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财政学 Shanghai University of Finance ＆ Economics 第十七章公债公共经济与管理学院

财政学 引子本章主题本章阐述公债的基本概念以及它对资源配置和收入分配的影响，并分析我国公债的基本状况。公共经济与管理学院

本章目录 • 第一节公债概述 • 第二节公债与资源配置 • 第三节公债与收入分配 • 第四节政府与国家的公债负担 • 第五节我国公债的基本状况退出公共经济与管理学院

第一节公债概述 一、公债及主要类型二、公债的运作过程三、公债的期限结构及持有人结构四、公债理论所要分析的问题返回公共经济与管理学院

一、公债及主要类型 (一)公债的概念 (二)公债的分类返回公共经济与管理学院

(一)公债的概念 • 公债（public debt or government debt）即公共债务，是政府向团体、公司、个人或别的政府所借的债务。 • 作为财政收入的形式之一，公债具有自愿性和有偿性的特点。 • 公债的产生必须具备两个基本条件：一是公共收入不抵公共支出，二是社会上存在着可供借贷的闲置资本。返回公共经济与管理学院

（二）公债的分类 • 按债权人分类，公债可分为内债和外债。1）内债的债权人是本国的公民或法人，公债的发行和还本付息一般以本国货币为计量单位；2）外债的债权人是外国政府、国际金融组织、外国银行、外国企业和个人，公债的发行和还本付息基本上以外币计量。 • 按发行主体分类，公债可分为政府部门公债和公共企业部门公债。1）政府部门政府部门公债可分为中央政府公债和地方政府公债两种。中央政府公债是由中央政府发行、使用和管理的公债。地方政府公债由地方政府发行、使用和管理的公债。2）公共企业部门公债是公共企业在其自有资金不足以满足其需要的情况下发行的债务。3）政府部门和公共企业部门公债统称为“公共部门借款需求”。返回公共经济与管理学院

（二）公债的分类 • 按经济用途分类，公债可分为资本性公债和消费性公债。1）资本性公债是指政府债务收入的使用所产生的效益能在较长的时间跨度上发挥作用的公债。2）消费性公债是指政府债务收入的使用只在本期产生效益的公债。 • 按利率分类，公债可分为固定利率公债和浮动利率公债。1）固定利率公债是指利率在发行时就确定的公债。2）浮动利率公债是指利率随银行利率和物价的变化而变化的公债。 • 其他分类：1）按照偿还期限分类，可分为定期公债（短期、中期、长期）和不定期公债；2）按照流动性分类，可分为上市公债和非上市公债；3）按照担保条件分类，可分为担保公债和无担保公债；4）按照公债的应募条件分类，可分为强制公债和自由公债。返回公共经济与管理学院

二、　公债的运作过程 （一）　公债的发行条件（二）　公债的发行方式（三）　公债的偿还返回公共经济与管理学院

（一）　公债的发行条件 公债的发行条件主要包括以下四个方面： • 公债的发行价格，通常分为三种：1）公债的发行价格与公债票面额相同，称为平价发行。2）公债的发行价格低于债券面额，称为折价发行。3）如公债的发行价格高于公债票面额，称为溢价发行。 • 公债的利率，决定公债利率的因素主要：1）市场利率的高低。2）政府的信用。3）社会资金的供给量。 • 公债的发行数额，公债的发行规模主要受下列因素限制：1）生产力发展水平，2）公债的用途和公共部门使用资金的效率。3）私人部门的资金需求。 • 公债的还本及付息期限，公债的还本期限主要考虑举债者对资金时间的要求、以及债务的成本。返回公共经济与管理学院

（二）　公债的发行方式 有两种主要的发行方式： • 政府直销方式； • 金融机构承销方式。返回公共经济与管理学院

（三）　公债的偿还 • 公债的偿还方式，主要有三种：1）直接偿还法，即债务人直接向公债持有人兑付本金和利息。2）市场购销法，即政府在市场上适时购进公债，以这种方式在该公债券到期前逐步清偿。3）调换偿还法，即以新债换旧债，从而达延期偿债的目的。 • 偿债资金来源，主要有以下几种筹集渠道：1）增加税收，2）发行货币，3）动用历年结余，4）　借新债还旧债。返回公共经济与管理学院

三、公债的期限结构及持有人结构 （一）　公债的期限结构（二）　公债的持有人结构返回公共经济与管理学院

（一）　公债的期限结构 • 政府公债的期限结构是指短期、中期和长期公债在公债总额中所占的比重。公债的期限结构对政府财政、金融市场以及宏观经济有重要影响。 • 期限结构的形成是受很多因素制约：国民储蓄结构、居民消费结构、金融体系的完善程度（包括二级市场的流通性）、持有人结构、政府的资金需求结构等。 • 从理论上讲，合理的公债应当是长短中期结合、品种丰富、形成系列。返回公共经济与管理学院

（二）　公债的持有人结构 • 公债持有人结构是指各种不同类型的公债持有人所持有的公债在公债总额中所占的比重，也就是投资人结构。公债的主要投资者大可以分为个人、各种信托基金、银行、金融机构和外国投资人。 • 政府债券的持有人结构应当与资金流量及金融资产的分布相适应。返回公共经济与管理学院

