《广东省河道采砂管理条例》修订情况解读

《广东省河道采砂管理 条例》修订情况解读广东省水利厅政策法规处陈仁著

一、修订条例的背景 • （一）完善条文内容的需要 • 制度设计存在漏洞 • 处罚偏轻，打击非法采砂力度偏软 • 部分内容与《行政强制法》不符 • （二）开展“三打两建”工作的需要 • （三）适应日趋严峻的采砂管理形势的需要

二、修订的主要内容 • 修正后的《采砂条例》从原来的32条增加到35条，修订30余处，其中新增条文10条，修订完善了相关条文，并补充了多项重大管理制度，全面反映了我省河道采砂管理的实际需要，充分体现了“三打两建”的工作要求，针对性、可操作性明显增强

修订内容可概括为九个方面 • （一）进一步理顺外部关系 • （二）大幅度调整内部关系 • （三）补充完善多项必要的采砂管理制度 • （四）进一步健全执法机制 • （五）补充完善相关法律责任条款 • （六）加大行政处罚力度 • （七）做好行政执法与刑事司法的衔接 • （八）修订与上位法规定不一致的条文 • （九）其他修订内容

（一）进一步理顺外部关系 （横向关系） • 增加交通、海洋与渔业部门为河道采砂的协管部门 • 删除珠江河口采砂由省水利厅许可发证的条文 • 水利部门不再管理珠江河口采砂（但没有具体条文） • 除办理采砂许可证、水上水下活动许可证外，新增加中标人在采砂前需到航道部门办理有关手续（审核同意）的规定（《省航道管理条例》第十九条） • 规定航道整治所采河砂应当按照整治方案的要求进行处理（第二十二条） • 规定个人家庭生活所采河砂不得销售经营（第九条）

请思考几个问题 • １、如何辨别是真疏浚还是借疏浚之名行采砂之实？ • ２、假疏浚真采砂能否按照无证采砂处理？ • ３、部分村民用蚂蚁搬家的办法进行采砂，如何处理？能否比照无证采砂行为立案查处？ • ４、珠江河口以外的河口采砂问题，部分市县有条件管理的话，是否还可适用《采砂条例》？

（二）大幅度调整内部关系 （纵向关系） • １、省许可发证权全部下放到河道所在的地级以上市水行政主管部门（第十条） • ２、采砂管理费、河砂资源出让收入由许可发证的水行政主管部门收取，省级不收费、不分成（第十七条） • ３、明确采砂执法实行属地管理，由河道所在地的市、县（区）水行政主管部门依法查处违法采砂、运砂行为（第二十三条）

（三）补充完善多项必要的 采砂管理制度 • １、河道采砂实行招标许可制度。明确采砂许可通过招标等公平竞争方式确定，今后不能用申请许可即直接审批方式发证（第十一条） • 招标许可由有许可权的水行政主管部门组织实施 • 也可委托下级水行政主管部门组织招标（发证主体仍然是委托方即地市水行政主管部门） • 招标文件确定的采砂范围、数量、作业工具等不能超越年度采砂计划的内容 • 招标前不再征求国土资源等有关部门意见

招标许可应当注意的事项 • 在法定期限内作出许可决定。确定中标人后，应当在20个工作日内作出许可决定（制作采砂许可证） • 在法定期限内颁发许可证。在作出许可决定之日起10个工作日内向中标人颁发许可证（许可证的起至期限根据实际情况决定，但不得超过一年） • 采砂管理费和矿产资源补偿费可在招标文件和采砂合同中约定缴纳时间和数额 • 投标保证金、履约保证金、河砂资源出让费未在条例中规定，在招标文件和采砂合同中约定即可

请思考几个问题 • １、防洪抢险等特殊情况用砂能否不招标直接许可？ • ２、省放权后市水利部门许可发证面临的主要困难是什么？ • ３、如何确定中标价？是实行政府指导价还是按市场供求关系确定最低价和最高价更合理些？

４、如何处理中标人缴纳出让金后出现的超时、超量、超范围等问题？４、如何处理中标人缴纳出让金后出现的超时、超量、超范围等问题？ • ５、除招标许可外，还有其他公平竞争方式解决采砂许可问题吗？（如拍卖、挂牌？）

请谈谈您对下列问题的看法 • 河道采砂实行“统购统销”、“采销分离”或者“政府专营”的方式，是否符合《采砂条例》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》等法律法规规定？为什么？ • 假如改变现有的招标方式，您认为上述方式中哪一种比较可行？有哪些利弊？原因何在？ • 您有更好的办法解决目前水利部门在管理采砂中面临的困境吗？

