서울 시립대학교 행정과 정치 12

1. 서울 시립대학교 행정과 정치12 heyok@uos.ac.kr

2. 행정과정 • 어리석은 사람들이나 정부의 형태에 대해서 논쟁하게 하라. 무엇이든 가장 잘 관리되는 것이 최선이다. - Alexander Pope • 실질적으로 정부를 구성하는 것은 행정관(administrators)또는 관료(bureaucrats)-시민들과 정부의 접점

3. 집행관과 행정관의 차이 • 기능: 정치적 관리(정책결정), 행정적 관리(정책집행) • 집행관(executive): ‘정책을 입안하고 행정관들의 업무를 지휘하기 위해, 제한된 임기 동안 선출되거나 임명된 집행기관의 정치적 수위(首位)’ • 행정관(administrator): ‘법을 집행하고 정책을 수행하기 위하여 집행 기관에 임명된 사람으로서 그 임기나 승진은 정치적 관계보다 전문적 자질에 의해 좌우됨’

4. 집행관과 행정관의 차이 • 선출과 임기:정치적 입법자와 집행관들의 명령을 충성적으로 실행하는 영구적이고 전문적인 행정 사무에 종사하는 고용인들이 정당 관계나 정치 철학 때문에 고용, 승진, 또는 해고당해서는 안 됨 • ‘관료사회(bureaucracy)’란? • Max Weber: 관료사회란 고정적이고 공식적인 관할 영역, 중앙 집권화된 권위의 위계질서 체제, 체계적인 일반 규칙과 절차를 준수하는 특별한 전문적 기능을 보유한 관리 집단 • 정부에서 일어나는 병리적 증세: 공무원들의 복잡 다단한 절차, 책임 전가, 무분별하고 엄격한 규칙, 시민에 대한 불친절, 느린 속도의 업무 처리 -> 관료적 형식주의(red tape) • 중립적 용어:행정(administration), 행정사무(civil service)

5. 행정기관의 공식적 지위 • 규모: 연방 정부 고용인 총수는 모든 민간인 유급 고용인 수의 3%에 불과하지만, 주와 지방 정부의 고용인들을 포함시키면 16%에 달함

6. 행정기관의 공식적 지위 • 구조: 세분된 업무를 권위 구조 속에 위치한 사람들에게 배당하여 이들 업무를 연계시킴으로써 전체 사업의 최고위에서 말단에 이르기까지 상급자가 하급자에게 명령을 하달하여 업무가 조정될 수 있도록 하는 방법 1) 위계 질서의 원칙: 명확한 명령체계와 책임계통 속에서 서로 공식적으로 관련 2) 참모기능과 실무 기능의 분리 원칙:

7. 공식적 행정기능 1) 공공사업(service) 제공: 국방 및 교육,보건부-정부보조의 의료사업과 입원치료 2) 규제기능: 개인과 사기업이 특정한 해로운 행위를 하지 못하도록 방지하고, 유익한 행위를 하도록 보장하기 위해 이들의 활동을 규제 3) 경제적 경쟁의 규제: 계약의 이행과 저작권 및 특허권의 허가 및 보호, 증권과 채권의 발행 및 판매에 대한 통제, 허위 및 사기 광고와 같은 불공정 경쟁 행위 금지, 고용주나 노동 조합에 의한 불공정 노동 행위 금지 등 4) 안전, 복지, 도덕 영역의 규제: 범죄자에 대한 감시, 체포, 재판, 처벌, 그리고 범죄자의 갱생, 화재의 예방과 진화, 식품과 의약품의 생산, 유통 그리고 분배에서 건강과 위생기준의 시행 등 5) 면허발급 6) 분쟁의 판결: 법원만이 특정한 상황에 대해 법을 적용하여 분쟁을 해결할 수 있는 전통적 권한, 행정기관은 다수의 유사 사법기능을 맡음(불공정 노동 행위에 대한 국가 노동 관계 위원회에 호소)

8. 행정관의 지위와 선출 • 1) 정치적 활동: 공무원을 정당의 개입으로부터 단절시킴으로써 입법부와 집행부의 정책결정 기관을 장악하고 있는 어떠한 정당의 지도자들에게라도 동등한 충실성과 효율성을 가지고 봉사할 수 있게 하려고 함 • 미국: 공무원이 당파적 정치 활동에 참여하지 못하도록 제한(정당이나 후보자를 위해서 기금을 요구할 수 없으며, 정당을 위한 공적 연설을 할 수 없고, 당직 보유하는 등 어떠한 방법으로도 정당을 위해서 일할 수 없음) • 프랑스: 공무원들에게 정치활동에 아무런 제한을 가하지 않음. 단, 장관과 고위행정관들은 공무원들이 극단적 반정부 정당을 지지하는 것을 방지하기 위한 행정규칙을 사용할 수 있음

9. 행정관의 지위와 선출 • 2) 노동조합과 파업: 대부분의 민주체제는 공무원들이 노동 조합을 결성하도록 허가하지만, 파업권만은 제한하거나 완전히 부정 • ‘병가 결근 전술(sick-outs)’‘준법투쟁(work-to-rule)’을 통해 임금인상 추구 • 3) 선발: 19c 이전 영국의 후견제도(patronage)-귀족과 지주들이 정부의 특정 직위를 실질적으로 소유하고 후견자로서 이러한 직위를 친척, 친구, 가신들로 채우는 제도. 미국의 엽관제도(spoils system)-정권을 잡은 정당의 지지자들에게 정부 직위를 배당. 프러시아의 실적제도(merit system)-증명된 전문적 공적에 근거하여 정부고용인을 선발, 유지, 승진