四、　公债理论所要分析的问题 • 公债对资源配置的影响：公债使得资源的使用和支配权从私人部门转向公共部门，公私两大部门的比例因此而发生变化，公债在政府部门的使用会使公共产品与私人产品以及公共产品内部的比例结构发生变化。需要分析的问题是：这种变化是否促进了效率？公债在什么条件下才能够促进效率？ • 公债对收入分配的影响：相对于其他筹资方式来说，采用公债的方式筹集资金可能会使一部分人受益，另一部分人受损。需要分析的问题使公债使哪些人受益，哪些人受损。 • 公债的宏观经济影响：从宏观上来看需要考虑的是公债对总需求与总供给所产生的影响。主要考察的方面在于它对总需求以及通过总需求对总产出水平和总物价水平的影响。返回公共经济与管理学院

第二节公债与资源配置 一、政府部门债务实现效率的机制二、公共企业部门债务实现效率的机制返回公共经济与管理学院

一、政府部门债务实现效率的机制 （一）　政府部门经常性支出的筹资方式（二）　政府部门资本性支出的筹资方式返回公共经济与管理学院

（一）政府部门经常性支出的筹资方式 • 政府部门支出中直接形成社会当前消费利益的支出被称为经常性支出。 • 如果以公债筹资来承担当年的经常性支出，就意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担公债偿还的责任。容易形成支出过度的倾向，偏离资源配置的效率目标。 • 如果采用税收筹资，当前人享受支出利益同时也为此付出了代价，可以形成成本与收益的权衡机制。为了使公共产品的配置接近效率状态，政府部门的经常性支出原则上应用税收方式筹资。返回公共经济与管理学院

（二）政府部门资本性支出的筹资方式 • 所产生的利益不仅在本期发挥作用，同时还在以后较长的一段时期内产生效益的支出被称为资本性支出。 • 用当年的税收来承担当年全部资本性支出，就等于要求让现在的人承担它的全部成本，而让以后的人无偿享受它带来的好处。从资源配置的角度来说，它会使公共产品的提供水平低于效率所要求的水平。 • 资本性支出中应由本期承担的部分原则上应通过税收方式来筹资，如果用公债的方式来垫付这一部分成本，实际上就是将本期的成本推给未来，这样会造成公共产品的受益人与成本承担人不一致，效率的权衡机制将受到损害。返回公共经济与管理学院

二、公共企业部门债务实现效率的机制 （一）　公共企业部门的收入来源（二）　公共企业部门的公共拨款（三）　公共企业部门债务的效率界限返回公共经济与管理学院

（一）公共企业部门的收入来源 公共企业部门有三种收入来源： • 公共企业部门取得收入的主要方式是价格或使用费。如果生产符合效率准则的话，它所取得的销售收入应能补偿其生产成本，并取得正常利润。 • 公共企业部门还可以通过政府税收－拨款取得收入。尽管公共企业部门本身并不征税，但政府部门所取得的税收收入可以通过拨款转移到公共企业部门。 • 发行企业债券或向银行及其他金融机构取得贷款，也可以成为公共企业部门的筹资渠道。返回公共经济与管理学院

（二）公共企业部门的公共拨款 税收收入补贴公共企业部门或作为扩大生产的追加投资，会导致生产的无效率。具体的理由可以表述如下： • 销售收入能够补偿产品成本是判断效率的一项基本标准。它至少说明社会从这产品中得到的好处不小于为生产这一产品所付出的代价。用税收收入去弥补亏损，则掩盖了企业生产的无效率，并且进一步使这种无效率状态依靠补贴持续下去。 • 用税收为公共企业部门扩大生产追加资金，这意味着公共企业部门可以无成本地获取资金，企业不会去关心资金的使用效率如何，而只关心自己可以得到多少拨款，缺乏有效的成本约束。 • 用税收为公共企业部门筹资意味着税收对不同所有制企业的非中性。这将影响社会对不同生产方式的选择。返回公共经济与管理学院

（三）公共企业部门债务的效率界限 • 当公共企业部门短期周转资金和长期投资资金不足时，应当通过借债来进行融资。 • 能反映投资的机会成本的市场利率为鉴别公共企业部门公债的合理界限提供了一个标准。 • 要使公共企业的债务规模符合效率准则需要一个完善的金融市场环境，公共企业必须独立承担偿债责任。返回公共经济与管理学院

第三节公债与收入分配 一、公债负担二、公债的代际负担三、公债的宏观经济效应 ——李嘉图等价定理返回公共经济与管理学院

一、　公债负担 • 对于社会而言，公债过程是否构成负担取决于如何使用公债资金。如果这笔资金用于投资，在这段时期取得较好的经济效益，而且足以还本付息并有盈余，我们就认为公债非但没有造成负担，而且还改善了社会的福利状况。只有当借债的代价大于它所带来的效益时，我们才认为公债产生了负担。 • 本节所说的公债负担，不仅仅是指公债给整个社会带来的负担，即公债对效率（社会总福利）的影响，而且还从收入分配的角度，分析相对于税收而言，公债筹资对不同的社会群体所产生的影响，，特别是不同年龄层次的社会群体的影响，这也就是我们通常所说的公债的代际负担。返回公共经济与管理学院

