Доклад И.И.Сечина на Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России

1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ ПРОЕКТИРОВАНИЯ, СТРОИТЕЛЬСТВА И ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРОИЗВОДСТВ ЧЕРЕЗ ИЗМЕНЕНИЕ В РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

2. ПОРУЧЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ ПО ВОПРОСАМ МОДЕРНИЗАЦИИ И ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ РАЗВИТИЮ ЭКОНОМИКИ, А ТАКЖЕ ПО ВОПРОСУ РАЗВИТИЯ ЧЕРНОЙ МЕТАЛЛУРГИИ ПОРУЧЕНИЕПРЕЗИДЕНТА РФ Д.А. МЕДВЕДЕВА ПОРУЧЕНИЕПРЕЗИДЕНТА РФ В.В. ПУТИНА Пр-839 Пр-2029 • от 29 марта 2010 г. • от 01 августа 2012 г. Доклад И.И.Сечина на Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 23.03.2010г. пункт 2.б пункт 9.б представить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в области проектирования, строительства и эксплуатации объектов топливно-энергетического комплекса, в первую очередь нефте- и газоперерабатывающих производств, в части, касающейся изменения существующих требований безопасности (с учетом зарубежного опыта и современного развития техники и технологий), установленных строительными нормами и правилами и другими документами, имея в виду обеспечение необходимого уровня промышленной безопасности. Проанализировать с участием бизнес-сообщества ситуацию в сфере экологической и промышленной безопасности и принять необходимые меры для обеспечения устранения избыточных требований, препятствующих модернизации металлургической промышленности, предусмотрев развитие механизмов независимой экспертизы, декларирования и оценки риска в качестве основных инструментов обеспечения безопасности. ИНИЦИАТИВА • Цитаты из доклада: • проектирование и эксплуатация объектов нефтегазопереработки и нефтегазохимии осуществляются в соответствии с нормами и правилами безопасности, сформированными в 30-е годы прошлого века ; • существующая нормативная база регулирования безопасности содержит избыточные требования; • идея оптимизации заключается в отказе от избыточных предписывающих требований при обеспечении достаточного уровня безопасности пункт 2.в Поручения о необходимости совершенствования нормативной правовой базы, регулирующие вопросы организации промышленной безопасности предприятий обеспечить принятие нормативных правовых актов, регламентирующих требования к нефтеперерабатывающим производствам, основные требования к техническим условиям по проектированию объектов нефтепереработки и нефтехимии, а также порядок проведения анализа риска на этапах проектирования, строительства и эксплуатации объектов нефтепереработки и нефтехимии.

3. Действующая система не позволяет в полной мере использовать преимущества прогрессивных технологических решений Россия Страны ЕС Норма, утв. действующими НПА Общие показатели безопасности, утв. действующими НПА ПРОТИВОРЕЧИЕ СОГЛАСОВАНИЕ Альтернативное решение Альтернативноерешение ПОДТВЕРЖДЕНИЕ СООТВЕТСТВИЯ ТРЕБОВАНИЯМ БЕЗОПАСНОСТИ ЗАПРЕТ НА ПРИМЕНЕНИЕ ПРИМЕНЕНИЕ Предписывающий характер норм тормозит модернизацию производственных процессов. Для преломления сложившейся тупиковой ситуации необходима разработка механизма повышения гибкости процесса регулирования в области ПБ.

4. Сравнение требований законодательства ЕС и РФ по отчетности оператора для ввода ОПО в эксплуатацию Страны ЕС Россия Концепция тотального контроля приводит к задержкам с вводом объектов в эксплуатацию, потере конкурентоспособности

5. Состояние нормативно-правовой базы регулирования промышленной безопасности РФ требует реформы для улучшения ситуации Регулирование промышленной безопасности базируется на 407 нормативно-правовых документах Около половины нормативной базы ПБ приходится на нормы, установленные до 2000 г. • сосредоточенность правовых и технических норм в ведомственных НПА; • тотальный охват практически всех обязательных технических норм, правил и норм регистрации, лицензирования, экспертизы и сертификации. • образование разрыва между федеральным законом № 116-ФЗ и всей совокупностью ведомственных подзаконных актов; • де-факто установление верховенства ведомственных актов над законом. Сложность системы Устарелость системы Для целей ускоренной модернизации необходимы: • ликвидация отставаний нормативной базы от велений времени; • установление верховенства закона над ведомственным нормотворчеством.

