KAMULAŞTIRMA

1. KAMULAŞTIRMA

2. Kamulaştırma işleminde bedel tespiti işlemlerine ilişkin sorunların Türkiye’deki kamulaştırma sürecine etkilerinin incelendiği bu çalışmada, kökeni ilk çağlara dek uzanan kamulaştırma işleminin doğuşu, ülkemizde ve Dünya’daki tarihi süreci incelenerek kamulaştırma işlemlerinde bedel tespitle ilgili sorunların giderilmesi yönünde çözüm önerileri üzerinde çalışılmıştır .

3. Kamulaştırma, kamu yararı söz konusu olan arsa veya arazilerin elde edilmesi için taşınmaz sahiplerine yaptırılan zorunlu satıştır. • Kamulaştırmada idareler, taşınmaz sahiplerinin iradelerine bakmaksızın, ihtiyaç duydukları taşınmazların mülkiyetini veya irtifak hakkını edinme yetkisine sahiptirler. • Halen yürürlükte olan 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu ülkemizde kamulaştırma açısından esas ve temel hukuki belgedir. Kanununun 1. maddesi ‘’Bu kanun; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzel kişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, taşınmaz malın ve irtifak hakkının idare adına tescilini, kullanılmayan taşınmaz malın geri alınmasını, idareler arasında taşınmaz malların devir işlemlerini, karşılıklı hak ve yükümlülükler ile bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenlemektedir.’’ şeklindedir.

4. Kamu yararının gerçekleştirilmesi için belli bir taşınmaz üzerinde özel mülkiyetin kaldırılarak taşınmazların zorla alındığı kamulaştırma işleminin unsurları şunlardır: • 1- Kamulaştırma yetkisi yalnızca devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerine aittir. • 2- Kamulaştırma sadece kamu yararının gerektiği hallerde yapılır. • 3- Kamulaştırmanın konusunu yalnızca özel mülkiyetteki taşınmaz mallar oluşturur. • 4- Kamulaştırma, kanunen belirlenmiş esas ve usullere göre yapılır. • 5- Kamulaştırılan taşınmazın değeri peşin olarak ödenir. • 6- Kamulaştırma, esas olarak bir zor alım hareketidir.

5. Kamu yararı kavramı, Anayasa’nın 43. maddesinden 48. maddesine kadar olan bölümde, kıyılardan yararlanma, toprak mülkiyeti, tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması, kamulaştırma, devletleştirme, çalışma ve sözleşme hürriyetine ilişkin maddelerde düzenlenerek hükme bağlanmıştır. • Kamu ve toplum yararı ilkeleri, kentsel arazi ve arsalardaki özel mülkiyetin diğer kişilerin olanaklarını ve ihtiyaçlarını sömürme aracı olarak kullanılmasını, emek ve para harcamadan spekülatif kazanç elde edilmesini önlemeyi gerektirir.

6. Mülkiyet, hukuk düzeni çerçevesinde sahibine sahip olduğu şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisi veren ayni haktır. Klasik sistemde üretim araçları üzerindeki özel mülkiyet, malikin bireysel çıkarlarını önde tutmakta olup bireysel çıkar, toplum çıkarlarından önce gelmektedir.

7. DÜNYA’DA KAMULAŞTIRMA Eski Çağlar’da ve Eski Yunan’da ilk örneklerine rastlanan kamulaştırma, tarihsel süreç içerisinde gerek Batı gerekse Doğu medeniyetlerinde sıkça uygulanmış hukuki ve yönetsel bir tasarruftur. Hatta Kabe’nin çevresinin kamulaştırma yoluyla genişletildiğine kimi eserlerde değinilmiştir. Kamulaştırmanın diğer ülkelerdeki uygulamaları şu şekildedir:

8. Hollanda,1981 yılında yeni kamulaştırma yasasını uygulamaya koymuştur. Kamulaştırma çalışmaları ile ihtiyaç duyulan konut alanlarının sağlanması ve mevcut planların güncelliğini yitirmeden uygulamaya konulması hedeflenmiştir. Kamulaştırma kararının alınmasından hemen sonra, değer tespiti için ilgili arsa veya arazi sahipleri ile yapılan karşılıklı görüşmeler ile kamulaştırma bedeli, serbest pazarlık ortamında tespit edilmektedir. Bedel tespit işleminde esas olan, sadece o günkü rayiç bedel olmayıp kamulaştırma sonrası bölgede meydana gelecek diğer gelişmelerden dolayı mülkiyeti gelecekte etkileyecek değeri de kapsamaktadır. Arazi sahiplerinin genellikle kamulaştırma bedeline itiraz etmedikleri görülmüştür. Nitekim 1979 - 1982 tarihleri arasında kamulaştırma çalışmaları ile planlanan arazilerin % 99.94'ü belediyeler tarafından satın alınmıştır.

9. Almanya'dayapılan kamulaştırma uygulamalarını içeren yasanın paralelinde, 1972 yılında yürürlüğe giren "Kentsel Yenileme" yasası ile özellik arz eden alanların zorunlu olarak yenilenmesi işlemleri yürütülmektedir. Planlama amaçlı arazilerin elde edilmesi kamulaştırma, zorunlu arsa-arazi düzenlemesi ve sınır düzeltmesi ile yapılmaktadır. Tarımsal veya ormanlık alanlar "Toplulaştırma Yasası" kapsamına girmektedir. • Kamulaştırma çalışmaları, ülke veya bölge bazındaki kamu ihtiyaçlarının karşılanması için veya yeni kentsel alanların açılması şeklindedir. İlgili makamlarca alınan kamulaştırma kararından sonra günün serbest piyasa koşullarına göre kamulaştırma bedeli belirlenmektedir. Bu bedeller, ülke genelindeki emlak fiyatlarının tespitinden sorumlu bir kurulca tespit edilmektedir. Kamulaştırma hakkındaki şikayetlerin büyük bir kısmı, kamulaştırma bedellerinin düşüklüğü ile ilgilidir.

