의 중요성 부각 • 2005년 SOC부문에서 민간투자가 차지하는 비율이 14%를 상회 • 본 자료는 국가경쟁력 강화를 위하여 SOC부문의 투자를 확대하는데 있어, 민간투자의 주요 추진전략 및 현행 민간투자사업 시행의 쟁점 및 과제를 발굴•제시하는데 목적이 있음.
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) Ⅱ. 민간투자사업 추진 현황 및 성과 2 • 1990년대 이후 SOC 시설 대폭 확충 • 1990년대 이후 국가경쟁력 제고를 위해 SOC 시설에 지속적으로 투자함으로써 1990년도에 비해 4차선 도로연장은 4배, 철도복선연장은 1.6배, 항만하역능력은 2.7배 증가하는 등 우리나라 SOC 시설은 대폭 확충 <표 1> SOC 시설 확충 추이 주: 1) 잠정집계치로서 2006년 3월 말 집계 완료 예정임. 2) 무역항 기준 수치
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 3 • 2000년 이후 SOC부문에 대한 재정투자 증가율이 둔화되면서 재정투자 대비 민간투자 비율이 급증 • 2000년 이후 사회복지 등 타 분야의 예산소요 증가에 따라 최근 SOC부문 예산은 오히려 감소하는 추세 • 반면 민간투자/SOC 재정투자 비율은 급증 : (1998) 4.5% (2000) 7.1% (2005) 14.4% <표 3> SOC 재정투자 대비 민간투자 비중 추이 (단위: 억원, %)
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 4 • 통합재정 대비 SOC 재정투자 비중을 통계 구득 가능한 OECD 국가들과 비교하면 아직 높은 수준 • 우리나라의 경제사업 비중은 높고 사회보장 및 복지분야 예산비중은 낮은 수치 • 우리나라 GDP 대비 수송 및 통신분야의 투자비중은 2001년 2.6~3.0%로 미국, 프랑스, 영국, 캐나다 등에 비하여 높은 수준 <표 2> 일반정부 재정지출의 국제비교 (단위: GDP 대비, %) (단위: GDP 대비, %) 주: 1) 중앙정부 통합재정 기준. 2) 국민계정상의 일반정부 기준. 자료: 1) 외국 자료는 Government Finance Statistics Yearbook(IMF, 2003)에 제시된 중앙정부•주정부•지방정부의 기능별 지출을 합산하여 구하였음. 2) 한국의 일반정부 자료는 『국민계정』(한국은행)의 ‘일반정부의 목적별 주요지출’을 합산하여 구하였음.
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 5 • 그동안 협약 완료된 민간투자사업 개수 및 투자규모가 급격하게 증가 • 2006년 4월 현재 133개 사업에 대하여 협약이 완료되었으며, 협약 완료된 사업들의 투자규모는 41조원을 상회 [그림 1] 협약 완료된 민간투자사업 개수 및 투자규모
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 6 • 정부는 2005년부터 임대형 민간투자사업 방식인 BTL 사업을 도입 • 2005년 중 17개 사업 분야에서 86개 사업(총사업비 3.8조원)을 BTL 사업으로 고시 • 2006년 중 총사업비 8조원 이상 규모의 160여개 사업을 BTL 사업으로 추진할 계획 • 협약이 완료된 2006년 4월말 기준 수익형 민간투자사업에 대한 연도별 민간투자비와 정부 재정지원 금액(건설보조+용지보상+기타 지원비용)도 지속적으로 증가할 것으로 전망 • 2007년의 경우 연 재정지원 금액이 약 3조원을 상회할 것으로 예상