6. СРАВНЕНИЕ ПОКАЗАТЕЛЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОИЗВОДСТВ ПЕРЕРАБОТКИ НЕФТИ И ГАЗА, НЕФТЕХИМИИ И ГАЗОХИМИИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ РФ США ОТЕЧЕСТВЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ СРАВНЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ БЕЗОПАСНОСТЬ УСТАНАВЛИВАЕТ ТРЕБОВАНИЯ Смертность количество случаев вследствие аварий (чел/100 млн. чел.-час. работы) • к показателям безопасности: • смертность • травматизм • аварийность • … • к организации • производства: • толщина стенки • расстояние • высота • … Удельный травматизм количество случаев вследствие аварий (чел/200 тыс. чел.-час. работы) Удельная аварийность количество случаев при переработке сырой нефти (ед./млн.т. в год) ЭКОНОМИКА БИЗНЕС ОРИЕНТИРОВАН ВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ПОКАЗАТЕЛИ БЕЗОПАСНОСТИ Глубина переработки выход нефтепродуктов в расчете на нефть (%) Удельная производительность количество перерабатываемой сырой нефти (млн.т/кв. км. в год) БЕЗОПАСНОСТЬ ! ? Удельные трудозатраты количество персонала, требующегося для переработки сырой нефти (чел./млн.т. в год)

7. ДЛЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ТРЕБУЕТСЯ ДАЛЬНЕЙШЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ…. РОСТЕХНАДЗОР ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ УЛУЧШЕНИЯ…. УСТАНОВКА ИЗОМЕРИЗАЦИИ, ОАО «Газпромнефть - МНПЗ» • Сформировано нормативно-правовое поле в области безопасной эксплуатации опасных производственных объектов. S=10600 м2 S=21700 м2 УСТАНОВКА ФТОРИСТОВОДОРОДНОГО АЛКИЛИРОВАНИЯ, ООО «ЛУКОЙЛ-НИЖЕГОРОДНЕФТЕОРГСИНТЕЗ» УСТАНОВКА ПОЛИПРОПИЛЕНА, ООО «Тобольск-Полимер» 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» S=10320 м2 S=15600 м2 S=26 000 м2 S=42 000 м2 • Сформированы ключевые направления совершенствования государственной политики в области промышленной безопасности до 2020 года - площадь установки по западным нормам (по данным UOP) - фактические размеры установки по нормам Российской Федерации СОБЛЮДЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: • не обеспечивает безопасность производств на уровне мировых стандартов • экономическая и энергетическая эффективность производств уступает зарубежным показателям • увеличивает площади застройки более чем в 1,5 раза по сравнению западными аналогами • увеличивает стоимость строительства по сравнению с западными аналогами – до 30% КОНЦЕПЦИЯ совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года

8. ИДЕИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРОИЗВОДСТВ ПЕРЕРАБОТКИ НЕФТИ И ГАЗА ПРЕДЛАГАЕМОЕ РЕШЕНИЕ (крупнейшими компаниями ТЭК) от ПРЕДПИСАНИЙ к ЦЕЛЕПОЛАГАНИЮ Новая возможность: ЦЕЛЕУСТАНАВЛИВАЮЩЕЕ регулирование на основе риск ориентированного подхода эволюционный переход Регулирование безопасности на основании предписаний, указанных в нормативно-правовых актах, устанавливающих конкретные типовые требования к организации производства (толщина стенки, тип металла, расстояние, высота…). Установление цели – сделать производство безопасным, а не способа ее достижения; регулирование методов и обязательных показателей для оценки безопасности. СУЩНОСТЬ НОВОГО ПОДХОДА: ФОРМАТ: • добровольный характер выбора для бизнеса альтернатив организации процесса промышленной безопасности • установление значений допустимого риска • установление требований к методике оценки риска • установление требования по реализации всех практически целесообразных мер, направленных на предупреждение аварии и смягчение ее последствий ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВИЛА В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ИЗМЕНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА 116-ФЗ ЭФФЕКТЫ НЕФТЕПЕРЕРАБОТКА РАЗВИТИЕ СМЕЖНЫХ ОТРАСЛЕЙ • сокращение капитальных вложений до 30% (до 0,5 трлн. руб.) • обеспечение требуемого уровня безопасности • сокращение площадей застройки • повышение энергоэффективности производства • МАШИНОСТРОЕНИЕ И • ПРИБОРОСТРОЕНИЕ • НАУЧНО- ТЕХНИЧЕСКИЕ • РАЗРАБОТКИ • ЭЛЕКТРОННАЯ И РАДИО-ПРОМЫШЛЕННОСТЬ • ФИНАНСЫ

