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建设项目全过程跟踪审计. 苏州科技学院 土木工程学院工程管理系 吴芳 副教授 13912606785 fang_wu@sina.com 2008.8. 建设项目全过程跟踪审计. 建设项目全过程跟踪审计的概述 建设项目全过程跟踪审计的特点和重要性 建设项目全过程跟踪审计的主要内容和方法 建设项目全过程跟踪审计的重点和配套措施. 1 建设项目全过程跟踪审计的概述. 现实背景 —— 建设项目审计面临严峻挑战 建设工程项目全过程跟踪审计的概念 投资体制和审计. 审计和建设项目审计.
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建设项目全过程跟踪审计 苏州科技学院 土木工程学院工程管理系 吴芳 副教授 13912606785 fang_wu@sina.com 2008.8
建设项目全过程跟踪审计 • 建设项目全过程跟踪审计的概述 • 建设项目全过程跟踪审计的特点和重要性 • 建设项目全过程跟踪审计的主要内容和方法 • 建设项目全过程跟踪审计的重点和配套措施
1建设项目全过程跟踪审计的概述 • 现实背景——建设项目审计面临严峻挑战 • 建设工程项目全过程跟踪审计的概念 • 投资体制和审计
审计和建设项目审计 • 审计是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对受托经济责任的履行情况进行经济监督、经济鉴证和经济评价，以促使受托经济责任得到全面有效的履行。 • 建设项目审计是指由独立的审计机构和审计人员接受委托或者根据授权，依据政策法规和相关的技术经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审核、监督和评价，以促使建设活动过程中的受托经济活动得以全面有效地履行。
建设项目审计搭建“四大平台”、一门交叉应用经济学科建设项目审计搭建“四大平台”、一门交叉应用经济学科
固定资产投资：固定资产再生产 • 基本建设 • 技改项目 • 修理修缮零星工程
建设项目构成 1、建 设 项 目：在一个总体设计范围内，独立发挥生产能力的建设单位。例如：一个医院、一个学校、一个工厂都称为一个建设项目。 2、建设项目构成：建设项目 单项工程单位工程 分部工程 分项工程 例：苏州科技学院（建设项目） 综合楼（单项工程） 土建（单位工程、概预算） 墙体（分部工程） 外墙（分项工程）
建设项目审计面临严峻挑战 • 我国国家审计机关所开展的建设项目审计有明显的事后审计特征 • 两种做法： • 以署、省审计机关为主开展的事后概(预)算执行情况审计; • 是以市、县审计机关为主开展的事后竣工决算审计。
挑战之一——审计收缴决定得不到法律支持 审计机关不可对中标并经合同“包死”的内容进行审计处理 中标单位中标并签订合同后，其权利和义务即受法律保护 不能对甲、乙双方己签字认可的合同以外的变更工程款进行审计处理
挑战之二——潜伏着较大的审计风险 看不到建设项目施工以及有关物资设备进出、安装等具体过程 事后审计 只能将有关签证单、验收单、进货单等本应加以审计的资料作为审计依据 使资料背后的许多违法违纪问题经审计后披上了合法的 外衣，从而放纵了违规违纪行为
挑战之三——难以发挥审计作用 难以发现建设管理不到位、监理不到位、施工不到位甚至设计不到位等问题，即使发现了一些问题，也很难加以补救 对合同确定的不合理价款无法追缴 事后审计 实际支出超过概预算的部分(己经构成建设项目实体)并不会因为审计的揭露与评价而重新变成货币资金 项目建设是一项周期较长、内容复杂的工作，并具有一次性、隐蔽性、实施状态的可变性、变更价款协议确定性、检查评价的特殊性。要将各种各样的建筑材料按照一定的施工程序、质量要求逐步组合成建筑物或构筑物.事后审计模式无异于让审计人员脱离实际，远离具体的建设过程。
建设工程项目全过程跟踪审计的概念 • 简称建设项目跟踪审计，是指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计; • 是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。
建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。 建设项目有时也称作投资项目、工程项目，是指以一定量的资金经过决策和实施(包括可行性研究、设计、施工管理等)等一系列的程序，在一定的约束条件下，以形成固定资产为明确目标的一次性事业 建设工程项目 资金来源包括国家财政预算内、外资金和其他财政性资金(包括国债转贷资金，财政担保的信贷资金等)
建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。 针对项目建造和管理者 经济性考虑是否节约使用了建设资金 效率性考虑的是是否具有较高的投入产出率 经济效益 效果性则考虑建成后是否实现了预期的目标或实现预期目标的程度 针对项目决策者
建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。 是以促进提高经济效益为目的的审计 绩效审计是对公营部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)即“三E”的评价与监督 经济效益审计