10. Fransa'da 1935 yılına kadar yapılan uygulamalarda, kamulaştırma ile ilgili değer tespiti resmi makamlarca yapılmakta, ancak kamulaştırma bedeli için son karar, arazi sahiplerince oluşturulan bir jüri tarafından verilmekteydi. Bu tarihte yapılan bir değişiklikle bir değer -tespit komisyonu kurulması öngörülmüştür. Ancak zaman içerisinde yapılan bedel tespitlerinin, normal değerlerden fazla olduğu gözlenmiştir. 1955 yılında arazi fiyatlarındaki hızlı artış karşısında, kamulaştırma çalışmalarında bazı standartlar getiren yeni bir yasa yürürlüğe girmiş ve bu yasa ile değer - tespit komisyonlarının serbest karar yetkileri kısıtlanmıştır.1958 yılında bu uygulamadan vazgeçilerek değer tespit komisyonu yerine bu işten sorumlu olacak bir hakimin görevlendirilmesi kararlaştırılmıştır. Fransa'da yapılan kamulaştırma çalışmalarının farklı bir yanı kamulaştırmadaki finans problemlerinin kurulan fonlar aracılığı ile giderilmeye çalışılmasıdır. Bunlar maliye bakanlığı bünyesinde oluşturulan "Ulusal Planlama ve Gelişme Fonu" ve "Ekonomik ve Sosyal Gelişme Fonu" dur. Özellikle acil kamulaştırma işlemlerinde, bu fonların büyük yararlar sağladığı görülmüştür.

11. İngiltere'deyapılan uygulamalarda, kamulaştırma çalışmaları amaçlarına göre farklı kanun ve yönetmelikler çerçevesinde ele alınmaktadır. Değer tespit işlemlerinde 1961 yılında yürürlüğe giren kamulaştırma yasası esas alınmaktadır. Buna göre, ilgili yasanın ilk 5 maddesi değerlendirme, 6. maddesi kamulaştırmada mal sahibi aleyhine doğan diğer zararların (iş kaybı, taşınma, enflasyon vb...) ödenmesi hususundadır. Kamulaştırma işleminde mülkiyete ait değer tespit çalışmaları oluşturulan kurullarca yürütülür. Kamulaştırma bedelinin tespitinde esas olan, günün rayiç bedelleridir. Mal sahipleri kamulaştırma kararı ile değer tespiti arasında geçen zaman içerisinde meydana gelebilecek değer artışını talep edebilmektedirler.

12. İsveç,Finlandiya ve İspanya'dayapılan uygulamalarda kamulaştırma bedellerinin tespitinde, resmi makamlarca yayınlanan rayiç bedelleri gösteren fiyat endeksleri esas alınır. Bu endeksler vergilendirme amaçlı olarak ülke genelinde, belli zaman periyodları içerisinde hazırlanarak devamlı olarak güncelleştirilmektedir. İsveç'te yapılan kamulaştırma çalışmalarında, kamulaştırma sonrası mal sahiplerine ödenen kamulaştırma bedeli ile kişinin aynı koşullarda yeni bir mülk edinmesi garanti edilmektedir. Finlandiya ve İspanya'da kullanılan endeks fiyatları üzerinden değer tespiti yapılır.

13. Amerika Birleşik Devletlerin'deyapılan kamulaştırma çalışmalarında esas olan devletin istimlak hakkına sahip olmasıdır. Bu ilkeden hareketle her eyalet kendi hazırladığı yasa ve yönetmelikler çerçevesinde kamulaştırma çalışmalarını yürütmektedir. Yapılan istimlak çalışmalarında mutlak suretle kamu kullanımı irdelenmekte, istimlak bedeli günün rayiç fiyatları üzerinden ödenmekte ve kamulaştırma bedeli mahkemelerce belirlenmektedir. ABD'de federal devlete ait olan istimlak yetkisi, çoğu zaman kamu kurumlarına, yerel yönetimlere ve özel sektöre devredilmektedir. Özellikle resmi kurumların yaptıkları kamulaştırmalar, eyaletler içerisindeki ana yolların açılması amacını taşır. Bunun dışında kalan planlama ve konut amaçlı kamulaştırma işlemleri özel sektörce yürütülmektedir. Ulusal planlama çerçevesinde, yeni kentsel alanların oluşturulması için geniş alanlar kamulaştırılarak alt ve üst yapı çalışmaları tamamlandıktan sonra yeniden halka satışa çıkarılmaktadır.

14. TÜRKİYE’DE KAMULAŞTIRMA • OSMANLI DÖNEMİ • Osmanlı İmparatorluğu’nda kamulaştırma işleminin ilk izlerine çıkarılan bazı fetvalarda rastlanmaktadır. Tanzimat’a kadar dar bir anlamda ve zorunlu hallerde kullanılan kamulaştırma, Tanzimat sonrasında, batılılaşma çabalarına paralel olarak kavram ve uygulama yönünden Avrupa ülkelerinden alınmıştır.