２、实行年度开采计划制度 • 水行政主管部门应当会同有关部门划定河砂的年度禁采区和可采区 • 可采区包括采砂具体地点、可采长度和宽度、可采砂量等内容。 • 可采区是编制河砂年度开采计划的依据 • 河砂年度开采计划应当包括采砂具体地点、可采长度和宽度、可采砂量、作业方式、作业工具及其数量、规模控制等内容

请注意如下事项 • 原省级许可河道的禁采区和可采区由河道所在的地级以上市水行政主管部门划定，省水利厅不再参与划定和论证工作 • 原省级许可河道年度开采计划应当经省水利厅批准后，地市水行政主管部门方能组织招标、许可和发证 • 报批的目的是实行计划开采、总量控制，保持流域采砂的动态平衡，避免不同地区竞相招标

请思考如下问题 • １、原河砂禁采区、可采区的划定有何不足之处？ • ２、可采区以块状为好还是以河道的一定长度为宜？ • ３、禁采区、可采区的范围以河边地名划定还是标注坐标更合适些？ • ４、除禁采区、可采区外是否需要保留不划定的中间区域？ • ５、《条例》规定应当公告禁采区，但可采区不公告，是否合适？

３、创设河砂合法来源证明制度 • 第二十条规定： • 禁止装运非法开采的河砂。在河道管理范围内运输河砂应当持有河砂合法来源证明。 • 在河道管理范围内运输依法开采的河砂的，颁发许可证的水行政主管部门应当在采砂现场及时发给河砂合法来源证明，并不得收取费用。 • 河砂合法来源证明由省人民政府水行政主管部门统一格式，包括河砂来源地、运输工具名称、装运时间、河砂数量、卸砂点和有效期限等内容。

内容解读 • 持有河砂合法来源证明是在河道管理范围运输河砂的必要条件 • 河砂合法来源证明是行政确认而不是行政许可，无需提前申请 • 水行政主管部门应当在采砂现场及时发放河砂合法来源证明，不能收取任何费用 • 合法来源证明由省水利厅统一格式，全省通用，各地不能自己搞一套

请思考几个问题 • １、汽车从堆砂场装运河砂往公路运输，是否需要持有“四联单”？ • ２、运砂船从堆砂场装运河砂需要持有“四联单”吗？ • ３、发放河砂合法来源证明还应当注意哪些问题？如何保护好现场管理人员的人身安全、政治安全？

４、引入采砂监理制度 • 第二十一条规定 • 水行政主管部门可以委托具备水利工程建设监理相应资质的监理单位对河道采砂活动实施监督管理。水行政主管部门应当通过招标等公平竞争方式确定监理单位，并与监理单位订立监理合同。 • 监理单位应当按照监理合同的约定，对采砂人的采砂范围、作业工具、开采时间、采砂数量等活动实施监督管理。 • 监理单位及其监理人员不得与采砂人、运砂人串通，弄虚作假，损害国家利益。

内容解读 • 根据采砂现场管理需要决定是否委托第三方监理 • 水利工程建设监理包括水利工程施工监理、水土保持工程施工监理、机电及金属结构设备制造监理、水利工程建设环境保护监理（《水利工程建设监理规定》第二条），只能委托符合相应资质的监理单位 • 监理的具体职责由监理合同约定，但必须包括采砂范围、作业工具、开采时间和采砂数量等内容 • 采砂监理是辅助性质，监理不能免除水行政主管部门的现场管理责任

请思考几个问题 • １、采砂监理的作用应该体现在哪几方面？ • ２、目前的采砂监理达到了我们预期目的吗？ • ３、如何防范监理人员成为采砂人的“代言人”？ • ４、如何保障监理单位和监理人员的合法权益？特别人身安全如何保护？

４、明确夜间禁止采砂 • 第十八条第一款第三项 • 采砂人不得在每天19时至次日7时禁止采砂作业的时段从事采砂作业

５、规定三项公告制度 • 河砂禁采区公告制度。 • 县级以上水行政主管部门应当于每年十二月公告下年度河砂禁采区。规定禁采期、划定或者解除临时禁采区的，应当及时公告（第七条）