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) Ⅲ. 민간투자사업 추진 주요 전략 7 1. 민간투자사업 추진논거 확립 • 주요 쟁점 • 수익성이 높은 사업은 민자로 하고 수익성이 낮은 사업은 공공부문이 해야 한다는 단순 논리는 곤란 • 수익성이 높고 낮음에 상관없이 민자로 추진하는 논거 (①정부 재원부족의 대체 혹은 ②민간의 창의•효율을 통한 효율성 제고)에 합당해야 민자로 추진 • 수익성이 높은 사업은 “민자로 추진하기에 용이한 사업”이지 “민자로 추진해야 할 사업”은 아님. • 중장기적으로 정부가 확충해야 할 SOC 공급수준이 일정하다고 가정할 경우 수익성이 높은 사업을 모두 민자로 시행하면 공공부문 부담이 과중될 가능성 내재
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 8 • 개선 과제 • 우리나라의 경우 민간투자사업이 공공투자를 대체하는지(replace) 또는 보완하는지(supplement) 성과를 분석할 필요 • 만약 민간투자가 공공투자를 대체하는 것이 아니라 전체투자를 순증시키는 효과가 있다면 ①의 논거(정부 재원부족의 대체)가 유효한 것으로 해석 • ②의 논거(민간의 창의•효율 활용을 통한 효율성 제고)에 합당한 사업인지 여부를 적격성 조사(value for money test)등을 통해 엄격히 검토한 후 사업 추진 • 투자사업의 특성상 공급자 시장의 경쟁성이 충분히 확보될 수 있는 경우라면 민간끼리의 경쟁을 통하여 비용절감 효과 기대 가능 • 다만 잠재적인 입찰자가 많지 않아서 경쟁성이 확보되지 않는다면 정부에 불리한 계약도 발생 가능
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 9 2. 민간투자사업 적정규모 검토 • 주요 쟁점 • 민간투자를 통해 SOC 시설을 조기 확충할 수 있다고 하더라도 민간투자 규모를 무한정 증대시킬 수 없으므로 적정 투자규모를 찾기 위한 연구 필요 • 영국의 경우 민간투자 규모가 총 공공투자(public investment)의 11% 수준 혹은 연간 민간투자 정부지급금 규모가 세출예산의 2% 수준에서 안정화 되도록 운영 • 개선 과제 • 우리나라의 기존 연구들에서는 적정 SOC 투자(=적정 SOC 스톡을 달성하기 위해 필요한 투자)를 구한 다음 정부의 세입•세출상 제약 하에서 현실적으로 가능한 투자수준과 비교하여 필요한 민간투자 규모가 전체 SOC 투자의 10~20% 수준이라고 제시 • (국토연구원, 『중장기 민간투자계획 수립연구(2002)』등) • 총 SOC 투자 대비 민간투자 비율 혹은 연 세출예산 대비 민간투자 정부부담금 비율 등을 적정 가이드라인으로 모색할 필요
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 10 3. 민간투자사업 재정지원 원칙 확립 • 주요 쟁점 • 관례적으로 총사업비의 일정비율 이내에서 재정지원이 이루어져 왔으나 재정지원 원칙 및 기준을 보다 명시적으로 규율할 필요 • 도로, 철도(경전철), 항만, 환경사업 등 사업부문별로 재정지원의 범위 및 비율이 일관성있고 체계적으로 설정되어야 한다는 의견 제기 • 많은 민자사업에서 총사업비 산정시 용지보상비를 제외하고 산정한 바 있으나 용지보상비 지원도 재정지원의 일부이므로 비율에 포함 산정 필요
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 11 • 개선 과제 • 각 사업부문별로 총사업비 대비 재정지원 상한 비율은 현행 재정사업 추진시의 재정분담 비율을 넘지 않는 수준에서 제시 • 단, 재정지원 비율 상한은 사용료 수준이 재정사업 추진시 요금 대비 1.0배라는 것을 전제로 산출 • 용지보상비 지원 및 기타 사업시행자의 정부지원 요청에 따라 추가로 발생하는 비용 등을 모두 포함한 ‘총정부부담금’ 수치를 근거로 지원규모를 판단 • 위의 원칙과는 별개로 개별사업에 대하여 사전 ‘적격성조사(value for money test)’를 통하여 재무성을 확보하게 하는 수준의 재정지원 규모를 사전적인 상한 규모로 활용