15. Kamulaştırma ile ilgili olarak yürürlüğe giren ilk hukuki belge 1848 tarihli Ebniye Nizamnamesi, yalnızca İstanbul ile sınırlı kalmak üzere bazı kamulaştırma hükümleri getirmiştir. • 1856 yılında yürürlüğe giren İstimlak Nizamnamesi ile 1848 tarihli Ebniye Nizamnamesini kapsamı genişletilmiştir. Nizamnameye göre, İstanbul şehri için kamulaştırmalarda değer takdir komisyonu oluşturularak ticaret bakanı ile sadrazamın onayına sunulan raporun onaylanması sonucu saptanan bedel sahibine verilmiştir. • 1864 yılında çıkarılan Türuk ve Ebniye Nizamnamesi, 1848 tarihli Ebniye Nizamnamesi’ni yürürlükten kaldırmış ve tüm devlet arazisi için geçerli hale gelmiştir.

16. 1876’da yürürlüğe giren Kanun-ı Esasi 21. maddesiile kamu yararı amacı ve gerçek değeri peşin ödenmek koşuluyla taşınmazların kamulaştırılmasını düzenlenmiştir. • 1879 yılında yürürlüğe girenMenafi-i Umumiye İçin İstimlak Kararnamesi devlet ve belediyeler için yeni kamulaştırma hükümleri getirerek 1856 tarihli İstimlak Nizamnamesini yürürlükten kaldırmıştır. • İmar alanında yeni düzenlemeler getirmek amacıyla 1882 yılında çıkarılan Ebniye Kanunu 1864 yılında çıkarılan ‘’Türuk ve Ebniye Nizamnamesi’’ni yürürlükten kaldırmış; 1879 yılında çıkarılan Menafi-i Umumiye İçin İstimlak Kararnamesi’nin yürürlüğünü etkilememiştir. Gerek 1882 Ebniye Kanunu ve gerek onun yürürlükten kaldırdığı Türuk ve Ebniye Nizamnamesi, imparatorluk çağının, merkeziyetçi Fransa’dan aldığı idari mevzuatın yanında yer alan ve zamanın koşullarına göre evrensel nitelikte olan hukuki düzenlemelerdir. • 1913 yılında çıkarılan Belediye İstimlak Kanunu, belediyelerin kamulaştırma işlemlerinde uymakla yükümlü oldukları esasları yeniden belirlemiştir.

17. CUMHURİYET DÖNEMİ • Cumhuriyet döneminde ilk düzenleme 1924 Anayasası’nın 74. maddesinde yer almıştır. Buna göre yönetimler, özel mülkiyete tabi taşınmaz malları gerçek değere dayalı peşin ödeme ilkesine uygun olarak kamulaştırma hakkına sahiptirler. • 1939 yılında çıkarılan 3710 sayılı Belediye İstimlak Kanunu, belediyelerin kamulaştırma işlemlerini yeniden düzenleyerek belde sakinlerinin sıhhi ve estetik ihtiyaçlar amacıyla kamulaştırma yapılabileceğini öngörmüştür. • Kamulaştırma işleminin uygulanmasında merkezi/yerel yönetim ayrımının ortadan kaldırılmasını öngörerek bütüncül bir yaklaşım sunan1956 tarihli 6830 sayılı İstimlak Kanunu, ülkemiz kamulaştırma hukuku açısından çok önemli bir noktadır. 1960 yılında değiştirilerek kamulaştırmanın kapsamını genişleten söz konusu yasa, 1879 tarihli Menafi-i Umumiye İçin İstimlak Kararnamesi’ni ve 1939 tarihli Belediye İstimlak Kanunu’nu yürürlükten kaldırarak kamulaştırma mevzuatının bütünlüğünü sağlamıştır. • 1961 Anayasasıkamulaştırma karşılığının ödenmesinde gerçek değerin önemine dikkat çekerek 38. madde ile taşınmaz malların, “gerçek karşılıkları peşin olarak ödenmek” kaydıyla kamulaştırılabileceğini açık olarak belirtmiştir. • 1982 Anayasası kamulaştırma ile ilgili olarak 1961 Anayasası’nın öngördüğü sınırlar içerisinde kalmıştır. Anayasa’nın 46. maddesi, devlet ve kamu tüzel kişilerinin kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre kamulaştırmaya, bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkili olduğunu belirterek kamulaştırma işleminin anayasal sınırlarını çizmiştir.

18. Anayasa’da 2001 yılında yapılan değişiklikle, kamulaştırma bedeli tespitinde kullanılacak ölçütler madde metninden çıkarılmış ve kamulaştırma işleminde ödenecek karşılık yasa koyucunun takdirine bırakılmıştır. • Kamulaştırma işlemi ile ilgili olarak çıkarılan 1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Yasası, halen yürürlükte olan yasadır. 2001 yılında 4650 Sayılı Kanun ile önemli değişikliklere uğrayan yasa, kamulaştırma için yeterli ödenek temini, tarafların öncelikli olarak anlaşmalarının öngörülmesi, üzerinde uzlaşılamayan kamulaştırma bedelinin mahkemece tespiti gibi yeni esaslar getirmiştir. • Anayasanın mülkiyet konusundaki 35. maddesi, bu hakkın mutlak bir hak olarak görülmediğini ve kamu yararı amacıyla sınırlandırılabileceğini gösterir. ‘’mülkiyet hakkının toplum yararına kullanılamayacağına” ilişkin son fıkra, çağdaş anayasalardaki mülkiyet düzenlemelerine uygun olarak, toprak vurgunculuğunu önleyebilmek açısından bir güvence niteliğindedir. • Anayasa 46. maddesiyle kamulaştırma işleminin anayasal temelini oluşturmuştur: ‘’Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir. Kamulaştırma bedeli ile kesin olarak hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskan projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebilecegi bu hallerde, taksitlendirme süresi 5 yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir. Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanların bedeli her halde peşin ödenir.’’ denmektedir. • 03.10.2001 tarihli ve 4709 Sayılı Kanun ile yapılan değişiklik, kamulaştırma bedel ölçütlerini Anayasa’dan çıkararak, yalnızca ‘’bedelin nakden ve peşin olarak ödeneceği’’ hükmünü madde metni içinde bırakmıştır .