二、　公债的代际负担 公债有可能使公债过程中的受益者和本息的承担者分属于不同的时期。由于公债的用途不同，对收入分配的影响也不同。（一）　公债用于消费性支出（二）　公债用于投资性支出返回公共经济与管理学院

（一）　公债用于消费性支出 • 如果政府部门公债用于本期的消费性支出，而本期税收承担偿还这笔债务的责任，那么，公债过程将未来人的利益转移给现在人。 • 从未来社会的整体看，还本付息只是其中的一些人缴纳税款，政府再将这些款项支付给公债持有者，这是一个社会内部的利益转移，还本付息本身并不给未来社会的整体造成负担。 • 未来一代的真正负担在于公债使得未来人失去了一项可以不断创造出收入的资产。返回公共经济与管理学院

（二）　公债用于投资性支出 • 公债用于公共部门的投资性支出是否会造成代际负担呢取决于公共部门与私人部门之间投资收益率的比较。 • 如果公债所支持的公共企部门的投资收益率高于它所挤出的私人企业部门的投资收益率，则公债不仅不会给后代造成负担，反而会提高未来社会的福利。 • 如果公债所支持的投资项目的收益率低于它所排挤的私人部门的投资收益率，未来社会可继承的资产价值小于将这笔资金用于私人部门投资。这时，公债就给后代造成了负担。返回公共经济与管理学院

三、公债的宏观经济效应——李嘉图等价定理 • 李嘉图等价定理认为，无论政府是以征税还是举债来增加财政收入，两者在宏观经济效应上都是相同的，政府支出的特定的融资手段与其最终效应无关。 • 该定理的理由是，年度消费支出不是当年可支配收入的函数，而是终身收入现值的函数。在现在还是在未来缴纳税收对特定年份的消费没有影响。 • 李嘉图等价定理的假定条件是1）个人决策所考虑的时间跨度是无限长远的，或者理解为一个永生的个人，或者理解为将后代视同自己的个人。2）在不同时点上每个人承担的税负的现值没有差别，或者将所有的人看成时一个典型的个人。返回公共经济与管理学院

第四节政府与国家的公债负担 一、公债的政府负担二、公债的国家负担返回公共经济与管理学院

一、公债的政府负担 政府有责任偿还公债，公债的偿还责任构成了政府财政上的负担。可以从下述指标来考察政府的公债负担。 • 公债的负担率，即公债余额占GDP的比率。国际上一般认为债务负担率不应超过45％。 • 债务依存度，即债务发行额占当年财政支出或中央财政支出的比重。通行的标准是认为财政债务依存度一般不超过25%。 • 偿债率，即公债当年还本付息额占当年财政收入的比重。返回公共经济与管理学院

二、公债的国家负担 • 政府外债是以一国主权为信用基础的债务。 • 外债在发行及偿还期间都会对一国的经济产生影响。发行期间增加了一国经济发展可控的资源总量；而在偿还时又意味着资源流出。 • 外债主要可以通过以下三个具体指标来衡量：1）外债负担率，即当年外债余额占当年GDP的比重。2）债务率，即当年外债余额占当年贸易和非贸易外汇收入（国际收支口径）的比重，这一指标国际公认的安全警戒线为100%。3）外债偿债率，即到期债务还本付息额占当年贸易和非贸易外汇收入（国际收支口径）的比重，这一指标国际公认的安全警戒线为25%。返回公共经济与管理学院

第五节我国公债的基本状况 一、外债状况（一）我国公债的发展历程（二）公债负担率考察（三）债务依存度考察二、公债状况三、公共部门综合负债状况返回公共经济与管理学院

（一）　我国公债的发展历程 • 第一个阶段为1980—1985年，为经济改革初期。这一阶段公债发行额占同期财政收入的比重不大，年发行额都在40亿元～60亿元之间。 • 第二个阶段为1986—1993年，为改革全面深入时期。这一阶段公债规模迅速扩大，非加权年平均增长速度为31．48%，比上一阶段增加12．36个百分点。 • 第三个阶段为1994—1997年。除了财政赤字增加、经济建设需要外，发行规模不断扩大，远高于同期财政收入和GDP的年均增长速度。 • 第四个阶段为1998年至今。进入1998年，为了拉动内需，中央政府采取了扩大国债发行、增加财政投资的积极财政政策，导致国债年发行额连创新高，至2002年已突破5000亿元。返回公共经济与管理学院

第五节我国公债的基本状况 一、外债状况（一）我国公债的发展历程（二）公债负担率考察（三）债务依存度考察二、公债状况三、公共部门综合负债状况返回公共经济与管理学院

Shanghai University of Finance ＆ Economics 本章结束谢谢！公共经济与管理学院

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