采砂现场管理公告制度。 • 颁发许可证的水行政主管部门应当在采砂现场附近竖立公告牌，标明河道采砂许可证号、采砂范围、采砂船的船号、控制采砂量、采砂期限、采砂人姓名或者名称及监督举报电话等（第十六条）

违法采砂运砂记录公布制度。 • 河道所在地的市、县（区）人民政府水行政主管部门应当加强对河道采砂、运砂活动的监督管理，依法查处河道采砂违法行为，对违法采砂、运砂行为记录在案并予以公布（第二十三条）

（四）进一步健全执法机制 • 实行政府领导下的联合执法机制。 • 县级以上人民政府应当保障河道采砂执法所需经费，并根据采砂执法的实际，组织水利、国土资源、公安、交通、航道、海事、海洋与渔业等部门联合执法，打击违法采砂行为，维护采砂管理秩序（第二十四条）

鼓励群众举报投诉，建立举报奖励机制。 • 县级以上人民政府水行政主管部门应当设置群众举报和投诉非法采砂、运砂行为的电话、电子邮箱等。对查证属实的，县级以上人民政府应当对举报人和投诉人给予相应奖励（第二十五条）

注意几个问题 • 执法以属地管理（地域管辖）为主，级别管辖和移送管辖为辅。 • 一般采砂违法行为由违法行为发生地的水行政主管部门查处 • 上级水行政主管部门可以对跨区域、重大复杂案件进行处理。 • 管辖有异议的，移送共同的上一级水行政主管部门处理。

需要抓紧做好的几项工作 • 拟订联合执法方案，报当地政府批准。（抓住“三打”有利时机） • 做好河道采砂执法经费预算，争取列入财政预算予以保障。 • 建立举报电话、电子邮箱，方便群众举报投诉。（可以参照省工商举报电话，设立全省统一的12322水利举报电话） • 参照举报打假奖励办法，拟出水利举报奖励办法，报政府批准后由政府实行奖励。

（五）增加相关法律责任条款 • 一是对违反河砂合法来源证明规定的实施行政处罚 • 第二十八条违反本条例规定，在河道管理范围内运输河砂有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门暂扣违法运输工具，没收违法运输的河砂，责令其卸到指定地点，并可以处五千元以上五万元以下罚款： • （一）无河砂合法来源证明运输河砂； • （二）使用超过有效次数或者有效期限的河砂合法来源证明； • （三）伪造、变造、转让、涂改、出借或者出租河砂合法来源证明； • （四）在违法采砂现场装载河砂。

请思考如下问题 • １、运砂船在采砂现场装运河砂被查获，应该按违法采砂还是违法运砂处理？ • ２、运砂船已停止运输，正在往堆砂场卸砂时被查获，能否按违法运砂处理？ • ３、船舶从外省通过河道运砂到我省，是否适用“四联单”的规定？

二是规定违反监理职责的行政处罚 • 违反本条例规定，监理单位及其监理人员与采砂人、运砂人串通，弄虚作假, 损害国家利益的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令改正，对监理单位处以一万元以上十万元以下罚款，对监理人员处以一千元以上一万元以下罚款（第二十九条） • 注意处理好追究监理单位和监理人员违约责任与行政责任的区别

三是补充有采砂许可证但违法采砂的处罚内容 • 第二十七条　违反本条例规定，不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，可并处十万元以上二十万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（六）加大行政处罚力度 无证采砂可处一百万元以下罚款违反本条例规定，无河道采砂许可证采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处三万元以上三十万元以下罚款；有下列情形之一的，可并处五十万元以上一百万元以下罚款：

（一）违法采砂两次以上的； • （二）在桥梁、码头、拦河闸坝、取水口、水文监测等工程设施上下游两千米范围内采砂的； • （三）在堤防管理范围内采砂的； • （四）在禁采区、临时禁采区采砂的； • （五）在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的。（第二十六条）

请考虑如何妥善适用处罚条款 • １、大江大河与山区小河的无证采砂能否规定不同的处罚幅度？ • ２、目前偷采河砂基本在晚上，按规定当处五十万元以上一百万元以下罚款，对小船或者轻微违法行为是否处罚过重？如何处理较为合法合理？ • ３、罚款的规定是“可并处”而不是“并处”，如何判断何时可以不“并处”何时应当“并处”？ • ４、本条规定处罚相当厉害，如何防止执法人员与违法行为人 “执法交易”等事件的发生？