19. KAMULAŞTIRMADA BEDEL TESPİTİ İLE İLGİLİ ENGELLER • Kamulaştırmanın temel ilkesi malikin mülkiyet kaybından doğan zararın devlet tarafından karşılanmasıdır. Kamulaştırma çalışmalarında karşılaşılan en önemli problem yapılan değer tespitlerinin tam olarak gerçeği yansıtmayarak kamulaştırma işlemlerinin uzun zaman almasıdır. Kamulaştırmalarda en büyük dava konusunu da değer tespiti teşkil etmektedir. Ülkemizde yapılan kıymet takdirlerinin hemen hemen hepsine itiraz edilmekte ve mahkemelerde dava açılmaktadır.

20. 1.KAMULAŞTIRMA İŞLEMLERİNDE BEDEL TESPİT USULLERİ • Kamulaştırılacak taşınmazın değerinin tespit edilmesinde 4 usul kullanılmaktadır: • a- Objektif Usul (Nesnel Usul): Taşınmazın değerinin belirlenmesinde “bilinen, belirli ve sabit” bir değerin esas alındığı yöntemdir. “Karineler Sistemi’’ adı da verilen bu usulde takdir ve tahminin yeri yoktur. Objektif bedelle yapılan kamulaştırmalar, kamu yönetimine, kentlerin içinde ve gelişme alanlarında çok miktarda arsa ve araziyi ucuz fiyatlarla elde etme olanağı verir. • b- Subjektif Usul (Öznel Usul): Kamulaştırma bedelinin tespitinde, taşınmaza komşu olan diğer taşınmazların emsal değerleri ve alım-satım rayici gibi hususların dikkate alındığı usuldür. Taşınmaz mal için piyasada geçerli fiyatın tam olarak sahibine ödenmesini gerektirir. • c- Karma Usul: Objektif ve subjektif usuller arasında bir denge sağlayarak iki usulün de olumlu yanlarını tek bir sistemde toplayan bir bedel tespit usulüdür. Kamulaştırılacak taşınmazın, kamulaştırmanın yapıldığı yıl içindeki maliyeti, emsal alım–satım bedeli gibi bazı objektif esaslar tespit edildikten sonra, kıymeti takdir eden kurullar bedelin nihai olarak tespitinde serbest bırakılmaktadır. • d- Organik Usul: Bedelin belirlenmesi ya doğrudan idare ya yarı yargısal kurullar tarafından ya da mal sahipleri tarafından kurulacak bir jüri tarafından yapılmaktadır.

21. 2.ÜLKEMİZDE BEDEL TESPİTİ • 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda öngörülen kamulaştırma bedel tespit sistemi, büyük ölçüde subjektif usulün temel ilkelerine sahip olmakla beraber objektif usulün de belli özelliklerini bünyesinde barındırmaktadır. • Ülkemizde kamulaştırma bedeli, gerçek karşılık üzerinden ödenmektedir. 2942 Sayılı Kanunun kamulaştırma bedelinin ödenmesi ile ilgili 11. maddede yer alan bedel tespit ölçütlerinin bir kısmı objektif karakterlidir. Maddede yer alan resmi makamlarca yapılmış kıymet takdiri, vergi beyanı ve diğer ifadelerin kamulaştırma bedeli tespitinde objektif usule uygun ögeler olduğu açıktır. • Buna göre kanunun 15. maddesi uyarınca il ve ilçelerde oluşturulacak bilirkişi kurulu, kamulaştırılacak taşınmaz mal veya kaynağın bulunduğu yere mahkeme heyetiyle birlikte giderek hazır bulunan ilgilileri de dinledikten sonra taşınmaz mal veya kaynağın cins ve nevini, yüzölçümünü, kıymetini etkileyebilecek bütün nitelik ve unsurları ile her unsurun ayrı ayrı değerini, varsa vergi beyanını, kamulaştırma tarihindeki resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirlerini, arsalarda kamulaştırma gününden önceki özel amacı olmayan emsal satışlara göre satış değerini, yapılarda resmi birim fiyatları ve yapı maliyet hesaplarını, yıpranma payını, bedelin tespitinde etkili olacak diğer objektif ölçüleri esas tutarak düzenleyecekleri raporda ayrı ayrı belirterek ve ilgililerin beyanını dikkate alarak gerekçeli bir değerlendirme raporuna dayalı olarak taşınmaz malın değerini tespit etmektedir .

22. 3.BEDEL TESPİT İLE İLGİLİ SORUNLAR • Kamulaştırma işleminin en önemli sorunlarından biri taşınmaz sahibinin kabul edeceği tutarlı ve adil bir bedelin takdir edilmesidir. • Kamulaştırma bedel tespiti mal sahibini sebepsiz bir zenginleştirme ya da malını değerinden çok düşük bir para karşılığı alarak fakirleştirme şekline dönüşmemelidir. • Taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkı zorla alma hareketiyle elinden alınan mal sahibinin, bu nedenle uğradığı zararın hukuka ve hakkaniyete göre tazmin edilmesi bir zorunluluktur. Zira kamulaştırma bedelinin tespitinde dengenin sağlanamaması, toplum kaynaklarının kötüye kullanımına, toplumun devlete ve adalete olan güveninin sarsılmasına neden olmaktadır.