建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。 审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时做出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作;使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的投资效益 划分阶段或期间的长短，可根据建设项目的风险程度，建设项目的规模、特点、审计要求及审计资源情况等具体确定 跟踪审计 一般把跟踪审计分为事前、事中、事后三个阶段，以发挥审计的最大效能
1、法人制 2、资本金制 3、招投标制 4、合同制 5、监理制 6、代建制 7、 BOT投资 8、核准制 9、备案制 投资体制与审计
（一）项目法人制 • 1、1996年3月国家计委废止项目业主责任制，实行建设项目法人责任制 • 2、国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，实行项目法人责任制 • 3、由项目法人负责对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责
4、审计项目是否在可研报告批准后按《公司法》的规定组建项目法人 • 5、审查是否有国家公务人员兼任项目法人的领导职务 • 6、项目法人经济责任审计 • 对项目法人在项目全过程经济责任进行审计
（二）资本金制 • 1、96年8月国务院决定对固定资产投资项目试行资本金制度，在项目的总投资中必须由投资者按一定比例认缴出资额，可转让，但不得抽回。 • 2、电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上
3、审查对各种经营性投资项目是否真正落实了资本金制度3、审查对各种经营性投资项目是否真正落实了资本金制度 • 4、审查项目法人是否按规定认缴一定比例的资本金，是否抽回
（三）招投标制 • 1、2000年1月1日《招标投标法》 • 2、建设项目招标投标程序合法，合规性审计 • 3、对中标单位资质的真实性、合法性审计
（四）合同管理制 • 1、99年10月1日施行《合同法》，第十六章《建设工程合同》，是承包人进行工程建设和发包人支付价款的合同。 • 2、合同及变更均要采取书面形式，包括：勘察、设计、施工合同 • 3、 FIDIC合同条件：国际工程师联合会
4、审计建设工程合同是否有效 • 高院法释认定无效： • （一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的； • （二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的； • （三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的
第52条 有下列情形之一的，合同无效 • （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； • （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； • （三）以合法形式掩盖非法目的； • （四）损害社会公共利益； • （五）违反法律、行政法规的强制性规定。
（五）工程监理制 • 1、96年实施《工程建设监理规定》规定：项目法人一般通过招标投标方式择优选定监理单位。 • 2、监理内容如下： • 控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系
3、审计工程监理单位的资质 • 4、审计工程监理工作情况 • 5、审计工程监理单位的收费情况
（六）代建制 • 政府通过招标的方式，选择专化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作建成后交付使用单位的制度
（七）BOT投资 • BOT投资：build-operate-transfer • 意为建设-运营-移交，指政府给私人公司特许投资项目，在一定时期内负责经营和获利，到期将项目移交政府所有和经营。 • BOOT: build-own-operate-transfer • BTO: build-transfer -operate（代建制）
（八）核准制 • 企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。
（九）备案制 • 对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督， 防止以备案的名义变相审批。
2建设项目跟踪审计的特点和重要性 • 建设项目跟踪审计的特点 • 建设项目跟踪审计的重要性
建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点 • 审计时间和次数不同 将整个建设过程合理划分成若干阶段或期间，及时对每个阶段进行审计 审计的次数比竣工决算审计大大增加 跟踪审计 审计介入的时间由工程竣工以后提前到工程建设的过程之中
建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点 体现为报送审计 • 审计方式不同 一般是在获取竣工决算资料后在审计部门办公室进行审计 事后审计 只是为了获取部分证据才偶尔去建设现场观察、测试 体现为就地审计 跟踪审计 主要在建设现场进行工作 对组成工程项目的各单位工程视其实施的先后分别进行审计
建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点 • 审计内容不同 事后审计 在事后对竣工决算资料进行审计 在平时对形成竣工决算资料的各环节、过程及相关资料及时进行动态审计 审计的内容、资料要多于竣工决算 跟踪审计 体现出全面、全程审计的特点