非法转让采砂许可证的罚款数额提高到三十万元非法转让采砂许可证的罚款数额提高到三十万元 • 违反本条例规定，伪造、倒卖、涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证的，由县级以上人民政府水行政主管部门收缴或者吊销河道采砂许可证，没收违法所得，可并处三万元以上三十万元以下罚款（第三十条）

请思考如下问题 • １、对公安部门立案查处的采砂案件，涉及非法转让采砂许可证的，水利部门除收缴或者吊销采砂许可证外，是否还应当进行没收非法所得、处以罚款等行政处罚？ • ２、执法实践中，如何判别采砂人是否有非法转让采砂许可证的行为？

（七）做好行政执法与刑事司法 的衔接 • 水行政主管部门依法查处案件，发现违法行为涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法及时向公安机关移送。（第二十三条第四款） • 无证采砂的违法行为造成水工程损坏、河势改变、水生态环境破坏、矿产资源破坏，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第二十六条第二款） • 不按许可证规定采砂、非法转让采砂许可证、暴力抗法等构成犯罪的，依法追究刑事责任

（八）修订与上位法规定 不一致的条文 • 删除没收违法采砂作业工具的规定 • 删除水行政主管部门代为恢复原状或者采取其他补救措施的规定 • 删除逾期不缴纳河道采砂管理费、矿产资源补偿费加收滞纳金的规定 • 删除逾期不缴纳河道采砂管理费、矿产资源补偿费申请法院强制执行的规定（即把原第二十七条收费的条文全部删除）

（九）其他修订内容 • １、删除第四条“河砂属于国家所有，任何组织和个人不得非法采砂经营”的“经营”二字。 • ２、删除了原第七条有关公告河砂可采区的规定。 • ３、删除了有关申请许可的条文 • ４、按照《行政许可法》的规定把原第十八条“（四）不得伪造、转让、涂改、出借或者出租河道采砂许可证”修订为第十八条“（五）不得伪造、倒卖、涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证”。

（九）其他修订内容 • ５、把原第十九条 “ 河道采砂许可证有效期届满或者累计采砂达到规定总量的，发证机关应当注销其河道采砂许可证”修订为“河道采砂许可证有效期满或者累计采砂达到采砂许可证规定总量的，河道采砂人应当停止采砂，发证机关应当注销其河道采砂许可证”。

（九）其他修订内容 • ６、把原第二十九条“ 县级以上人民政府水行政主管部门及其执法人员依照本条例规定暂扣的违法采砂作业工具，河道采砂人在限定的时间内接受处理后予以发还；逾期不接受处理的，暂扣的违法采砂作业工具予以没收并按照国家法律有关规定处理”修订为第三十二条“县级以上人民政府水行政主管部门及其执法人员对于依照本条例规定暂扣的违法采砂作业工具和违法运输工具，河道采砂人和运输人在规定的时间内接受处理的，应当依法立即予以退还；逾期不接受处理的，暂扣的违法采砂作业工具和违法运输工具可依法予以拍卖抵缴罚款” 。

（九）其他修订内容 • ７、第三十三条增加不按规定发放河砂合法来源证明及对违法运砂行为不安规定给予行政处罚的，追究相关人员行政或者刑事责任的规定 • ８、把原第三十一条”本条例下列用语的含义是：（一）河道采砂是指在河道（含河口）的管理范围内采挖砂、石、土等行为”中的“河道（含河口）”修改为“河道（含水库库区）”。

小结：新旧采砂条例规定的主要区别 • １、许可权限的改变 • ２、许可方式的改变 • ３、利益分配的改变 • ４、公告内容的改变 • ５、开采计划的改变 • ６、管理方式的改变 • ７、执法体制的改变 • ８、法律责任的改变

三、贯彻新条例的几点建议 • １、认真学习，吃透新条例的内容 • ２、做好实施新旧条例之间的衔接 • ３、及早准备各项实施工作特别是明年可采区、禁采区的划定以及年度开采计划的编制工作 • ４、做好宣传特别是对采砂人（采砂船）和运砂人的宣传 • ５、严格执法，忠于职守，严防渎职和不作为的发生

四、新条例施行对市县水行政 主管部门的主要影响 • 许可权力增大 • 管理收入增多 • 管理责任加重 • 管理难度加大 • 执法难度增加 • 执法程序更严 • 社会地位提高

希望各位领导和执法人员成为 • 实施新《采砂条例》的高手！ • 报告完毕谢谢大家

《 广东省河道采砂管理 条例 》 修订情况解读