23. 3.1. BEDEL TESPİTİNDE KULLANILAN USULLER SORUNU • 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 32. maddesi “Kamulaştırmalarda gayeye uygun hareketi sağlamak, suistimalleri ve spekülasyonları önlemek, kamulaştırma karşılığının kanunun öngördüğü biçimde gerçek ölçülere göre tespitinin yapılmasını sağlamak, idareleri fazla yük altına sokmamak, taşınmaz sahipleri aleyhine olabilecek durumları önlemek amaçlanmıştır” şeklinde düzenlenmiştir. • Cumhuriyet döneminde kamulaştırma bedeli tespit esasları subjektif usule göre belirlenmiştir. • Türkiye’de kamulaştırma bedeli konusunda, gerçek karşılık ilkesi kendisini cumhuriyetin ilk anayasasında göstermektedir. 1924 Anayasası’nın 74. maddesi, kamulaştırmada, taşınmaz malın değer bahasının peşin ödenmesi; 1961 Anayasası’nın 38. maddesi ise gerçek karşılıkların peşin ödenmesi ilkesine yer vermiştir. • Anayasada 1971 tarihinde yapılan değişiklikle maddenin birinci fıkrasında yer alan “gerçek” sözcüğü çıkarılmıştır. 38. maddeye eklenen “Ödenecek karşılık, taşınmaz malın tamamının kamulaştırılması halinde o malın malikinin, Kanunda gösterilecek usul ve şekle uygun olarak, bildireceği vergi değerini, kısmen kamulaştırmalarda, vergi değerinin kamulaştırılan kısma düşen miktarını aşamaz”, “Kamulaştırılan taşınmaz malın karşılığının vergi değerinden az takdir edilmesi halinde, malikin itiraz ve dava hakkı saklıdır” şeklindeki değişikliğin özelliği söz konusu taşınmaz malın malikinin, kanunda gösterilecek usul ve şekle uygun olarak bildireceği değerin ölçüt olarak alınması, objektiflikle subjektiflik karması bir durum yaratmasıdır ( Kamulaştırma bedelini vergi değerine bağlayan ve kısmen nesnelleştiren 1971 değişikliği, 20.1.1977 tarihinde Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilmiştir). • 1981 yılında çıkarılan 2487 sayılı Toplu Konut Yasası’nın 5. maddesi, kamulaştırmalarda ödenecek karşılığın, vergi bildirimlerinde yer alan değerlere dayanması ilkesini benimsemiş; ancak bu madde, 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 40. maddesiyle 1983 yılında yürürlükten kaldırılmıştır. • Bedel tespiti konusunda vergi değerinin ön plana çıkarılmasını öngören ikinci düzenleme 21 Ocak 1981’de Emlak Vergisi Kanunu’nun geçici 2. maddesinde düzenlenmiş ve İstimlak Kanunu uyarınca yapılacak kamulaştırma karşılıklarının taşınmaz sahibinin kamulaştırmadan önce vergi dairelerine bildirmiş olduğu, Emlak Vergisi’ne esas olan vergi bildirim değerini geçemeyeceği hükme bağlanmıştır. • 1982 anayasasının 46. maddesi, kamulaştırma bedelinin tespitinde vergi değerinin rolüne yeniden anayasal bir temel kazandırmıştır. Maddenin 2. fıkrası, kamulaştırma bedelinin saptanması konusunda gerekli ilkelerin yasayla belirleneceğini vurgulamakla beraber, bedel tespitinde vergi bildirimi, kamulaştırma tarihindeki resmi makamlarca yapılmış değer takdirleri, taşınmaz malların birim fiyatları, yapı mal oluş hesapları ve diğer nesnel ölçütler gibi ölçütlerin esas alınmasına yer vermiştir.

24. 3.2. BEDEL TESPİTİNDE KIYMET TAKDİR KOMİSYONLARI SORUNU • Kamulaştırma uygulamalarında, bedel tespitinde görev alan kıymet takdir komisyonunu oluşturan kişilerin kanunu yorumlama konusunda yaşadıkları fikir ayrılıkları, taraflı davranmaları ya da kötü niyet sahibi olmaları çeşitli sorunlara neden olmaktadır. • 2001 yılında kabul edilerek yürürlüğe giren 4650 Sayılı Kanun, kamulaştırma usulünde köklü bir revizyona imza atmıştır. Yapılan değişikliklerle, taşınmaz sahibi tarafından, kamulaştırma bedelinin artırılması şeklinde açılan dava türü ortadan kalkmıştır. Kamulaştırma bedeli ile ilgili dava tespit davası kimliğini kazanmış ve davacı sıfatı kamulaştırmayı yapan idareye geçmiştir. Değişiklik sonrası durumda, idarenin kendi bünyesinde oluşturulan kıymet takdir komisyonu, idarenin uzlaşma görüşmeleri yapmasında esas alması, bedele ilişkin ödenek ve programlarını yapması için kamulaştırma bedelini takdir etmektedir. Bedel tespiti konusundaki asli yetkiyi idarenin elinden alarak bağımsız mahkemelere veren ve kıymet takdir komisyonunun yapacağı tespiti esas olmaktan çıkarıp ikincil bir seviyeye indirgeyen, onu yalnızca bir hazırlık işlemi olarak değerlendiren değişikliklerle, kamulaştırmaya konu olan taşınmazların bedellerinin, kamulaştırma talebi ile kurulan karşılıklı ilişkide bir taraf olduğu açıkça belli olan kıymet takdir komisyonu üyelerinin iradesiyle tespit edilmesi önlenmek istenmiştir. Kıymet takdir komisyonları ile ilgili olarak yapılan düzenlemenin uygulamada, bedel artırım davalarını ortadan kaldırarak belli bir rahatlama sağladığı açıktır. • Bedel tespitinin mahkemelerce yapılması, taşınmazların gerçek değerlerle kamulaştırılması yoluyla işlemin hukuka uygunluğunu sağlayarak, mal sahiplerinin de bedel artırım davası, davanın yol açtığı bürokrasi ve zaman kaybı gibi olumsuzluklarla mağdur olmasını engelleyecektir.