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) Ⅳ. 민간투자사업 시행 쟁점 및 과제 12 1. 대상사업 선정방식 검토 현안 쟁점 검토 과제 • 대상사업을 열거방식(positive list)에 한정하지 말고 negative list 방식 등으로 확대하자는 주장 제기 • 민간의 적극적인 참여를 유도하기 위해 대상사업 범위를 사전에 제한하지 않고 negative list 방식 혹은 포괄적 열거 방식을 도입하자는 주장 • 임대형 민간투자사업(BTL)에도 민간제안을 허용해야 한다는 주장 • 정부의 중장기 재정운용 계획에 기초하여 투자우선순위를 조정하려면 대상사업 범위 및 선정방식을 어느 정도 규율할 필요 • 민간투자법에 따라 추진되는 사업에는 금융•세제•사업추진 방식 등 특별 인센티브 가 수반된다는 점을 간과하기 곤란 • 확대 대상사업은 사전적으로 민자사업 추진논거에 부합되는 부문이라야 함. 즉 민간의 재원을 확보해서라도 꼭 조기에 확충이 필요한 사업부문이면서 민간의 창의와 효율이 극대화될 수 있는 사업부문 이라는 점이 입증되는 부문일 것
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 13 2. 사업계획서 평가방법의 선진화 현안 쟁점 검토 과제 • 가끔씩 시설사업기본계획(RFP), 성과요구수준서 등의 상세성이 미흡하고 공사비•운영비와의 연계성이 부족하여 평가 단계에서 어려움 발생 • 기술점수 대비 가격점수의 적정비율이 무엇인지(예; 50% 대 50%) 에 대한 분석 필요성 제기 • 사업의 고시 단계에서 시설사업기본계획 및 성과요구수준서의 상세성을 최대한 높이도록 하되, 사전적인 요구수준이 공사비•운영비 등의 비용변수에 미치는 영향을 체계적으로 분석•제시 • 현재 임대형(BTL)사업의 ‘성과요구 수준서 작성 연구’ 등을 통해 양자간의 연계성을 체계적으로 분석 시도 중 • 사업부문별•사업규모별로 기술점수 대비 가격점수의 변별력을 차등적으로 적용하는 것을 검토
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 14 3. 민자사업 적격성조사(Value for Money Test) 보완 현안 쟁점 검토 과제 • 현재 민간투자사업기본계획에 따라 민간제안사업의 경우는 사전적으로 공공투자관리센터에 의해 적격성조사(value for money test)를 수행하는 것을 의무화하고 있으나 정부고시사업의 경우는 제외되는 실정 • 정부고시사업에 대해서도 주무관청이 체계적인 적격성조사를 시행해야 한다는 비판 제기 • 총사업비 규모가 일정 수준(예를 들어 2천억원) 이상인 정부고시 민간투자사업에 대해서는 공공투자관리센터의 적격성조사를 의무화하는 방안 검토 • 일정규모 이하의 사업에 대해서는 공공투자관리센터에서 제시하는 ‘적격성조사 세부요령(안)’에 따라 주무관청 책임 하에 적격성조사를 시행 • 적격성조사 결과를 다음 단계인 사업고시, 사업계획서 평가, 협상 등의 과정에서 적극 활용
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 15 4. 정부고시사업의 적극 발굴•추진 현안 쟁점 검토 과제 • 최근 3~4년간 정부가 민간투자법에 따라 직접 정부고시 민간투자사업으로 발굴하여 추진한 사례보다는 도로, 경전철, 항만 등의 민간제안사업으로 추진한 사례가 많음. • 민간제안사업으로 추진할 경우 정부의 중장기 재정투자계획과의 일치성 여부 등을 판단하는데 상대적으로 어려움 내재 • 정부의 중장기 ‘국가재정운영계획’ 내용과 연계하여 정부가 사전적으로 적격성이 확보되는 고시사업들을 적극 발굴•추진 • 정부고시사업 활성화를 위해 예비타당성조사 시행단계에서부터 체계적인 민자 적격성 검토를 제도화