建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点 • 审计作用不同 审计确定的造价更低，防止了资源流失和质量等问题 审计成果的多样性 跟踪审计 审计能在更多方面发挥制约、促进作用
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 促进了建筑市场的规范 通过对基建物资采购、设计、招投标、建设施工、监理等各方面行为进行跟踪审计，形成有效的约束机制 促进建设项目各参与方依法规范自身行为 跟踪审计 使建筑市场秩序从根本上得到规范和改善
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 有利于对工程质量的监督 审计人员经常工作在施工现场，对工程的施工过程、形象进度等都能做到眼见心明 一旦发现质量问题即可及时建议改进，从而防止有关工程质量问题的发生 跟踪审计
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 形成了从源头上防止腐败的机制 跟踪审计使审计机关提前介入建设过程，必将形成对权力的制衡机制 既保护了个人，又避免了资产的流失 跟踪审计 审计由“秋后算帐”转变为防微杜渐，成 为从源头上控制腐败的有效机制
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 避免了与合同法、招投标法的冲突 从单纯的合同执行审计扩大到合同签订前对合同条款的审计，防止了因为写入不合理条款而致使国家建设资金损失的问题 可将“接受审计后再进行最终结算”的内容经协商后列为合同条款，使合同内容不仅不与审计法冲突，而且成为审计的依据 跟踪审计 可以分期审计工程结算，经审计后再支付工程款，从而避免超付工程款问题的发生，从根本上防止为了收回多付的工程款 而发生的诉讼问题
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 降低了审计风险 审计人员可以经常深入到工程现场，能够观察到物资进出、设备安装、建设施工的具体过程 及时对设计变更事项的合法合理性进行审计，对材料设备价格的合理性进行审计，对签证单、验收单、进货单及相关事项包括隐蔽工程等进行审计 跟踪审计 大大减少审计人员因不了解实际情况所带来的检查风险
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 提升了审计地位 审计成为工程建设全过程中不可缺少的重要参与者 解决了审计在建设项目关键环节的缺位问题 从幕后走向了台前 跟踪审计 取得了更加丰富多彩的审计成果 使建设项目得以实现规范、高效、优质、低价、廉政等目标
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 提高了审计人员素质 工程审计人员所学的工程知识尤其是设计、施工、监理等方面的知识。由“沉淀”转为“活化” 迫使工程审计人员学习掌握更多更新的知识，包括工程建设、绩 效审计、采购比价审计等，因而能全面提高工程审计人员的业务素质 跟踪审计
跟踪审计是应对挑战的有效模式 • 加强了对政府基建项目的全局控制，为下一步项目的效益评价打好基础 有效的减少政府决策的疏漏 以社会效益为前提，注重发展潜力的提升，发展环境的保护，达到政府项目的最大性价比。尽可能地减少管理不善和决策失误等问题 跟踪审计
内部审计实务指南第1号――建设项目内部审计 • 第五条 • 建设项目内部审计是财务审计与管理审计的融合，应将风险管理、内部控制、效益的审查和评价贯穿于建设项目各个环节，并与项目法人制、招标投标制、合同制、监理制执行情况的检查相结合。 • 建设项目内部审计的内容包括对建设项目投资立项、设计（勘察）管理、招投标、合同管理、设备和材料采购、工程管理、工程造价、竣工验收、财务管理、后评价等过程的审查和评价。
三峡工程合同项目内部审计 • 主体工程审计难点 • 三峡工程主体工程金额大(一般投资在亿元以上)，合同时间长(3年以上)，在合同执行中，由于业主、地质、地形变化，设计修改，缺陷处理等诸多原因，合同变更大。如永久船闸，合同变更金额超过合同原价，采取工程完工验收时一次财务决算审计的办法，审计风险大： • (1)时间长，随着工程进度的变化，许多合同项目的当事人(施工单位项目管理人员，监理人员，业主项目管理人员)都经过了调整，给了解合同实施的有关情况带来不便； • (2)合同变更资料多，金额大，跨越时间长，加上基础工作混乱，审计起来不确定因素太多。 • 解决主体工程审计的办法，只有全过程跟踪审计，不能只局限于事后审计。
建设项目审计关系 审计主体：国家、民间、内部审计 审计客体：建设单位 审计授权或委托人：法律、业主。
“三位一体” 审计关系 审计主体 忠實看守人watchdog 建设项目还是建设单位？ 法律、法规？谁委托？ 审计客体 审计授权 或委托人
跟踪审计主体的合理选择 • 对于政府部门和国有企事业单位投资的重点建设项目，宜由社会审计组织和内部审计机构组合审计。 政府审计机关 基础性和公益性项目 外包 审计主体 企业投资为主的竞争性项目 社会审计组织 外包 组合审计 本单位本系统内投资建设的所有建设项目 内部审计机构 理论上最具有跟踪审计的优势
建设工程审计的现状 • 国家审计、社会审计、内部审计工作定位不准、职责不清、责任及风险范围不明。 • 审计的客体即审计的对象，审计的对象就是经济活动，表现在建设工程上也就是建设资金的活动， • 审计的主要职能 • 国家审计：监督、管理 • 内部审计：监督、评价 • 社会审计：监督、鉴证