25. 3.3. BEDEL TESPİTİNDE BİLİRKİŞİ SORUNU • 2001 değişikliklerinden önce, yalnızca takdir edilen kamulaştırma bedellerinin ne kadar artırılması gerektiğini tespit eden bilirkişi kurulu, değişiklikten sonra, bedel tespitinde, 11. maddeye uygun bir biçimde asli şekilde tespiti yapan merci olarak belirlenmiştir. Mahkeme, kamulaştırma bedelini nihai olarak belirlerken bilirkişi kurulunun yaptığı tespiti dikkate alacaktır. • Bilirkişilik kurumunun Türkiye’deki kamulaştırma uygulamalarında karşılaşılan bir sorun olarak sınıflandırılmasının en önemli nedeni, bilirkişi incelemeleri sonucunda elde edilen bazı bedel tespitleriyle gerçek değerler arasında mal sahipleri lehine büyük oransızlıklar bulunmasıdır. Bazı bilirkişi raporlarının, taşınmazlar için tespit ettiği fiyatların, kıymet takdir komisyonlarının aynı taşınmaz için tespit ettiği fiyatlarla taban tabana zıt rakamlar içerdiği görülmektedir. • Bilirkişiler ile ilgili olarak ele alınabilecek bir başka sorun da, taşınmazın bedel tespitini doğru biçimde yapacak yetkinlikte kişilerin bir araya getirilmesi sorunudur.

26. 3.4. BEDEL TESPİTİNDE ÖZEL AMACI OLMAYAN EMSAL SATIŞLAR SORUNU • Kamulaştırma bedelinin tespitiyle ilgili olarak karşılaşılan bir diğer sorun, 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun, bedel tespit ölçütleri arasında yer verdiği özel amaç taşımayan emsal satışlar ölçütüdür (Akyol-Yomralıoğlu-Uzun). Kamulaştırma Kanunu’nun 11. maddesinin “g” bendi, arsalarda yapılacak kamulaştırma bedeli tespitinde, “kamulaştırma gününden önceki özel amacı olmayan emsal satışların” dikkate alınmasını öngörmektedir. Değer takdirinde, kamulaştırmaya esas alınacak emsalin, kamulaştırma gününden önceki tarihlere ait olması ve özel amaçlı satışa konu olmaması gerekmektedir. • Özel amaçlı satışlardan kasıt, bağışlamaya yönelik muvazaalı satışlar ve tapu devir masraflarından kaçınma kastıyla düşük gösterilen satışlardır. Bedel tespitinde, özel amaçlı olmayan emsal satışlar ölçütünün öngörülmüş olması, kamulaştırma uygulamalarında çeşitli olumsuzluklara neden olabilmektedir. Emsal satışların özel amaçlı olup olmadığının belirlenmesi son derece güç olup, hiçbir uygulama değeri taşımamaktadır. Satışı yapılan taşınmaz ile kamulaştırılacak taşınmaz arasında imar uygulamaları, arsa farklılıkları ve iki taşınmazı eşdeğer kılacak diğer özellikler gibi yönlerden kurulması gerekli denkliğin sağlanabilmesi, uygulamada çoğu zaman mümkün olmamaktadır.

27. 3.5. DEĞER ARTIŞLARI SORUNU • 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu, kamulaştırma bedelinin belirlenmesinde, kamulaştırmayı gerektiren imar ve hizmet girişiminin meydana getireceği değer artışlarıyla ilerisi için düşünülen kullanma biçimlerine göre getireceği karın dikkate alınmayacağını belirtmektedir. Bu ilkeye uygun bir biçimde ve kamu külfetleri karşısında fedakarlık ilkesine dayanarak taşınmazlar, kamulaştırmayı gerektiren imar ve kamu yatırımının sebep olacağı değer artışları dikkate alınmadan bedele dönüştürülmektedir. Ancak bu uygulama sonucu oluşan büyük oranlı değer artışında komşu parseller yararlanmakta iken, taşınmazı kamulaştırılan malik yararlanamamakta ve ekonomik bakımdan kayba uğramaktadır.

28. 4. MALİ KAYNAK SORUNU • Ülkemizde, kamulaştırma işlemini en çok gerçekleştiren kurumlar, başta belediyeler yerel yönetimlerdir. Bununla birlikte yerel yönetimlerin vergi, resim ve harç gibi yollarla elde ettikleri gelirlerin kapsamı oldukça kısıtlıdır. Dolayısıyla kamulaştırma konusunda çekilen mali sıkıntının önemli bir kısmı yerel yönetimlere aittir. • Mali kaynakların yetersizliği sorunu, taşınmaz malların değerlerinde süregelen devamlı nitelikli artışlar sonucunda, bu artışlara paralel olarak kamulaştırılacak taşınmazların bedellerinin de artış göstermesiyle birlikte, kamunun bu taşınmazları, bedellerini ödeyerek edinmesinin imkansızlaşması noktasında kendisini göstermektedir. • Ayrıca kamulaştırma işlemi geri dönüşü olmayan kamu fonlarının transferine neden olan karşılıksız yatırım olduğu için ekonomik istikrarı bozmaktadır.