10. 정치, 행정, 정책결정 • 정치와 행정의 분립: 어떻게 전문화된 사무를 민주주의 이상과 화합시킬 것인가? • Wilson: “행정문제는 정치문제는 아니다. 비록 정치가 행정의 임무를 결정하지만, 행정 업무까지 조작해서는 안된다. 행정의 분야는 사업의 한 분야이다” • Goodnow: 모든 정부 활동은 정치(정부의 의지를 표현하는 데 필요한 행동)이거나, 행정(정부의 의지를 집행하는데 필요한 행동)이라고 주장. 두 기능이 완전히 분리되거나 혹은 분리된 기관에 배타적으로 주어질 수 없음. 일부기관은 주로 정치적이어야 하는 반면, 다른 기관들은 주로 행정적이어야 함. “민주정치는 집행 권위를 표현 권위에 종속시켜야 하는데, 이것은 후자가 전자보다는 자연적으로 국민의 대표성을 훨씬 더 많이 갖기 때문이다”

11. 정치, 행정, 정책결정 • 정치와 행정의 분립의 결과 1) 행정관들이 오직 정치적 기관들에 의해 부여된 정책만을 이행한다면, 공무원들이 투표자들에게 직접 책임질 필요는 없는 것 2) 행정의 최대 효율성과 경제성을 위해 어떻게 행정 기관들을 조직하면 어떻게 행정관들을 충원하고 훈련시킬 것인가와 같은 문제들이 집중적으로 연구됨. 민주적 가치는 정치의 문제이지 행정의 문제가 아니므로, 공무원은 어떻게 효율성을 극대화할 것인가에만 집중하고 민주주의의 극대화 문제는 다른 사람들에게 맡겨야 한다고 생각 3) 정부를 조직하기 위한 분명하고도 논리적인 일련의 원칙들이 제시-모든 정책 결정 관리들은 선출된 관리들에 의해 짧은 기간 동안 선출되거나 임명되게 되었으며, 모든 행정관들은 실적제도에 의해 선발되고 전문적으로 능력과 효율성을 보이는 한 관직을 유지

12. 정치, 행정, 정책결정 • 정치와 행정의 분립: 오늘날의 쇠퇴 • 1930년대 말부터 정치/행정 이분법과 이에 입각하여 수정된 권력 분립론 모두를 부인하는 정치학자들 증가 • 판단력의 행사가 정책결정의 기본 요소-모든 공공 고용인들은 정치가이든 행정가이든 판단력을 행사 -> 정치는 ‘행정으로부터 분리’될 수 없다고 결론 • 본질상 행정관들이 입법부와 집행부에 의해 수립된 정책을 단순히 이행만 하는 제한된 역할을 할 수 없음 • 행정관들의 정책 결정 권한이 권력 추구욕이나 민주주의에 대한 경멸에서 비롯되는 것이 아니라 현대 정부의 불가피한 산물

13. 행정관들에 의한 정책 결정 • 행정관들에 의한 정책 결정 1) 입법과 집행 정책에 관한 행정 영향력: 짧은 임기 및 제한된 시간과 비전문성을 지닌 정치적 관리들이 오랜 경력과 전임직의 전문성을 지닌 행정전문가들에게 정책들의 상대적 가치에 관해 흔히 자문을 구하며, 대개의 경우 그들의 조언에 따름 2) 행정규칙: 행정 기관은 자체적인 행정규칙을 발전시키는데, 이것은 ‘입법부와 행정부에 의해서 입안된 일반적 지침을 수행하기 위해 행정기관이 작성한 규칙’ 3) 행정재량: 행정관들은 그들 자신의 규칙 집행에서뿐만 아니라, 그들이 법적 상급자들에 의한 입법안, 집행명령, 법원명령을 집행하는 데에 있어서 ‘반드시’ 행사하게 되는 자유 재량권을 통해서 커다란 정책 결정 권한을 확보

14. 민주 국가에서의 ‘행정통치’: 문제와 해결책 * 문제: 행정관의 책임성 • 행정통치(administocracy)- ‘행정관들의 귀족정치-직업 공무원들에 의해 효율적으로 운영되는 정부’ -> 전문화된 행정사무제도가 가장 효율적이라는 믿음 • 우리들은 효율성과 민주주의를 둘 다를 원하며 하나의 이상을 희생시켜 다른 하나를 증진시키려 하지않음 • 행정통치의 문제를 해결하기 위해서는 행정관들을 정책 결정으로부터 배제시키려는 쓸모없는 노력보다는 그들의 정책결정 행위에 대한 책임을 지게 하는 방법을 강구 1) 직업 규약 준수로서의 책임성(확립된 전문적 기준에 따라 종사하고 직업 윤리 기준을 준수) 2) 선출된 관리에 대한 의무로서의 책임성(행정적 결정에 대한 일종의 외적 통제)

15. 민주 국가에서의 ‘행정통치’: 문제와 해결책 * 해결책 1) 행정관의 대표자화: ‘대의 관료제(representative bureaucracy)’-비록 사회 전체에 존재하는 각 집단의 구성 비율을 정확히 반영하는 것은 아닐지라도 그 국가의 사회적, 인종적, 종교적, 성별, 경제적 집단 모두로부터 선발된 고용인으로 이루어짐 - 그 자체가 국민이거나 적어도 한 단면이기 때문에 국민의 요구에 잘 반응 -James Q Wilson-행정관들의 사회적 배경이 그들의 직무 수행에 영향을 미친다는 증거는 거의 없음. 행정관의 직업적 훈련과 가치관의 영향이 더 중요 2) 선출된 관리에 의한 통제(대통령, 의회) 3) 법원에 의한 통제 4) 옴부즈맨 개입(행정관들에 대한 일반 시민들의 불만을 청취하고 조사하도록 의회가 임영한 관리)