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 16 5. 민간투자사업의 사업관리체계 강화 현안 쟁점 검토 과제 • 현재 수익형(BTO) 170여개 및 임대형(BTL) 100여개 이상의 민자사업이 추진 중이므로 사후적인 사업관리시스템을 보완할 필요성 제기 • 특히 시설이 완공되고 난 다음 사업시행자 가 운영 및 유지관리를 효율적으로 하도록 성과를 지속적으로 추적하는 시스템이 필요 • 운영 및 유지관리의 효율성 제고는 사업으로부터 기대되는 공공서비스 수준에 영향을 미칠 뿐만 아니라, 사용료 및 운영수입보장 부담금 수준 등 사후적인 가격변수 조정에도 영향을 미침 • 국가관리 및 지자체관리 민간투자 사업의 각 추진단계별로 모니터링 주체, 방법 및 시기를 체계적으로 규정할 필요 • 시설이 완공되면 사업의 초기 제안단계에서 부터 시공이 완료된 단계까지 총사업비 등의 비용변수 수준을 비교•평가하도록 하고, 서비스 수준의 성과도 평가 • 운영 및 유지관리단계에서 성과가 미흡할 경우 변경협상(renegotiation)을 추진하는 방안을 구체화하여 정부의 추가적인 재정부담을 사전에 예방
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 17 6. 임대형(BTL) 민간투자사업의 적정수익률 설정 현안 쟁점 검토 과제 • 정부가 BTL 민자사업자에게 불필요하게 높은 수익률을 보장하면 민자 도입의 근본 취지를 훼손하게 되지만, BTL 투자수익률 이 여타의 채권투자나 부동산 투자수익률 등에 비해 지나치게 낮으면 사업 참여율이 저조할 위험 내재 • 현재까지 평가가 완료된 사업들에서는 평균 3:1의 시장경쟁을 통해 100bp 내외의 가산금리(알파 값)를 시현하였는 바, 현재의 실현된 가산금리 수준이 너무 낮아 성공적인 사업성과를 기대하기 힘들다는 비판 제기 • 적정수익률은 최종적으로 건설•운영 프리미엄과 장기투자 프리미엄 등을 고려하여 시장에서 경쟁을 통하여 결정되는 구조 • 따라서 지속가능하지 않은(un-sustainable) 수준의 가산금리가 시장에서 계속 시현될 가능성은 거의 없음. • 가산금리 수준은 사업부문별 특성에 따라 차이가 날 수 있는데, 건설 및 운영 위험(건설 및 운영의 기간 및 비용 차이 등), 재무위험(유동성 위험, 이자율 변동 등), 정치적 위험 등에 따라 다르게 시현될 것으로 전망
<표 1> 최근 16년간 도로 및 철도투자 추이 (단위: 조원) 18 7. 임대형(BTL) 민간투자사업의 운영비 변동위험 분담 현안 쟁점 검토 과제 • 임대형(BTL) 사업의 경우 20여년의 사업기간 동안 소요될 운영비를 사전에 예측하는 것이 불가능하므로 운영비 변동위험은 정부와 사업시행자가 분담해야 한다는 주장 제기 • 예를 들어 현재 정부지급금 산정에 적용되는 이자율을 일정기간(5년)마다 재조정해 줌으로써 이자율 변동위험을 정부와 사업시행자가 분담하고 있듯이, 운영비도 일정기간마다 재조정해야 한다는 주장 • 이러한 주장은 사업시행자 가운데에서 누가 (SPC, 운영사, 재무적투자자 등) 운영비 변동위험을 더 많이 분담할 것인가의 문제와도 직결 • 현 단계에서 향후 20년간의 운영비 변동 가능성을 합리적으로 예측하는 것이 어려운 것은 사실 • 그러나 미래 발생할 운영비를 여하히 효율적으로 절감하느냐의 문제는 임대형 민자사업의 성패를 좌우하는 핵심적인 과제 • SPC, 운영사, 재무적투자자 등이 가장 효율적으로 운영비 변동위험을 관리하도록 유도하고 경쟁적인 환경을 조성하는 것이 BTL 사업의 효과를 극대화하는 핵심과제 • ‘적정 운영비의 규모 및 변동’ 을 가장 잘 예측•전망할 수 있는 “시장의 경쟁” 기능을 활용하는 것이 바람직