29. 5. YARGININ İŞLEYİŞİYLE İLGİLİ SORUNLAR • Yargı mekanizmasına en fazla intikal eden idari işlemler kamulaştırma işlemleridir. Bedel ve tescil işlemleri ile ilgili uyuşmazlıklar nedeniyle adli yargı mekanizmasında bir yoğunluk yaşanmaktadır. • 6. YETİŞMİŞ PERSONEL VE TEKNİK KAPASİTE SORUNLARI • Kamulaştırma işleminin gerektirdiği biçimde yerine getirilmesi, işlemin yürütülmesini sağlayacak donanımlı personelle bu personelce kullanılacak olan teknik altyapıya bağlıdır. Mevcut kamulaştırma işlemlerinde karşılaşılan sorunlardan önemli bir bölümü kadastro teşkilatlarının teknik ve yetişmiş personel bakımından yetersiz olması ve eskiden yapılmış kadastral haritaların günümüz ihtiyaçlarına cevap vermemesidir. • Kamu mallarını cins, tür ve kullanım biçimlerine göre ayırma konusunda atılan en önemli adım, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmaz mallar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin korunması, yönetimi, denetlenmesi ile görevli kuruluş olan Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından 1996 yılının ortalarında fiilen oluşturulan Milli Emlak Otomasyon Projesi’dir. Devletin sahip olduğu tüm gayrimenkul değerleri elektronik ortamda kayıt altına almak, tüm süreçlerde otomasyon sağlamak ve ilerleyen yıllarda işlevi devam edecek bir sistem altyapısı kurmak amaçlarıyla oluşturulan bu elektronik sistem, Türkiye yüzölçümünün %51’ine karşılık gelen Devletin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin tüm özelliklerini sunmakta, kamunun sahip olduğu arazilere uygun bir biçimde gerçekçi taşınmaz mal politikalarının izlenmesini sağlamaktadır.

30. MEVCUT VE GELECEK TEHDİT VE FIRSATLAR • Kamulaştırma işlemlerinde bedel tespitlerinin taşınmaz mal sahiplerinin beklentilerinin altında kalması, kamulaştırma işleminin yargıya götürülmesine ve kamulaştırma işlemlerinin sonuçlanmasının gecikmesine neden olmaktadır. • Taşınmaz mal sahibinin itirazıyla açılan bedel davaları Asliye Hukuk Mahkemelerinde görülmekte olup bilirkişilerin 15 gün içinde raporlarını vermesi ve dava günü için de 30 gün süre verilmesi bu davaların yetki, amaç ve yarar davalarına göre daha kısa sürede kamulaştıran idare lehine sonuçlanmaktadır. • Kamulaştırma işlemleri sırasında karşılaşılan en önemli sorun, kamulaştırılan taşınmazların niteliklerinin (arsa ve arazi ayrımının yapılması) gerçekçi bir biçimde tanımlanması ve taşınmazların değerlerinin takdir edilmesinde ortaya çıkmaktadır. • Ülkemizde 2001 yılına kadar kamulaştırmada bedel takdirinde idarelerin fazla bir işlevi olmadığından, idarelerin emlak ve kamulaştırma birimleri; teknik donanım, nitelikli eleman, veri ve bilgi altyapısı bakımından sözü edilen çalışmaları gerçekleştirebilecek olanaklara genellikle sahip olmadıkları görülmektedir.

31. GELECEK 5 YILDA SEYRİ VE ETKİLERİ • Öncelikle idarelerin bünyelerinde kıymet takdiri komisyonlarında görev alan teknik elemanlar ile bilirkişilerin değerleme teknikleri konusunda eğitilmeleri ve niteliklerinin yükseltilmesi, bu alanda yaşanan sorunların azaltılması ve kamulaştırma bedelinden tasarruf sağlanarak kamulaştırmanın haksız bir zenginleşme aracı olmasının önlenmesi yönünden gerekli ve yararlı olacaktır. • Değer takdiri yapanlar arasında bilgi alış-verişinin olmaması ve yapılan işlemlerin denetimi ile ödüllendirme veya cezalandırma sisteminin kurulamamış olması gibi nedenlere bağlı olarak, belirli bir kalite veya standart sağlanamamıştır. Kullanılan satış değerleri, net gelir ve faiz oranları yeterli araştırmaya dayanmadan, rastgele ve kişisel görüşlere dayanmaktadır. • Değer takdir çalışmalarının kurumsallaştırılması, her bölgede periyodik olarak yapılacak araştırmaların sonuçlarına dayanan objektif bulguların kullanılması ülke genelinde standardizasyon sağlayacaktır. • Her yıl TMMOB’ne üye Meslek Odaları'nca bilirkişi listesine alınan teknik elemanlara yönelik olarak, bilirkişilik ve değer takdiri konusunda hizmet içi eğitim verilmesi, yapılacak değer takdiri çalışmalarının kalitesinin yükseltilmesi açısından yararlı olabilecektir. • Güncelliğini yitiren tapu sicil kayıtları kamulaştırma, toplulaştırma vb... projelerin uygulanmasında büyük güçlüklerle karşılaşılmasına neden olmaktadır.