9. СОБСТВЕННИК Сущность нового подхода в регулировании промышленной безопасности НАДЗОРНЫЙ ОРГАН ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПРОМИССА МЕЖДУ СОБСТВЕННИКОМ И НАДЗОРНЫМИ ОРГАНАМИ • ЭКОНОМИЧЕСКИ НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫЙ ВАРИАНТ • НАДЛЕЖАЩИЙ УРОВЕНЬ БЕЗОПАСНОСТИ • ПРИНЯТИЕ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ • ЗАЩИТА ЖИЗНЕННО ВАЖНЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЧНОСТИ И ОБЩЕСТВА ОТ АВАРИЙ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИОРИТЕТ ЭФФЕКТИВНОСТИ И БЕЗОПАСНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПРИОРИТЕТ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН ОБОСНОВАНИЕ ПРИЕМЛЕМОСТИ УРОВНЯ БЕЗОПАСНОСТИ (допустимого риска) НЕЗАВИСИМАЯ ЭКСПЕРТНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ • АНАЛИЗ РИСКА ПРОЕКТНЫХ РЕШЕНИЙ • ЗАКЛЮЧЕНИЕ О ДОСТАТОЧНОСТИ МЕР ПО СМЯГЧЕНИЮ ОПАСНОСТЕЙ В ПРОЕКТЕ (СНИЖЕНИЮ РИСКА) И ДОСТИЖЕНИЮ В СОСТОЯНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА • АНАЛИЗ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПРИЕМЛЕМОСТИ ПРОЕКТНЫХ РЕШЕНИЙ

10. ХРОНОЛОГИЯ РАБОТЫ ПО РАЗРАБОТКЕНОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕГО ПЕРЕХОД НА ЦЕЛЕУСТАТАВЛИВАЮЩЕЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА ОСНОВЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА • КОНФЕРЕНЦИИ, • ДОКЛАДЫ, СОВЕЩАНИЯ • РАЗРАБОТАННЫЕ ПРОЕКТЫ ДОКУМЕНТОВ • СТАТЬИ, • ПУБЛИКАЦИИ 2010 год: • Компании «Газпром нефть», «Сибур», «Лукойл» выступили с инициативой по совершенствованию нормативной правовой базы в области проектирования, строительства и эксплуатации нефтеперерабатывающих, газоперерабатывающих и нефтехимических производств в части, касающейся изменения существующих требований безопасности (с учетом зарубежного опыта и современного развития техники и технологий), для обеспечения надлежащего уровня производственной безопасности. • Совещание у Председателя Правительства РФ, различных ФОИВ, Государственной Думе РФ, доклады на конференциях и совещаниях, публикации в СМИ: обсуждение предложений компаний на 29 различных конференциях и в 11 публикациях. 2011 год: Принято решение сформулировать предложения в формате ФНП. Рассмотрение первой редакции проекта ФНП на Научно техническом совете Ростехнадзора. Проведение обсуждения, дискуссий, совещаний с экспертным сообществом – свыше 100 замечаний от экспертов. Подготовка 2й редакции ФНП. 2012 год: Рассмотрение второй редакции ФНП на НТС Ростехнадзора. Текст ФНП вывешен на сайте РТН для публичного обсуждения. Отработка замечаний экспертов, подготовка 3й редакции ФНП. Апробация предложенного подхода на практике – проведение МЦАИ РАН пилотнойколичественной оценки риска действующей установки Московского НПЗ. Действенность и корректность риск-ориентированного подхода подтверждена. Совместные инициативы представителей металлургической и нефтегазовой промышленности в рамках РСПП по внесению риск-ориентированного подхода в 116-ФЗ. Совещания на уровне руководства РТН, у министра РФ Абызова, с экспертами Открытого правительства. Поддержка инициатив промышленности. Предложения по включению альтернативного риск-ориентированного подхода в 116-ФЗ подготовлены и направлены РСПП в Ростехнадзор. Рассмотрение 3й редакции ФНП на Научно-техническом совете Ростехнадзора12 сентября 2012 г.

11. ПОРУЧЕНИЕ НТС РОСТЕХНАДЗОРА ПРОСЧИТАТЬ РИСКИ на примере действующей установки • По результатам обсуждения на заседании секции по безопасности объектов нефтегазового комплекса научно-технического Совета Ростехнадзора 2-ой редакции проекта ФНП ОАО «Газпром нефть» было дано поручение выполнить работу по проведению количественной оценки риска (далее - КОР) установки АТ-ВБ на Московском НПЗ с использованием подходов, предлагаемых в ФНП. Главной задачей работы : • апробирование методики КОР с целью определения ее практической пригодности на конкретном примере действующей установки. Результаты проведенной МЦАИ РАН работы показали применимость предлагаемых в ФНП подходов на практике, их соответствие существующим современным методам и подходам к оценке и анализу риска, подтвердили наличие компетентных ресурсов для проведения КОР согласно методики предлагаемой ФНП в установленные сроки. Для объективной и независимой оценки методики КОР и ФНП исполнителем работы был определен Межведомственный центр аналитических исследований в области физики, химии и биологии при Президиуме Российской академии наук (далее – МЦАИ РАН).

12. СУЩЕСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ 116-ФЗ «О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ» - ПРАВОВОЕ ПРЕПЯТСТВИЕ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕУСТАНАВЛИВАЮЩЕГО ПОДХОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 116-ФЗ «О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ» ПРАВОВОЕ ПРЕПЯТСТВИЕ СТАТЬЯ 1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ Промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий СТАТЬЯ 3. ТРЕБОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности. • Если имеется проект / эксплуатируемое производство, на котором: • используются прогрессивные (передовые) решения и предусмотрены мероприятия, обеспечивающие приемлемый уровень риска (безопасность), то есть выполнено требование 1 статьи 116-ФЗ • но, • при этом допущеноотступление хотя бы от одного предписывающего требования промышленной безопасности , • то в соответствии с 3 статьей 116-ФЗ промышленная безопасность для такого проекта / эксплуатируемого производства НЕ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ • Выводы: • Целеустанавливающеерегулирование ПБ сегодня не может быть использовано; • 116-ФЗ создает для использование целеустанавливающего регулирования правовое препятствие; • Для возможности реализации ФНП необходимо внесение изменений в 116-ФЗ.

13. ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ БИЗНЕС-СООБЩЕСТВА, НАПРАВЛЕННЫХ НА ПОВЫШЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ, ЭФФЕКТИВНОСТИ, НА МОДЕРНИЗАЦИЮ НЕОБХОДИМО ОПЕРАТИВНОЕ ИЗМЕНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Внесение изменений: • Федеральный закон 116-ФЗ: • Ввести понятия «риск» и «допустимый риск»; • Установить способы обеспечения промышленной безопасности: • Выполнение предписаний в отношении организационно – технических параметров производств; • Выполнение мероприятий в целях поддержания риска на ОПО на уровне допустимого; • Установить возможность самостоятельного выбора владельцем ОПО способа обеспечения промышленной безопасности; • Внести изменения, в соответствии с которыми промышленная безопасность опасного производственного объекта считается обеспеченной при соблюдении требований промышленной безопасности, содержащихся в проектной документации на опасный производственный объект. • Градостроительный кодекс РФ: • Внести изменения, устанавливающих правовой режим проектирования, строительства, эксплуатации, технического перевооружения, капитального ремонта, консервации или ликвидации объектов в случаях, когда хозяйствующему субъекту требуется отступление от предписывающих требований безопасности ОСНОВНАЯ ИДЕЯ • Устранить правовое препятствие для реализации инициативы бизнес-сообщества по Федеральным нормам и правилам в области промышленной безопасности

14. Опыт применения риск-ориентированного подхода в пожарной безопасности ФЗ № 123 от 22 ИЮЛЯ 2008 г. «ТЕХНИЧЕСКИЙ РЕГЛАМЕНТ О ТРЕБОВАНИЯХ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ» • ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА: • установление минимально необходимых требований к различным видам продукции; • комплексное обеспечение пожарной безопасности территорий, зданий, сооружений, транспортных средств, технологических установок, оборудования, агрегатов, изделий и иного имущества; • внедрение гибкого нормирования (оценка риска, добровольное противопожарное страхование). • ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА: • введение механизма декларирования факта обеспечения пожарной безопасности операторам объектов; • обязательный характер и уведомительныйпорядок декларирования; • возможность приведения расчетных величин пожарных рисков в декларации пожарной безопасности. РЕЗУЛЬТАТЫ ПРИМЕНЕНИЯ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ*: - 21% Эффективность применения альтернативного подхода к регулированию промышленной безопасности подтверждается практикой регулирования в смежных областях - 17% * По данным МЧС России

15. Проект решения • Поддержать предложения ОАО «Газпром нефть» по реализации альтернативного способа обеспечения промышленной безопасности через риск-ориентированный подход. • Рекомендовать Ростехнадзору принять в 3м чтении Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила обеспечения промышленной безопасности нефтеперерабатывающих, нефтегазохимических и газоперерабатывающих производств». • Инициировать соответствующие изменения в 116-ФЗ, способствующие применению Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила обеспечения промышленной безопасности нефтеперерабатывающих, нефтегазохимических и газоперерабатывающих производств».