32. SONUÇLAR • Devlet ve kamu tüzelkişilerinin, kamu yararının gerektirdiği hallerde ve karşılığını peşin olarak ödemek kaydıyla özel mülkiyette bulunan taşınmazlara zorla el atması anlamını taşıyan kamulaştırma, kentsel nitelikli hizmetlerin, kent toprağı üzerindeki spekülatif ve rant sağlama amaçlı faaliyetler nedeniyle yerine getirilememesi tehlikesinden toplumu koruyan ve kentsel toprak rantını, asıl sahibi olan kamunun kendisine kazandıran bir kamusal işlemdir. • Günümüzde artan kamusal hizmet ihtiyaçlarına karşılık kamu yönetimlerinin kullanımına açılacak kentsel toprak miktarının azlığı kamu hizmetlerinin yürütülmesini tehlikeye sokmaktadır. • Kamulaştırma ile idareler, kendilerine yasalarla verilmiş yetkilere dayanarak özel mülkiyete konu olmuş taşınmaza zor alım yoluyla sahip olarak onu kamuya mal etmeye çalışmaktadır. • Kamulaştırma ile ortaya çıkan sorunların en önemli kaynağı, taşınmaz mal sahiplerine kamulaştırılan taşınmazlar için ödenecek bedeldir. Kentsel büyüme ve toprağa atfettiği değer toplumun tümünün ortak kazancı olmalıdır. Bu nedenle, kamulaştırma bedelleri, toprak niteliği ayrımı yapmadan, objektif ölçülerle belirlenmiş ölçütler göz önünde bulundurularak belirlenmeli ve ödenmelidir. • Günümüzde, mülkiyet hakkının dokunulmazlığının belli gerekçelerle göz ardı edilebilmesi düşüncesinin tutarlılığını artırmış olduğu objektif bedel ölçüsünün alternatifi, günün koşullarına göre belirlenmiş, rayiç bedellerle paralellik arz eden gerçek bedellerin belirlenmesi gerektiğini öngören subjektif bedel ölçüsüdür.

33. Türkiye’deki kamulaştırma uygulamalarında halen uygulanan subjektif bedel ölçütü ile ilgili en önemli sorun, bedel tespitidir. Bedel konusunda, kamu yararı ve özel yarar arasında, toplumun adalet duygusunu en az incitecek bir denge kurulmalıdır. Ülkemizde önemli miktarda, atıl durumda ve kullanılmayan devlet mallarının gereği gibi değerlendirildiği takdirde giderek artan kamu giderleri daha kolay karşılanacak, gereksiz kamulaştırmalar yapılmayacak ve gereksiz kamulaştırma bedelleri de ödenmeyecektir. • Bedel tespit işlemi kamulaştırma işleminin en hassas kısmını oluşturmaktadır. Gelişmiş ülkelerde yapılan kamulaştırma çalışmalarında esas olan, mal sahiplerinin kamulaştırma ile uğramış olduğu zararın devletçe karşılanmasıdır. Bedel tespitinde en önemli husus, ödenecek kamulaştırma bedelinin günün rayiç bedelinden daha az olmamasıdır. Batı ülkelerinin gelişmiş ekonomileri bu tür uygulamalardan doğan ağır mali yükü karşılayabilmektedir. Gelişmekte olan ülkelere bakıldığında ise kamulaştırma çalışmaları daima devletin lehine olacak şekilde yürütülmeye çalışılmaktadır. Örneğin, Brezilya, Meksika ve Singapur'da yapılan uygulamalarda kamulaştırma bedeli olarak resmi kurumlarca belirlenen fiyat üzerinden ödeme yapılır ve esas olan beyan edilmiş vergi değeridir. • Dünya Bankası tarafından yapılan bir çalışmada gelişmekte olan ülkelerde yapılan kamulaştırma çalışmalarının büyük bir kısmının yetersiz kaldığı ve mevcut kanunların acilen yenilenmeye ihtiyacı olduğu ortaya konmuştur. Özellikle hızlı şehirleşmenin söz konusu olduğu ülkelerde bunun gelecek açısından önemli olduğu vurgulanmaktadır.

34. Kamulaştırma çalışmalarında temel ilke mal sahiplerinin mağdur edilmemesidir. Kamulaştırma bedelinin tespitinde, uzman kişilerce oluşturulacak komisyonların belirleyeceği rayiç fiyatlar yaklaşık kamulaştırma bedeli olarak dikkate alınıp mal sahipleri ile karşılıklı serbest pazarlıkla bedel belirlenmelidir. Ayrıca kamulaştırma sonrası, bölgede meydana gelecek değer artışları da dikkate alınmalıdır. Kamulaştırma kararı ile kamulaştırma bedelinin ödenmesi arasında geçen zaman içerisindeki zararların da karşılanmalıdır. • Zorunlu olmadıkça verimli araziler, mesire veya dinlenme yerleri, deniz ve göl kıyılarının, değişik amaçlı yatırımlar için kamulaştırılmamalıdır.. Ayrıca, kamulaştırmada görevli bedel tespit komisyonları ile mahkemelerce görevlendirilen bilirkişiler arasında, değer tespitinde oluşan farkların mantık sınırları içerisine alınması gerekir. Bunu yaparken amaç, rayiç değere yaklaşmak olmalıdır. Yapılan kamulaştırma çalışmalarında vatandaş ile devletin karşı karşıya getirilmemesi için bağımsız bir Üst Kuruldan yararlanma yoluna gidilmelidir.

35. KAYNAKÇA • Milli Emlak - Selahaddin KARDEŞ • Türkiye'de Ve Gelişmiş Bazı Ülkelerde Kamulaştırma Çalışmaları - Doç.Dr. Nihat AKYOL Doç.Dr. Tahsin YOMRALIOĞLU Arş.Gör. Bayram UZUN • Türkiye'de Kentsel Toprak Politikalarının Uygulama Aracı Olarak Kamulaştırma - Hüseyin Kutlu Köycü • 3194 Sayılı İmar Kanunu İle Planlama Ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı’nın Kamu Yararı Kavramı Açısından Değerlendirilmesi - Barçın Kurucu • Arsada Özel Mülkiyetin Kamu Ve Toplum Yararına Düzenlenmemesinin Yarattığı Sorunlar-Haldun Ö Z E NKamulaştirmada Taşinmaz Değerlemesi Ve Karayollari Genel Müdürlüğü Uygulamalari -Kürşat KOÇ, Vedat ÖZLER